國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)披露：現(xiàn)狀分析與制度設(shè)計(jì)*

廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院 藍(lán)文永 曾富全

國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)披露：現(xiàn)狀分析與制度設(shè)計(jì)*

廣西經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院 藍(lán)文永 曾富全

黨的十八屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》中提出:“建立長(zhǎng)效激勵(lì)約束機(jī)制，強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究，探索推進(jìn)國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算等重大信息公開(kāi)”。國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算是企業(yè)為規(guī)劃未來(lái)一年內(nèi)資金的籌集和分配而編制的一系列專(zhuān)門(mén)反映企業(yè)預(yù)計(jì)財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)成果及現(xiàn)金收支等價(jià)值指標(biāo)的各種預(yù)算的總稱(chēng)，具體包括現(xiàn)金預(yù)算、預(yù)計(jì)利潤(rùn)表和預(yù)計(jì)資產(chǎn)負(fù)債表，它們采用與傳統(tǒng)財(cái)務(wù)報(bào)告相同的報(bào)表形式，反映了企業(yè)在未來(lái)一年的現(xiàn)金收支情況、經(jīng)營(yíng)成果和財(cái)務(wù)狀況。財(cái)務(wù)預(yù)算是企業(yè)管理的一種重要工具，對(duì)提升企業(yè)財(cái)務(wù)管理水平，完善企業(yè)內(nèi)部控制機(jī)制，加強(qiáng)企業(yè)成本費(fèi)用管理，做好財(cái)務(wù)監(jiān)督、業(yè)績(jī)考核等出資人監(jiān)管工作具有重要意義。

一、國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)的決定因素

1.制度因素。所謂制度是指各種約束行為的規(guī)則的有機(jī)組合。社會(huì)學(xué)家馬克思·韋伯認(rèn)為，法學(xué)意義上的制度就是任何一定圈子里的行為準(zhǔn)則。新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)家諾斯認(rèn)為，制度是一系列被制定出來(lái)的規(guī)則、守法程序和行為的道德倫理規(guī)范，它旨在約束追求主體福利或效用最大化利益的個(gè)人行為。他們都將制度定義為是一種行為規(guī)則或規(guī)范，這是制度最基本、最普遍的定義。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》的規(guī)定“人民依照法律規(guī)定，通過(guò)多種途徑和形式，管理國(guó)家事務(wù)，管理經(jīng)濟(jì)和文化事務(wù)，管理社會(huì)事務(wù)”。人民有效行使經(jīng)濟(jì)管理權(quán)的核心，就是全面而真實(shí)地掌握國(guó)有經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的所有信息?！吨腥A人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》規(guī)定，“國(guó)務(wù)院和地方人民政府應(yīng)當(dāng)依法向社會(huì)公布國(guó)有資產(chǎn)狀況和國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作情況，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督”。根據(jù)《中華人民共和國(guó)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》的規(guī)定，“國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)向本級(jí)政府報(bào)告企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理工作、國(guó)有資產(chǎn)保值增值狀況和其他重大事項(xiàng)”。我國(guó)實(shí)際在法律上早已為國(guó)有企業(yè)監(jiān)管部門(mén)及政府設(shè)定了針對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)信息報(bào)告與公開(kāi)義務(wù)。

2.權(quán)力因素。黨的十七大報(bào)告中就有對(duì)建立結(jié)構(gòu)合理、配置科學(xué)、程序嚴(yán)密、制約有效的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制的描述和規(guī)定，并提出了加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督及權(quán)為民所用的民主要求。因此增強(qiáng)企業(yè)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)化也是權(quán)力運(yùn)行特點(diǎn)的必然要求。在企業(yè)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的過(guò)程中必然離不開(kāi)權(quán)力的驅(qū)動(dòng)。所謂權(quán)力是指?jìng)€(gè)人、集團(tuán)或國(guó)家不管他人同意與否，以貫徹自己的意志或政策，控制、操縱或影響他人行為的能力。從政府層面來(lái)講，一般來(lái)講權(quán)力都是由占統(tǒng)治地位的階級(jí)來(lái)掌握和操控，例如強(qiáng)制權(quán)、立法權(quán)、司法權(quán)、處罰權(quán)等。企業(yè)財(cái)務(wù)信息公開(kāi)基于公民的知情權(quán)，財(cái)務(wù)信息公開(kāi)披露是指企業(yè)按照特定的規(guī)范和程序，采用規(guī)定的方式將一定時(shí)期內(nèi)的財(cái)務(wù)信息和重大事項(xiàng)信息提供給信息使用者的一種管理制度。因此，財(cái)務(wù)信息公開(kāi)可以說(shuō)是現(xiàn)代政府或企業(yè)的一項(xiàng)基本義務(wù)，同時(shí)也是現(xiàn)代社會(huì)公民的一項(xiàng)基本權(quán)利，是公民知情權(quán)的基本內(nèi)容和重要體現(xiàn)，現(xiàn)代憲法所確認(rèn)的知情權(quán)是財(cái)務(wù)信息公開(kāi)的憲法基礎(chǔ)和最根本的法律依據(jù)。

3.社會(huì)激勵(lì)。在契約理論中，企業(yè)被看做是一系列契約的聯(lián)結(jié)。企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息披露行為是管理當(dāng)局降低代理成本、減少代理沖突的一種手段。公司披露的信息被視為評(píng)估企業(yè)價(jià)值的一個(gè)重要信息來(lái)源。在當(dāng)前的證券市場(chǎng)中，投資者決策時(shí)要求企業(yè)必須提供大量具有可靠性、相關(guān)性的信息。對(duì)于決策者來(lái)說(shuō)，企業(yè)提供的信息越多，決策的準(zhǔn)確性可能越高。實(shí)踐研究表明，企業(yè)的內(nèi)部人比外部投資者更為直接地了解企業(yè)未來(lái)的現(xiàn)金流量、投資機(jī)會(huì)和盈利能力等信息，但他們只有通過(guò)適當(dāng)?shù)臋C(jī)制向市場(chǎng)傳遞這些信號(hào)，向外部投資者表明企業(yè)真實(shí)價(jià)值，才能獲得良好的發(fā)展機(jī)會(huì)，使資本市場(chǎng)資源配置達(dá)到高效率；另一方面，投資者為彌補(bǔ)與信息優(yōu)勢(shì)方交易所可能帶來(lái)的損失，往往會(huì)要求更高的資本報(bào)酬以實(shí)現(xiàn)“價(jià)格保護(hù)”，從而導(dǎo)致公司資本成本的上升。高質(zhì)量的或有好消息的公司可以通過(guò)信息披露向市場(chǎng)傳遞其業(yè)績(jī)優(yōu)良的“信號(hào)”，使其與那些較次的公司區(qū)別開(kāi)來(lái)，吸引投資者進(jìn)行買(mǎi)賣(mài)交易，促進(jìn)資本市場(chǎng)的流動(dòng)。

4.價(jià)值提升需求。國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)披露制度是一種具有現(xiàn)實(shí)意義的制度創(chuàng)新，對(duì)國(guó)有企業(yè)良性發(fā)展有重要作用。信息公開(kāi)后，國(guó)有企業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理處于廣大投資者、債權(quán)人、政府監(jiān)管部門(mén)及相關(guān)利益者的共同監(jiān)督之下，能夠產(chǎn)生巨大的社會(huì)監(jiān)督和輿論監(jiān)督的效果，使經(jīng)營(yíng)者加強(qiáng)自律，提高管理水平，不再只重視短期經(jīng)營(yíng)而忽視企業(yè)長(zhǎng)期發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本的保值增值。國(guó)有企業(yè)透明度的提高，有助于企業(yè)樹(shù)立良好的外部形象，充分調(diào)動(dòng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)層和職工的工作積極性、主動(dòng)性，對(duì)于吸引合作伙伴、獲得消費(fèi)者認(rèn)可，以及優(yōu)化資金、人才等資源的合理配置等方面都具有顯著作用，從而有利于國(guó)有企業(yè)價(jià)值的提升。作為以全體國(guó)民為終極所有者的國(guó)有企業(yè)，理應(yīng)受到來(lái)自于國(guó)民的關(guān)注與監(jiān)督，只有有了這種“關(guān)注”和“監(jiān)督”，國(guó)有企業(yè)的治理機(jī)制才可能是健全的，信息公開(kāi)披露則是這種關(guān)注與監(jiān)督的前提。

二、國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)的現(xiàn)狀及原因分析

1.國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)的對(duì)象單一，不利于公眾監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督。根據(jù)我國(guó)《公司法》、《證券法》、《上市公司信息披露管理辦法》等法律規(guī)范，上市國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算信息已經(jīng)是公開(kāi)可查的社會(huì)性信息。但我國(guó)尚未真正建立對(duì)國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)披露的相關(guān)制度，故非上市國(guó)有企業(yè)的信息報(bào)告仍然停留在非公開(kāi)的報(bào)送制，其報(bào)送對(duì)象限定在財(cái)政、國(guó)資委等政府部門(mén)或政府特設(shè)機(jī)構(gòu)。2003年“國(guó)資委”成立以來(lái)，陸續(xù)頒布一系列規(guī)范國(guó)有企業(yè)信息披露的法令，如《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》、《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》等。上述法規(guī)規(guī)范了國(guó)有企業(yè)信息披露的一般原則，缺乏操作層面的具體規(guī)定。對(duì)信息披露的監(jiān)管僅為行政監(jiān)管而缺少社會(huì)監(jiān)督。除了履行出資人職責(zé)的國(guó)資委能獲取較為全面的信息外，作為國(guó)有企業(yè)所有者的公眾則無(wú)法通過(guò)公開(kāi)、方便的渠道獲取企業(yè)信息，無(wú)法對(duì)非上市國(guó)有企業(yè)進(jìn)行透明化、公開(kāi)化的社會(huì)監(jiān)督。

2.國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)的質(zhì)量不高，難以滿(mǎn)足公眾獲知企業(yè)運(yùn)營(yíng)真實(shí)情況的需求。2009年我國(guó)學(xué)者郭嬡嬡根據(jù)對(duì)135家中央企業(yè)信息披露情況的統(tǒng)計(jì)結(jié)果進(jìn)行研究發(fā)現(xiàn)：當(dāng)前中央企業(yè)對(duì)于一般性的公司治理信息披露較多，占到所披露的各類(lèi)信息的首位，在135家中央企業(yè)中有129家披露了公司治理信息；而對(duì)財(cái)務(wù)信息披露非常缺乏，占各類(lèi)披露信息的最后一位，在135家中央企業(yè)中僅有8家披露了財(cái)務(wù)信息。此外，對(duì)于董事會(huì)及高級(jí)管理人員薪酬的披露非常罕見(jiàn)，135家中央企業(yè)沒(méi)有一家披露高管的薪酬?duì)顩r。這說(shuō)明我國(guó)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)預(yù)算信息一直處于一種保密狀態(tài)，身處外界的社會(huì)公眾很難獲得企業(yè)個(gè)體的財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)信息。國(guó)有企業(yè)的這種“神秘感”嚴(yán)重影響了社會(huì)公眾對(duì)其的監(jiān)督，這種做法事實(shí)上也有有意規(guī)避社會(huì)公眾監(jiān)督之嫌(綦好東等，2009)。

3.國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)披露問(wèn)責(zé)機(jī)制缺失，難以保障所披露信息的真實(shí)、準(zhǔn)確和客觀。公司信息公開(kāi)披露的監(jiān)管要形成一套比較完整的內(nèi)外部監(jiān)管系統(tǒng)。信息披露監(jiān)管是信息披露制度中信息控制的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于消除信息傳遞過(guò)程中的“噪聲”干擾，保障信息披露的真實(shí)、有效和客觀有著重要作用。但由于我國(guó)對(duì)企業(yè)信息披露沒(méi)有建立問(wèn)責(zé)機(jī)制，因此難以充分保證披露信息的質(zhì)量，規(guī)范披露行為，確保披露信息客觀、及時(shí)。各級(jí)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)派往國(guó)家出資企業(yè)的監(jiān)事會(huì)，要積極配合國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)，共同完成對(duì)國(guó)家出資企業(yè)財(cái)務(wù)信息披露的監(jiān)管任務(wù)。對(duì)沒(méi)有按規(guī)定公開(kāi)披露財(cái)務(wù)信息、提供虛假財(cái)務(wù)信息，或者隱瞞重要財(cái)務(wù)信息的，直接負(fù)責(zé)的主管人員和其他相關(guān)人員應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。應(yīng)當(dāng)賦予信息披露監(jiān)督部門(mén)對(duì)披露虛假信息者的問(wèn)責(zé)手段，建立規(guī)范有效的財(cái)務(wù)信息披露問(wèn)責(zé)機(jī)制。

三、國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息公開(kāi)披露制度的框架設(shè)計(jì)

解決國(guó)有企業(yè)財(cái)務(wù)預(yù)算信息透明和公開(kāi)披露的問(wèn)題，首先國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)建立信息披露制度，制定國(guó)有企業(yè)信息披露指引和實(shí)施細(xì)則，分步實(shí)施，逐步推廣；國(guó)有企業(yè)要強(qiáng)化自律意識(shí)，最終形成自律誠(chéng)信與政府監(jiān)管相銜接的信息披露機(jī)制；同時(shí)建立國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)財(cái)務(wù)和經(jīng)營(yíng)信息報(bào)告匯總系統(tǒng)，建立一個(gè)統(tǒng)一的國(guó)有和國(guó)有控股企業(yè)信息披露平臺(tái)，企業(yè)定期通過(guò)該系統(tǒng)平臺(tái)披露其經(jīng)營(yíng)情況和其他情況。

1.建立信息公開(kāi)披露制度。首先，在修訂目前的《中華人民共和國(guó)企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》中對(duì)國(guó)資監(jiān)管部分，可以增加國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)披露的要求，規(guī)定信息公開(kāi)披露的原則:為保護(hù)國(guó)有企業(yè)利益相關(guān)者尤其是公眾的合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)的公平性，促進(jìn)國(guó)有企業(yè)的健康發(fā)展，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)及國(guó)有企業(yè)應(yīng)當(dāng)及時(shí)、真實(shí)、完整地向社會(huì)公眾披露信息，但涉及國(guó)家秘密和商業(yè)秘密的信息除外(綦好東，2013)。其次，由國(guó)務(wù)院制定《國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)披露條例》，明確國(guó)有企業(yè)信息披露的具體要求。再次，國(guó)有企業(yè)是國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)際運(yùn)營(yíng)主體和信息生產(chǎn)者，在信息披露制度中應(yīng)主動(dòng)對(duì)外披露企業(yè)個(gè)體信息，但應(yīng)充分考慮國(guó)有企業(yè)的類(lèi)型。國(guó)有企業(yè)可分為一般競(jìng)爭(zhēng)性、非競(jìng)爭(zhēng)性，不涉及國(guó)家安全和涉及國(guó)家安全等類(lèi)型，應(yīng)實(shí)行分類(lèi)監(jiān)管。

2.企業(yè)自律誠(chéng)信與政府監(jiān)管相銜接的信息披露機(jī)制。加強(qiáng)對(duì)國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)者的教育，使其意識(shí)到信息公開(kāi)披露是他們應(yīng)當(dāng)主動(dòng)承擔(dān)的一項(xiàng)責(zé)任。除了主動(dòng)披露之外，信息的誠(chéng)信披露也至關(guān)重要，誠(chéng)信是企業(yè)重要的文化，如果國(guó)企經(jīng)營(yíng)者為了自身利益與企業(yè)形象，粉飾企業(yè)的財(cái)務(wù)信息，這樣不僅起不到治理的目的，反而還會(huì)影響國(guó)有企業(yè)的健康發(fā)展，因此對(duì)國(guó)有企業(yè)誠(chéng)信披露意識(shí)的培養(yǎng)是十分重要的(翟?shī)櫍?012)。對(duì)國(guó)有企業(yè)信息披露的政府監(jiān)管，通過(guò)國(guó)資委及政府部門(mén)對(duì)國(guó)有企業(yè)進(jìn)行監(jiān)督，一是在國(guó)資委內(nèi)部設(shè)立監(jiān)事會(huì)工作處，向國(guó)有企業(yè)外派監(jiān)事，由外派監(jiān)事與國(guó)有企業(yè)切實(shí)地接觸達(dá)到監(jiān)督的目的；二是通過(guò)對(duì)國(guó)有企業(yè)定期進(jìn)行審計(jì)，由國(guó)資委公開(kāi)招標(biāo)事務(wù)所對(duì)國(guó)有企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告定期進(jìn)行審計(jì)，事務(wù)所直接對(duì)國(guó)資委負(fù)責(zé)，這樣就保證了審計(jì)的獨(dú)立性。

[1]Brian J.B.，John E.C.，Wayne R.G.，Sophia J.W.H. The Role of the Business Press as an Information Intermediary[J]. Journal of Accounting Research，2010，48(1)：1-21.

[2]夏冬林：《充分披露、完全信息與國(guó)有企業(yè)會(huì)計(jì)監(jiān)督》，載于《會(huì)計(jì)研究》2002年第11期，第23～27頁(yè)。

[3]綦好東、黃躍群：《我國(guó)非上市國(guó)有企業(yè)信息公開(kāi)披露：現(xiàn)狀分析與制度設(shè)計(jì)》，載于《管理世界》2009年第2期，第174～175頁(yè)。

本文是廣西教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度廣西教育財(cái)務(wù)管理專(zhuān)項(xiàng)課題成果：基于新規(guī)則的高校財(cái)務(wù)精細(xì)化管理研究(2013ZCW059)的階段性研究成果。