高校章程建設(shè)的理論思考與實(shí)踐探索

●胡景乾

高校章程建設(shè)的理論思考與實(shí)踐探索

●胡景乾

高校章程建設(shè)是高校依法自主辦學(xué)的實(shí)現(xiàn)形式，其核心是面向社會(huì)依章治校。營(yíng)造依章治校的文化氛圍，是章程建設(shè)的前提條件；制定體現(xiàn)高校本質(zhì)要求的章程文本，是章程建設(shè)的基礎(chǔ)工程；章程具有法律地位和法律效力，是高校實(shí)現(xiàn)面向社會(huì)依章自主辦學(xué)的根本保障。

高校章程 依章辦學(xué) 文化氛圍 文本質(zhì)量 法律地位

章程是設(shè)立社會(huì)組織的基本要件之一，它對(duì)外向社會(huì)昭示該組織的性質(zhì)、功能和使命，對(duì)內(nèi)規(guī)范組織結(jié)構(gòu)和組織運(yùn)行規(guī)則等基本問(wèn)題。大學(xué)章程被稱為高校的“憲章”，是推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，規(guī)范學(xué)校辦學(xué)行為，保障學(xué)校依法自主辦學(xué)的重要法律文件，其地位作用不言而喻。然而，章程能否體現(xiàn)高校本質(zhì)要求，高校能否真正實(shí)現(xiàn)面向社會(huì)依章自主辦學(xué)？不少人士仍心存疑慮，本文試圖從理論與實(shí)踐兩個(gè)層面對(duì)此進(jìn)行一些探討。

一、文化氛圍：高校章程建設(shè)的前提條件

由于歷史的原因，我國(guó)大學(xué)缺乏依章治校的文化氛圍，特別是建國(guó)以來(lái)高度集權(quán)的計(jì)劃體制，使得高校長(zhǎng)期缺乏辦學(xué)自主權(quán)，高校已習(xí)慣于凡事聽(tīng)命政府的指令，這種行為習(xí)慣和思維定勢(shì)更阻礙了依章治校文化氛圍的形成?；仡櫸覈?guó)大學(xué)章程建設(shè)的實(shí)踐，我們不難發(fā)現(xiàn)，根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，章程作為高校設(shè)立必備的法律文件，自上個(gè)世紀(jì)90年代末以來(lái)，我國(guó)陸續(xù)設(shè)立的一批高校都制定了學(xué)校章程，而實(shí)際上這些章程卻只是一種“擺設(shè)”。一方面，由于高校辦學(xué)自主權(quán)沒(méi)有得到有效落實(shí)，特別是學(xué)校與政府舉辦者之間的權(quán)力與義務(wù)關(guān)系尚未得到具有法律意義上的界定，章程變成了高校“自說(shuō)自話”、毫無(wú)法律權(quán)威性可言的普通文書；另一方面，政府教育主管部門對(duì)高校章程也沒(méi)有予以足夠重視。因此，高校章程建設(shè)在抓好文本制定的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)著力營(yíng)造依章治校的文化氛圍。大學(xué)章程一經(jīng)法定機(jī)構(gòu)核準(zhǔn)公布，政府及其主管部門就應(yīng)帶頭維護(hù)章程的權(quán)威，自覺(jué)履行章程規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)，按照章程規(guī)定對(duì)高校行使相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)監(jiān)督等權(quán)力；高校領(lǐng)導(dǎo)班子應(yīng)依照章程的規(guī)定對(duì)學(xué)校進(jìn)行治理，行使權(quán)力既不缺位，也不越界；各內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)須依照章程規(guī)定的規(guī)則有序運(yùn)行；作為高校主體的師生，既用章程來(lái)捍衛(wèi)自己的合法權(quán)益不受侵害，又須自覺(jué)履行章程規(guī)定的各項(xiàng)義務(wù)。通過(guò)上下共同努力，從而形成舉辦者與辦學(xué)者之間目標(biāo)同向，校內(nèi)各利益群體之間關(guān)系協(xié)調(diào)，各內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)運(yùn)行有序，黨政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主權(quán)力“和而不同”的大學(xué)治理新格局。惟其如此，大學(xué)章程建設(shè)才能取得實(shí)效。

二、章程文本：高校章程建設(shè)的基礎(chǔ)工程

制定章程文本是大學(xué)章程建設(shè)的基礎(chǔ)工程。一部高質(zhì)量的大學(xué)章程，應(yīng)當(dāng)是大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)和全校教職員工集體智慧的結(jié)晶，它包含了對(duì)大學(xué)歷史的回顧反思、對(duì)大學(xué)現(xiàn)實(shí)的審視研判、對(duì)大學(xué)未來(lái)的預(yù)測(cè)展望，既是在科學(xué)分析的基礎(chǔ)上對(duì)大學(xué)優(yōu)秀傳統(tǒng)的總結(jié)概括，又是順應(yīng)國(guó)內(nèi)外高等教育發(fā)展潮流、結(jié)合大學(xué)自身實(shí)際對(duì)學(xué)校未來(lái)做出的愿景設(shè)計(jì)。大學(xué)章程不僅應(yīng)符合《高等教育法》等相關(guān)法律法規(guī)，體現(xiàn)國(guó)家對(duì)不同類型高校發(fā)展的期待，更應(yīng)符合高等教育發(fā)展的客觀規(guī)律，反映高校作為人才培養(yǎng)、知識(shí)創(chuàng)新組織的本質(zhì)要求；既要在實(shí)體內(nèi)容、制定程序上合法，又要彰顯辦學(xué)特色；既從現(xiàn)實(shí)出發(fā)而又不被現(xiàn)實(shí)所困蔽，要立足眼前、著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，體現(xiàn)前瞻性和創(chuàng)新性。大學(xué)章程要明確規(guī)定學(xué)校與舉辦者之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，合理界定大學(xué)內(nèi)部各種權(quán)利的邊界，有效保障各利益相關(guān)者的合法權(quán)益，科學(xué)設(shè)置和安排大學(xué)內(nèi)部的組織結(jié)構(gòu)及其運(yùn)行規(guī)則。筆者認(rèn)為，制定章程文本應(yīng)把握好以下幾點(diǎn)。

1.辦學(xué)宗旨的鮮明性。有專家認(rèn)為，大學(xué)章程的核心是辦學(xué)宗旨和治理結(jié)構(gòu)。所謂辦學(xué)宗旨，即辦學(xué)的“主意之所在”?！白凇?，主要的、根本的；“旨”，旨意、旨趣。辦學(xué)宗旨是大學(xué)使命的昭示，體現(xiàn)辦學(xué)的價(jià)值取向，辦學(xué)宗旨說(shuō)明的是要辦一所什么樣的大學(xué)。辦學(xué)宗旨對(duì)外具有標(biāo)識(shí)意義，對(duì)內(nèi)起著定向、規(guī)范和整合作用，因此，辦學(xué)宗旨必須鮮明、準(zhǔn)確，切忌模棱兩可、含糊不清，或自相矛盾；辦學(xué)宗旨的文字表述必須準(zhǔn)確無(wú)誤，力戒產(chǎn)生歧義。辦學(xué)宗旨是大學(xué)章程的靈魂，但它卻很少外露于“形”，我們很少在大學(xué)章程中直接見(jiàn)到稱之為“辦學(xué)宗旨”的文字，它往往體現(xiàn)在辦學(xué)指導(dǎo)思想、辦學(xué)方向和大學(xué)愿景的設(shè)計(jì)中，體現(xiàn)在對(duì)人才培養(yǎng)、科學(xué)研究和社會(huì)服務(wù)等功能的表述中，體現(xiàn)在大學(xué)精神、校風(fēng)、校訓(xùn)的文字中。大學(xué)章程一經(jīng)核準(zhǔn)公布，它就同時(shí)向社會(huì)做出了莊嚴(yán)承諾，意味著一種社會(huì)責(zé)任的擔(dān)當(dāng)。同時(shí)，它又猶如大學(xué)形象的代言，一部有特色的大學(xué)章程，一經(jīng)面世，就會(huì)給社會(huì)留下深刻印象，從而顯示出獨(dú)特的標(biāo)識(shí)價(jià)值。辦學(xué)宗旨對(duì)內(nèi)規(guī)制著大學(xué)辦學(xué)方向，可以避免因主要領(lǐng)導(dǎo)人變化而出現(xiàn)的辦學(xué)方向的搖擺不定，從而保證大學(xué)沿著既定方向前進(jìn)，使大學(xué)少走彎路；辦學(xué)宗旨還有利于整合學(xué)校各種資源，聚焦既定的目標(biāo)愿景，引領(lǐng)大學(xué)健康發(fā)展。

2.治理結(jié)構(gòu)的平衡性。大學(xué)治理涉及兩個(gè)層面的問(wèn)題：第一層面是政府與大學(xué)的權(quán)力關(guān)系，具體表現(xiàn)形式可以從大學(xué)依法享有充分的自治權(quán)力到政府完全控制大學(xué)；隨著《高等教育法》的頒布實(shí)施，政府還權(quán)于高校，中國(guó)大學(xué)第一層面的問(wèn)題在法律上已基本解決。第二層面是大學(xué)自治權(quán)在大學(xué)各利益相關(guān)者之間的配置，其表現(xiàn)形式可以從各利益相關(guān)者有序參與的相對(duì)分權(quán)形式到某一利益相關(guān)者完全控制的高度集權(quán)形式；大學(xué)章程建設(shè)應(yīng)著力解決的是第二層面的問(wèn)題，這正是本文所稱的大學(xué)治理結(jié)構(gòu)，即大學(xué)內(nèi)部權(quán)力配置問(wèn)題。1998年頒布的《高等教育法》規(guī)定：“校黨委是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)學(xué)校的重大決策，校長(zhǎng)在校黨委的領(lǐng)導(dǎo)下具有全面管理教學(xué)、科研和行政事務(wù)的權(quán)力；學(xué)術(shù)委員會(huì)具有學(xué)術(shù)事務(wù)的審議權(quán)；教職工代表大會(huì)享有對(duì)大學(xué)管理的監(jiān)督權(quán)?！边@是迄今為止國(guó)家對(duì)高校內(nèi)部治理制度做出的最具權(quán)威性的設(shè)計(jì)。根據(jù)這個(gè)設(shè)計(jì)，我國(guó)高校內(nèi)部存在四種權(quán)力，黨委是最高權(quán)力機(jī)構(gòu)，行使重大決策權(quán)，校長(zhǎng)行使管理權(quán)，學(xué)術(shù)委員會(huì)行使學(xué)術(shù)事務(wù)審議權(quán)，教職工代表大會(huì)行使對(duì)大學(xué)管理的監(jiān)督權(quán)。但從實(shí)際操作來(lái)看，大學(xué)的集權(quán)現(xiàn)象比較嚴(yán)重，大學(xué)權(quán)力的配置主要局限在校黨委（書記）和校長(zhǎng)身上，學(xué)術(shù)權(quán)力和教職工的民主權(quán)力沒(méi)有得到有效落實(shí)。在校、院（系）兩級(jí)管理中，權(quán)力集中在學(xué)校層面的現(xiàn)象也比較突出。如何保障學(xué)術(shù)權(quán)力和教職工民主監(jiān)督、民主管理權(quán)力，如何合理界定校、院（系）之間的權(quán)責(zé)界線，擴(kuò)大院系的辦學(xué)自主權(quán)，應(yīng)該成為大學(xué)章程建設(shè)關(guān)注的重點(diǎn)。

3.制定程序的民主性?！陡咝Ｕ鲁讨贫ㄞk法》不僅規(guī)定章程應(yīng)當(dāng)載明的事項(xiàng)，提出章程內(nèi)容方面的要求，而且詳細(xì)地規(guī)定了章程制定程序，強(qiáng)調(diào)民主公開(kāi)，保證各利益相關(guān)群體的廣泛參與，廣泛征求各方面意見(jiàn)，深入調(diào)研，充分論證。民主公開(kāi)、廣泛參與，這不僅是章程合法的前提，而且是章程質(zhì)量的重要保證。在《安康學(xué)院章程》制定中，學(xué)校堅(jiān)持民主公開(kāi)、廣泛參與原則，組成了由學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)、學(xué)術(shù)組織負(fù)責(zé)人、師生代表、院系和職能部門代表、相關(guān)專家、學(xué)校法律顧問(wèn)組成的章程起草小組。起草小組認(rèn)真學(xué)習(xí)相關(guān)法律法規(guī)，廣泛開(kāi)展調(diào)研，先由牽頭部門拿出初稿，再由小組集體討論修改，形成章程草案。其間，先后兩次就學(xué)校辦學(xué)宗旨、發(fā)展定位、辦學(xué)方向、培養(yǎng)目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、管理體制以及師生權(quán)利義務(wù)等重要內(nèi)容向小組的每一位成員書面征求意見(jiàn)，五次舉行起草小組全體成員會(huì)議，對(duì)草案進(jìn)行討論、磋商、修改。草案形成后，又分別舉行學(xué)生代表座談會(huì)、教職工代表座談會(huì)以及政府、企業(yè)人士和校友代表座談會(huì)，多方征求意見(jiàn)，同時(shí)，通過(guò)校園網(wǎng)向全校師生公開(kāi)征求意見(jiàn)，并在此基礎(chǔ)上進(jìn)一步修改，形成審議稿；然后按照“三審”程序，將其提交教職工代表大會(huì)、校長(zhǎng)辦公會(huì)議審議通過(guò)后，由學(xué)校黨委會(huì)審定，然后上報(bào)省教育廳核準(zhǔn)。

4.文字繁簡(jiǎn)的適度性。章程文字的繁簡(jiǎn)看似技術(shù)問(wèn)題，而實(shí)質(zhì)上與文化背景有關(guān)，在一定意義上體現(xiàn)著章程的風(fēng)格，西方國(guó)家大學(xué)章程洋洋灑灑數(shù)萬(wàn)言的不在少數(shù)，而國(guó)內(nèi)大學(xué)的章程往往言簡(jiǎn)意賅，要言不繁，寥寥數(shù)千字而已，至多萬(wàn)余字即可。是繁是簡(jiǎn)，不可一概而論，各有利弊，各有短長(zhǎng)。文字的繁簡(jiǎn)決定于章程內(nèi)容的細(xì)致與粗略，內(nèi)容細(xì)微備至，章程篇幅就長(zhǎng)，優(yōu)點(diǎn)是操作性強(qiáng)，照章辦事，不易走樣；但過(guò)于刻板，不利于創(chuàng)新。內(nèi)容粗略簡(jiǎn)約，章程就簡(jiǎn)潔，篇幅就短，優(yōu)點(diǎn)是留有較大的制度空間，有利于大學(xué)治理者依據(jù)章程的基本精神，根據(jù)具體情勢(shì)靈機(jī)決斷；但章程的規(guī)制作用易打折扣。實(shí)踐中往往存在不同意見(jiàn)，有人主張細(xì)微備至，有人則主張宜粗不宜細(xì)，而筆者主張粗細(xì)適中，簡(jiǎn)繁適度，一般不超過(guò)萬(wàn)字為好。過(guò)于粗略簡(jiǎn)約，大學(xué)治理者的“自由裁量”空間過(guò)大，容易導(dǎo)致行政權(quán)力濫用，章程的規(guī)范作用被削弱；而章程過(guò)于細(xì)至，不僅導(dǎo)致章程文本繁復(fù)拖沓，而且容易給人留下刻板僵化的印象。特別是當(dāng)我國(guó)各項(xiàng)改革進(jìn)入深水區(qū)的大背景之下，大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)體制、投入體制、人事分配體制與機(jī)制、招生體制等尚處于改革探索之中，大學(xué)章程制定應(yīng)該“設(shè)立有限目標(biāo)，采取重點(diǎn)突破”，把那些可以實(shí)現(xiàn)的、能夠規(guī)范的領(lǐng)域先規(guī)范下來(lái)，以此帶動(dòng)學(xué)校整體的發(fā)展變革；對(duì)于那些來(lái)自外部尚不明確的、內(nèi)部有爭(zhēng)論暫時(shí)達(dá)不成共識(shí)的內(nèi)容，不妨?xí)簳r(shí)擱置或預(yù)留接口，留待時(shí)機(jī)成熟時(shí)修改完善。

三、法律效力：高校章程建設(shè)的根本保障

大學(xué)章程具有法律性質(zhì)，從舉辦者視角看，它是大學(xué)與舉辦者之間的組織性契約,是舉辦者與辦學(xué)者和師生員工之間的格式合同；從大學(xué)組成者視角看,它是大學(xué)的自治法；從大學(xué)行政管理相對(duì)人的視角看,它具有公法的性質(zhì),可作為大學(xué)師生員工提起行政訴訟和司法審查的依據(jù)。但是，大學(xué)章程具有法律性質(zhì)，并不代表大學(xué)章程就自然具有法律效力；在我國(guó)，大學(xué)章程的法律效力產(chǎn)生于法定的審核程序并依法公布，未經(jīng)合法主體核準(zhǔn)和公布，章程就不具有法律效力。而章程核準(zhǔn)主體問(wèn)題，關(guān)系到章程在現(xiàn)行法律框架中的地位，以及法律效力的等級(jí)?！陡叩冉逃ā返诙艞l規(guī)定：“設(shè)立高等學(xué)校由國(guó)務(wù)院教育行政部門審批，其中設(shè)立實(shí)施?？平逃母叩葘W(xué)校，經(jīng)國(guó)務(wù)院授權(quán)，也可以由省、自治區(qū)、直轄市人民政府審批?！庇纱丝磥?lái)，作為設(shè)立高校必備的法律文件，本科高校章程須由教育部核準(zhǔn)。而《高校章程制定辦法》第二十三條規(guī)定：“地方政府舉辦的高等學(xué)校的章程由省級(jí)教育行政部門核準(zhǔn)，其中本科以上高等學(xué)校的章程核準(zhǔn)后，應(yīng)當(dāng)報(bào)教育部備案。”根據(jù)《高等教育法》的規(guī)定，省級(jí)教育行政部門不具有審核高校章程的主體資格，《辦法》通過(guò)授權(quán)的方式，由教育部授權(quán)各省級(jí)教育行政部門審核地方高校章程，從授權(quán)立法的角度看，教育部作為國(guó)家教育行政部門，有權(quán)在本部門權(quán)限范圍內(nèi)制定部門規(guī)章，也可將地方高校章程授權(quán)省級(jí)教育行政部門審核。同時(shí)，《辦法》對(duì)地方本科高校的章程，規(guī)定了核準(zhǔn)后的備案環(huán)節(jié)，這是一種授權(quán)后的監(jiān)督方式，既有授權(quán)，又有監(jiān)督，很有必要。但問(wèn)題是，省級(jí)教育行政部門對(duì)章程的核準(zhǔn)權(quán)力來(lái)自教育部的授權(quán)，而地方本科高校的舉辦者大多是省級(jí)人民政府，是否存在程序權(quán)力與實(shí)體權(quán)力的沖突？筆者認(rèn)為，對(duì)地方政府舉辦的高校，可否在章程審核程序中增加一個(gè)環(huán)節(jié)，即在省級(jí)教育行政部門核準(zhǔn)之前，報(bào)請(qǐng)地方政府同意，這不僅可以優(yōu)化高校依章治校的外部環(huán)境，也在一定程度上提升了章程的法律效力。

此外，章程解釋權(quán)屬涉及到章程的權(quán)威性，《高校章程制定辦法》對(duì)章程解釋權(quán)屬并無(wú)明確規(guī)定，在章程建設(shè)實(shí)踐中，各校對(duì)章程解釋權(quán)的規(guī)定也不盡相同。鑒于我國(guó)公立高校實(shí)行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制這一基本事實(shí)，筆者認(rèn)為，公立高校章程的解釋權(quán)應(yīng)歸屬學(xué)校黨委，這樣既可樹(shù)立章程的權(quán)威性，又與公立高?，F(xiàn)行領(lǐng)導(dǎo)體制相協(xié)調(diào)；而民辦高校的章程解釋權(quán)則應(yīng)歸屬于其董事會(huì)。

[1]郭卉.我國(guó)公立大學(xué)治理制度變革的困境與破解——基于路徑依賴?yán)碚摰姆治鯷M] //周光禮，徐海濤.中國(guó)院校研究案例（第三輯）.武漢：華中科技大學(xué)出版社，2011

[2]胡景乾.中國(guó)高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)亟待改革完善[J].渭南師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2013（4）

[3]陳運(yùn)超.大學(xué)章程的價(jià)值與實(shí)現(xiàn)[J].復(fù)旦教育論壇，2012（3）

[4]米俊魁.大學(xué)章程法律性質(zhì)探析[J].現(xiàn)代大學(xué)教育，2006（1）

[5]江賽蓉，劉新民.論高校章程的合法制定[J].高教探索，2012（2）

（作者單位：安康學(xué)院高等教育研究中心 陜西安康 725000）

（責(zé)編：賈偉）

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1004-4914（2014）07-209-02

陜西省教育廳2013年科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目《高等教育大眾化背景下的新建本科院校內(nèi)涵式發(fā)展研究》（2013JK0401）]