居家養(yǎng)老地方政府財政扶持分析

傘楠+蔡葳

摘 要：在全球人口老齡化的背景下，地方政府扶持居家養(yǎng)老存在著諸多問題。針對普遍存在的居家養(yǎng)老服務(wù)政府購買經(jīng)費不足、投資渠道單一、 服務(wù)人員培訓(xùn)方式單一、 各地方政府投入水平參差不齊等問題，提出了擴大政府對居家養(yǎng)老的財政投入、鼓勵多渠道籌集資金、實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)方式多元化、建立完善的居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機制等具體措施。

關(guān)鍵詞：居家養(yǎng)老；財政扶持；地方政府

中圖分類號：C913.6 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）20-0153-02

一、居家養(yǎng)老及地方政府扶持現(xiàn)狀

（一）我國居家養(yǎng)老現(xiàn)狀

1.我國已初步形成居家養(yǎng)老服務(wù)運作體系

近年來，民政部門把推行居家養(yǎng)老作為工作的重心。我國居家養(yǎng)老工作內(nèi)容體系建設(shè)構(gòu)成取得的進展包括：地方政府購買服務(wù)與個人購買服務(wù)相結(jié)合；以社區(qū)服務(wù)設(shè)施和網(wǎng)絡(luò)為依托，實行日托照料與上門服務(wù)相結(jié)合，普通服務(wù)和包戶服務(wù)相結(jié)合；從解決居家老人最迫切的實際困難入手，逐步拓展服務(wù)領(lǐng)域；建立專業(yè)化養(yǎng)老服務(wù)組織和中介組織，提供生活照料、家政護理等。居家養(yǎng)老新型模式在全國范圍內(nèi)也開始進行試點，建立了黨工委、辦事處—老齡委—社保委—居家養(yǎng)老服務(wù)中心—日間照料中心、助老服務(wù)社、老年護理服務(wù)站等5級居家養(yǎng)老服務(wù)體系。政府每年撥出一定?？罡纳凭蛹茵B(yǎng)老服務(wù)條件，培育并扶植了民辦非企業(yè)（居家養(yǎng)老服務(wù)中心、老年協(xié)會）和其他社會組織（社區(qū)單位、非營利組織等）為老年人提供居家養(yǎng)老社會化服務(wù)。

2.我國居家養(yǎng)老服務(wù)能力存在地區(qū)不均等情況

目前，我國居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展總體上形成了一種“經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)優(yōu)于不發(fā)達地區(qū)，城市優(yōu)于農(nóng)村”的局面?，F(xiàn)以北京、杭州、新疆、貴陽為例，說明我國居家養(yǎng)老服務(wù)所存在的“經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)優(yōu)于不發(fā)達地區(qū)”的問題。如表1所示。

隨著經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)烏魯木齊市進入老齡化社會，近幾年來對居家養(yǎng)老服務(wù)中心的需求越來越迫切，居家養(yǎng)老服務(wù)“城市優(yōu)于農(nóng)村”的現(xiàn)象也十分嚴(yán)重。我國目前所提供的通過政府購買居家養(yǎng)老的服務(wù)主要是針對城市社區(qū)而言，廣大農(nóng)村地區(qū)的老人還沒有享受到這種養(yǎng)老服務(wù)。在貴州省農(nóng)村，截至2012年10月底，共有538個村建立居家養(yǎng)老服務(wù)站，有多達5萬名農(nóng)村高齡、空巢、失能老年人享受居家養(yǎng)老服務(wù)。

表1 2012年不同地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)能力對比情況

數(shù)據(jù)來源：《2012年老齡事業(yè)發(fā)展?fàn)顩r報告》

（二）地方政府扶持狀況

1.地方政府出臺全面推進居家養(yǎng)老的財政政策

針對目前的居家養(yǎng)老現(xiàn)狀，地方政府通過加大專項補助力度，確保居家老人等相關(guān)人員基本待遇，生活補助按時足額地發(fā)放，并通過多渠道、多領(lǐng)域籌集老年事業(yè)發(fā)展資金，大力支持與推進老年人事業(yè)發(fā)展，支持居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)和老年人活動設(shè)施建設(shè)?！笆濉逼陂g，我國的社會保障體系建設(shè)工作取得重要進展，建立了社會保險基金管理制度，社會保障體系基本健全，使居家養(yǎng)老、醫(yī)療、老年人住房等各類基本養(yǎng)老需求全部都有了系統(tǒng)的制度化保障機制。

2.地方政府對居家養(yǎng)老提供財政補貼

地方政府對居家養(yǎng)老的扶持除直接投資外，地方政府還積極利用補貼、購買服務(wù)、貸款貼息等途徑支持社會公眾力量參與到養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)中來，并為居家養(yǎng)老提供服務(wù)，具體做法如下：對居家養(yǎng)老項目的建設(shè)貸款給予貼息；給居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)設(shè)備購買維修和服務(wù)中心各項費用提供補貼；積極探索購買服務(wù)方式，大力支持民辦居家養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展；加大對居家養(yǎng)老服務(wù)的補貼力度。

二、居家養(yǎng)老地方政府財政扶持上的問題

（一）居家養(yǎng)老服務(wù)政府購買經(jīng)費不足

居家養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的資金來源主要是財政撥款、社會捐助、彩票公益金的資助、市場化的運作。這些資金的用途為接受服務(wù)的老年人提供資金補助、支持各地區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)工作、用來支付居家養(yǎng)老工作人員的工資。在這其中，政府財政撥款是居家養(yǎng)老服務(wù)的主要經(jīng)濟來源。從長遠看，政府服務(wù)經(jīng)費不足成了一個亟待解決的難題。例如，南昌市東湖區(qū)的居家養(yǎng)老服務(wù)試點，政府每年對其投入20余萬元的資金，但這些資金落實到各家各戶，每月只有56元的服務(wù)券，僅夠支付3個小時的家政服務(wù)。據(jù)國務(wù)院頒布實施的《社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)規(guī)劃》，到2015年，我國要實現(xiàn)每千名老年人擁有30張養(yǎng)老床位的目標(biāo)。但即使實現(xiàn)上述目標(biāo)，仍只有3%的老年人要依托機構(gòu)養(yǎng)老[1]。

（二） 構(gòu)建居家養(yǎng)老體系政府投資渠道單一

目前，我國的普遍狀況是社區(qū)依靠地方政府籌資扶持發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)，而單靠地方政府有限數(shù)量的投資這種單一的模式，則會造成居家養(yǎng)老服務(wù)的政府投資數(shù)量匱乏的困境，阻礙了居家養(yǎng)老事業(yè)的發(fā)展。我國大部分地區(qū)（如遼寧、湖北等地）的居家養(yǎng)老服務(wù)，服務(wù)經(jīng)費僅僅依靠地方政府財政投入這一項來源，沒有尋求其他渠道的來源與途徑（例如彩票公益金），導(dǎo)致居家養(yǎng)老服務(wù)經(jīng)費緊缺，居家養(yǎng)老設(shè)施老舊，服務(wù)人員的專業(yè)技能培訓(xùn)缺乏等，給全國居家養(yǎng)老服務(wù)的全面推進帶來了障礙。因此，政府部門在給予更多的政府財政支持的同時，還應(yīng)鼓勵社會各界捐助，保障社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的快速發(fā)展和相關(guān)設(shè)施建設(shè)。

（三）居家養(yǎng)老服務(wù)人員政府培訓(xùn)方式單一

居家養(yǎng)老服務(wù)的工作人員專業(yè)素質(zhì)直接決定了服務(wù)的質(zhì)量和水平，提高工作人員的專業(yè)素養(yǎng)是當(dāng)前的首要任務(wù)，這就需要地方政府對居家養(yǎng)老服務(wù)人員實行多元化的培訓(xùn)，而我國地方政府目前對其培訓(xùn)的方式十分單一。社區(qū)居家養(yǎng)老大多數(shù)服務(wù)人員僅僅只能從事一般的家政服務(wù)以及一些簡單的康復(fù)護理等，不具備專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)護理員的職業(yè)資格和專業(yè)素質(zhì)，難以提供高層次、高水平的居家養(yǎng)老服務(wù)，因此，對居家養(yǎng)老服務(wù)人員培訓(xùn)方式的改革需要政府極為重視。

（四）居家養(yǎng)老服務(wù)各地方政府投入水平參差不齊

目前，我國城市中居家老人所需要的服務(wù)項目增多，已經(jīng)不僅僅是簡單的家政和護理服務(wù)。有些地區(qū)能夠很好的滿足居家老人的一些基本需求以及更高層次的精神慰藉，例如浙江省寧波市設(shè)立了區(qū)、街、社區(qū)三級居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)并全面實現(xiàn)聯(lián)網(wǎng)。而部分地區(qū)則連居家老人最基本的生活保障都難以滿足，社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施功能的不完善、檔次低，醫(yī)療站條件差，其設(shè)施設(shè)備不全，醫(yī)療技術(shù)不適應(yīng)養(yǎng)老救助服務(wù)的需求等。即使是在同一個地區(qū)，居家養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量也不盡相同，相比于許多外國國家已經(jīng)在一定規(guī)模的老年人居住群里，不僅配備有一定規(guī)模的居家養(yǎng)老設(shè)施，并且這些養(yǎng)老設(shè)施已經(jīng)具有了綜合服務(wù)型，兼顧日托、康復(fù)、長期住宿、護理等功能。由此可見，我們在這些養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量方面做的還是遠遠不夠的。endprint

三、加強居家養(yǎng)老地方政府財政扶持的建議

（一）完善居家養(yǎng)老地方政府財政扶持政策

1.擴大政府對居家養(yǎng)老的財政投入

居家養(yǎng)老經(jīng)費的來源地方政府不能單靠社會募集和政府補貼。財政應(yīng)建立居家養(yǎng)老服務(wù)專項資金，建立起對于居家養(yǎng)老的整體預(yù)算制度，從而保證對居家養(yǎng)老的持續(xù)投入，并在現(xiàn)有投入基數(shù)上適當(dāng)增加一定比例。以每年不低于國民收入增長的比率擴大政府的財政投入，并做到逐年有所增長。地方政府需實現(xiàn)投入多元化，居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)應(yīng)實行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，運用市場機制，充分發(fā)揮市場在配置福利資源中的主導(dǎo)作用，使福利服務(wù)的需求與供給保持相對平衡。

2.鼓勵多渠道籌集資金

在居家養(yǎng)老模式實踐中，地方政府可以通過發(fā)放老年福利彩票的方式來募集資金；社區(qū)可以接受來自企業(yè)、個人以及社會團體的捐贈，也可以通過出租社區(qū)閑置的房產(chǎn)資源來用作公共基金；政府也可以通過“以房養(yǎng)老”的方式，即以房產(chǎn)作抵押，居家老人在世時享受免費養(yǎng)護，去世后由地方政府收回其房產(chǎn)變賣；還可以邀請成功人士贊助，贊助金額分為幾個檔次，可以對應(yīng)享受不同年限的“冠名權(quán)”，這種做法具有社會效應(yīng)。多渠道籌集資金，建立多種所有制形式，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。

（二）完善地方政府居家養(yǎng)老模式

1.實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)人員政府培訓(xùn)方式多元化

要提高服務(wù)人員專業(yè)化水平，應(yīng)從招聘、培訓(xùn)、管理等環(huán)節(jié)入手，形成一整套完整的服務(wù)人員和管理人員培育和管理體系。培訓(xùn)工作可與大專院校、衛(wèi)生院校聯(lián)合協(xié)作，令居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍進行各社區(qū)間的實地考察，互相借鑒其成功經(jīng)驗，建立評估機制，對服務(wù)人員的服務(wù)效果進行評估，通過后期工作效果的評估重新規(guī)范服務(wù)的內(nèi)容，將服務(wù)細化[2]，居家養(yǎng)老服務(wù)人員要進行定期總結(jié)。

2.建立完善的居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機制

在居家養(yǎng)老模式的創(chuàng)新和改進上，建立完善的居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機制也是一項重要任務(wù)。建立合理的系統(tǒng)監(jiān)督機制，確立一個由專家和居民代表組成的有資質(zhì)的監(jiān)督組織和在監(jiān)督地方政府的過程中，要避免地方政府利用自身強大的行政權(quán)力逃避其應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。有效的監(jiān)管機制可以使政府和社會團體、企業(yè)、個人之間的利益關(guān)系透明化，可以令其之間的關(guān)系明朗化，互相監(jiān)督、互相扶持，以此來達到居家養(yǎng)老的全方位健康發(fā)展。

參考文獻：

[1] 柏萍，牛國利.城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展思路與對策[J].城市養(yǎng)老服務(wù)研究，2013，（4）：33-44.

[2] 李冰水.城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題和對策研究[J].保定學(xué)院學(xué)報，2013，（6）：31-32.

[責(zé)任編輯 李 可]endprint

三、加強居家養(yǎng)老地方政府財政扶持的建議

（一）完善居家養(yǎng)老地方政府財政扶持政策

1.擴大政府對居家養(yǎng)老的財政投入

居家養(yǎng)老經(jīng)費的來源地方政府不能單靠社會募集和政府補貼。財政應(yīng)建立居家養(yǎng)老服務(wù)專項資金，建立起對于居家養(yǎng)老的整體預(yù)算制度，從而保證對居家養(yǎng)老的持續(xù)投入，并在現(xiàn)有投入基數(shù)上適當(dāng)增加一定比例。以每年不低于國民收入增長的比率擴大政府的財政投入，并做到逐年有所增長。地方政府需實現(xiàn)投入多元化，居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)應(yīng)實行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，運用市場機制，充分發(fā)揮市場在配置福利資源中的主導(dǎo)作用，使福利服務(wù)的需求與供給保持相對平衡。

2.鼓勵多渠道籌集資金

在居家養(yǎng)老模式實踐中，地方政府可以通過發(fā)放老年福利彩票的方式來募集資金；社區(qū)可以接受來自企業(yè)、個人以及社會團體的捐贈，也可以通過出租社區(qū)閑置的房產(chǎn)資源來用作公共基金；政府也可以通過“以房養(yǎng)老”的方式，即以房產(chǎn)作抵押，居家老人在世時享受免費養(yǎng)護，去世后由地方政府收回其房產(chǎn)變賣；還可以邀請成功人士贊助，贊助金額分為幾個檔次，可以對應(yīng)享受不同年限的“冠名權(quán)”，這種做法具有社會效應(yīng)。多渠道籌集資金，建立多種所有制形式，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。

（二）完善地方政府居家養(yǎng)老模式

1.實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)人員政府培訓(xùn)方式多元化

要提高服務(wù)人員專業(yè)化水平，應(yīng)從招聘、培訓(xùn)、管理等環(huán)節(jié)入手，形成一整套完整的服務(wù)人員和管理人員培育和管理體系。培訓(xùn)工作可與大專院校、衛(wèi)生院校聯(lián)合協(xié)作，令居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍進行各社區(qū)間的實地考察，互相借鑒其成功經(jīng)驗，建立評估機制，對服務(wù)人員的服務(wù)效果進行評估，通過后期工作效果的評估重新規(guī)范服務(wù)的內(nèi)容，將服務(wù)細化[2]，居家養(yǎng)老服務(wù)人員要進行定期總結(jié)。

2.建立完善的居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機制

在居家養(yǎng)老模式的創(chuàng)新和改進上，建立完善的居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機制也是一項重要任務(wù)。建立合理的系統(tǒng)監(jiān)督機制，確立一個由專家和居民代表組成的有資質(zhì)的監(jiān)督組織和在監(jiān)督地方政府的過程中，要避免地方政府利用自身強大的行政權(quán)力逃避其應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。有效的監(jiān)管機制可以使政府和社會團體、企業(yè)、個人之間的利益關(guān)系透明化，可以令其之間的關(guān)系明朗化，互相監(jiān)督、互相扶持，以此來達到居家養(yǎng)老的全方位健康發(fā)展。

參考文獻：

[1] 柏萍，牛國利.城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展思路與對策[J].城市養(yǎng)老服務(wù)研究，2013，（4）：33-44.

[2] 李冰水.城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題和對策研究[J].保定學(xué)院學(xué)報，2013，（6）：31-32.

[責(zé)任編輯 李 可]endprint

三、加強居家養(yǎng)老地方政府財政扶持的建議

（一）完善居家養(yǎng)老地方政府財政扶持政策

1.擴大政府對居家養(yǎng)老的財政投入

居家養(yǎng)老經(jīng)費的來源地方政府不能單靠社會募集和政府補貼。財政應(yīng)建立居家養(yǎng)老服務(wù)專項資金，建立起對于居家養(yǎng)老的整體預(yù)算制度，從而保證對居家養(yǎng)老的持續(xù)投入，并在現(xiàn)有投入基數(shù)上適當(dāng)增加一定比例。以每年不低于國民收入增長的比率擴大政府的財政投入，并做到逐年有所增長。地方政府需實現(xiàn)投入多元化，居家養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)應(yīng)實行產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，運用市場機制，充分發(fā)揮市場在配置福利資源中的主導(dǎo)作用，使福利服務(wù)的需求與供給保持相對平衡。

2.鼓勵多渠道籌集資金

在居家養(yǎng)老模式實踐中，地方政府可以通過發(fā)放老年福利彩票的方式來募集資金；社區(qū)可以接受來自企業(yè)、個人以及社會團體的捐贈，也可以通過出租社區(qū)閑置的房產(chǎn)資源來用作公共基金；政府也可以通過“以房養(yǎng)老”的方式，即以房產(chǎn)作抵押，居家老人在世時享受免費養(yǎng)護，去世后由地方政府收回其房產(chǎn)變賣；還可以邀請成功人士贊助，贊助金額分為幾個檔次，可以對應(yīng)享受不同年限的“冠名權(quán)”，這種做法具有社會效應(yīng)。多渠道籌集資金，建立多種所有制形式，發(fā)展社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。

（二）完善地方政府居家養(yǎng)老模式

1.實現(xiàn)居家養(yǎng)老服務(wù)人員政府培訓(xùn)方式多元化

要提高服務(wù)人員專業(yè)化水平，應(yīng)從招聘、培訓(xùn)、管理等環(huán)節(jié)入手，形成一整套完整的服務(wù)人員和管理人員培育和管理體系。培訓(xùn)工作可與大專院校、衛(wèi)生院校聯(lián)合協(xié)作，令居家養(yǎng)老服務(wù)隊伍進行各社區(qū)間的實地考察，互相借鑒其成功經(jīng)驗，建立評估機制，對服務(wù)人員的服務(wù)效果進行評估，通過后期工作效果的評估重新規(guī)范服務(wù)的內(nèi)容，將服務(wù)細化[2]，居家養(yǎng)老服務(wù)人員要進行定期總結(jié)。

2.建立完善的居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機制

在居家養(yǎng)老模式的創(chuàng)新和改進上，建立完善的居家養(yǎng)老服務(wù)監(jiān)管機制也是一項重要任務(wù)。建立合理的系統(tǒng)監(jiān)督機制，確立一個由專家和居民代表組成的有資質(zhì)的監(jiān)督組織和在監(jiān)督地方政府的過程中，要避免地方政府利用自身強大的行政權(quán)力逃避其應(yīng)該承擔(dān)的職責(zé)。有效的監(jiān)管機制可以使政府和社會團體、企業(yè)、個人之間的利益關(guān)系透明化，可以令其之間的關(guān)系明朗化，互相監(jiān)督、互相扶持，以此來達到居家養(yǎng)老的全方位健康發(fā)展。

參考文獻：

[1] 柏萍，牛國利.城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)的發(fā)展思路與對策[J].城市養(yǎng)老服務(wù)研究，2013，（4）：33-44.

[2] 李冰水.城市社區(qū)居家養(yǎng)老服務(wù)存在的問題和對策研究[J].保定學(xué)院學(xué)報，2013，（6）：31-32.

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