韓國(guó)城市生活垃圾從量收費(fèi)模式及對(duì)中國(guó)的啟示
——基于KDIS-WBI-CAG政策論壇的調(diào)研分析

國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 梁 潔 張孝德

韓國(guó)城市生活垃圾從量收費(fèi)模式及對(duì)中國(guó)的啟示
——基于KDIS-WBI-CAG政策論壇的調(diào)研分析

國(guó)家行政學(xué)院經(jīng)濟(jì)學(xué)教研部 梁 潔 張孝德

2014年6月23～28日，筆者在韓國(guó)首爾參加了由韓國(guó)開發(fā)研究院公共政策與管理學(xué)院、世界銀行以及國(guó)家行政學(xué)院共同舉辦的政策論壇，此次論壇的主題是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展：環(huán)境、能源與城鎮(zhèn)化。論壇期間通過實(shí)地調(diào)研、學(xué)術(shù)交流等活動(dòng)，針對(duì)韓國(guó)城市生活垃圾收費(fèi)制度體系進(jìn)行了深入剖析，深覺其經(jīng)過多年探索并已成為世界典范的從量收費(fèi)模式，對(duì)中國(guó)解決日益嚴(yán)重的城市生活垃圾問題提供了制度范式與治理路徑，值得借鑒和學(xué)習(xí)。

一、韓國(guó)城市生活垃圾從量收費(fèi)模式剖析

1995年，韓國(guó)人均GDP首超1萬美元，躋身中等發(fā)達(dá)國(guó)家行列，經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展和國(guó)民生活水平的提高，使城市生活垃圾迅速增長(zhǎng)，給國(guó)土面積狹小的韓國(guó)帶來了極大的挑戰(zhàn)。為了減少垃圾存量，保護(hù)國(guó)土環(huán)境，韓國(guó)政府建立了垃圾從量收費(fèi)制度體系，通過嚴(yán)格垃圾分類、強(qiáng)制從量收費(fèi)、強(qiáng)化監(jiān)督處罰的運(yùn)作模式，加強(qiáng)城市生活垃圾治理，多年來已取得顯著成果。

(一)事前：嚴(yán)格垃圾分類。

垃圾分類回收符合循環(huán)經(jīng)濟(jì)的“減量化、再利用、再循環(huán)”(3R)原則，是可持續(xù)發(fā)展的重要組成部分。韓國(guó)政府自1993年開始實(shí)行垃圾分類制度，一方面，重視垃圾分類的宣傳和教育工作，將垃圾減量和分類處理的知識(shí)納入環(huán)保教育的基礎(chǔ)課程，通過中小學(xué)生“小手拉大手”的作用，提高整個(gè)社會(huì)的垃圾分類意識(shí)。同時(shí)，韓國(guó)的媒體、政府機(jī)關(guān)定時(shí)進(jìn)行不間斷的垃圾分類宣傳，不斷提醒民眾關(guān)注垃圾分類。另一方面，推行標(biāo)準(zhǔn)細(xì)化的垃圾分類制度。在韓國(guó)，城市垃圾主要被分為四大類，分別包括可回收垃圾、食物垃圾、大型廢棄物品以及一般生活垃圾?？苫厥绽话惴N類繁多，分別包括紙制品、罐類、瓶類、金屬、塑料、紡織品類以及各區(qū)域規(guī)定的其他可回收垃圾等(見表1)。為了便于民眾了解可回收垃圾具體項(xiàng)目，韓國(guó)政府專門制作淺顯易懂的彩色小冊(cè)子，按照類別詳盡地列舉出來，并且通過社區(qū)居委會(huì)發(fā)放到每位居民的手中。食物垃圾主要是指食品生產(chǎn)、流通、加工、處理過程中所產(chǎn)生的農(nóng)產(chǎn)品、水產(chǎn)品、畜產(chǎn)品垃圾和餐后剩下的食品垃圾。大型廢棄物品是指超過標(biāo)準(zhǔn)垃圾袋最大尺寸，如大型的家具、家用電器等不可回收垃圾。一般生活垃圾是指除了以上三種垃圾之外的不可回收垃圾。韓國(guó)精細(xì)的垃圾分類工作不僅為垃圾分類收費(fèi)奠定了良好的基礎(chǔ)，更是堪稱世界垃圾分類的典范。

表1韓國(guó)可回收垃圾分類項(xiàng)目表

續(xù)表

資料來源：Kwang yim Kim, Yoon Jung Kim.Volume-based Waste Fee System in Korea[R]. Korea：Korea Development Institute (KDI) School of Public Policy and Management,2012:67.

(二)事中：強(qiáng)制從量收費(fèi)。

按照國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，垃圾收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)主要分為定額和定量(從量)兩大類。其中定額收費(fèi)包括按戶單一費(fèi)率征收、按地區(qū)垃圾量征收單一費(fèi)率；定量收費(fèi)包括依標(biāo)準(zhǔn)垃圾桶數(shù)征收、按重量征收和按垃圾袋征收等方式。1995年，韓國(guó)政府采用按垃圾袋征收的從量收費(fèi)方式，垃圾袋的收費(fèi)中包含了垃圾收集、運(yùn)輸、處理成本以及垃圾袋的制作成本等，收費(fèi)模式具有幾大特點(diǎn)。

首先，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分類化、地區(qū)化。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)分類化主要是指針對(duì)不同種類的垃圾，采用不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)?？苫厥绽话悴皇召M(fèi)，只需將垃圾放置在指定地點(diǎn)。大型廢棄物首先要上報(bào)附近的街道辦事處，由工作人員上門檢查，貼上標(biāo)簽，并根據(jù)體積大小收取一定費(fèi)用才可丟棄。食物垃圾和一般生活垃圾要使用垃圾袋進(jìn)行收集，其中食物垃圾必須使用可降解的垃圾袋。對(duì)于不可回收的一般生活垃圾，設(shè)計(jì)了從5升到100升不同容量和價(jià)格的垃圾袋供居民選擇。收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域化表現(xiàn)在兩個(gè)方面，一方面，不同區(qū)域采用不同的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由各地政府視具體情況而定，因此各地計(jì)量垃圾袋的價(jià)格和大小都有所不同。另一方面，不同區(qū)域采用不同顏色的垃圾袋，防止居民到其他區(qū)域亂扔垃圾，逃避責(zé)任。

其次，收費(fèi)時(shí)間固定化，限時(shí)定點(diǎn)進(jìn)行垃圾回收。在韓國(guó)，每個(gè)社區(qū)針對(duì)不同種類的垃圾實(shí)行定點(diǎn)定時(shí)回收制度，考慮到會(huì)影響市容市貌，原則上是不允許周末和白天扔垃圾的。例如，有的社區(qū)生活垃圾和食物垃圾是在每周一到周五凌晨3點(diǎn)至5點(diǎn)進(jìn)行回收的，如果是周末，就只能留到周一早晨再做處理，有效地保證了城市的環(huán)境衛(wèi)生。

最后，收費(fèi)形式現(xiàn)金化，直接刺激民眾減少污染成本。在韓國(guó)，刷卡消費(fèi)非常方便，幾乎在任何店鋪、以任何金額購(gòu)買任何商品都可以刷卡，唯獨(dú)一般垃圾袋是不能刷卡的，必須使用現(xiàn)金。而一般家庭每個(gè)月至少要花費(fèi)2500韓元購(gòu)買垃圾袋，這筆不小的開支使用現(xiàn)金收費(fèi)，可以讓民眾真切地感受到自己所承擔(dān)的垃圾成本，進(jìn)一步強(qiáng)化環(huán)保意識(shí)。

從量收費(fèi)制度的核心在于給予排放者經(jīng)濟(jì)上的負(fù)擔(dān)，增加排污成本從而減少垃圾排放量。自實(shí)施垃圾從量收費(fèi)制度以來，韓國(guó)的垃圾排放量從1995年的15 397噸/天減少到2006年的11 420噸/天，減量率達(dá)到了25.8%；垃圾的再利用率由1994年的3159噸/天，提高到2006年的7346噸/天，資源化率達(dá)到了64.3%，*北京市市政市容管理委員會(huì)垃圾處理考察團(tuán)：《韓國(guó)首爾市垃圾處理的啟示與思考》，載于《城市管理與科技》2009年第3期，第73頁(yè)。產(chǎn)生了明顯的效果。

(三)事后：強(qiáng)化監(jiān)督處罰。

為了保證垃圾分類和收費(fèi)制度能夠有效實(shí)施，防止違法投放和焚燒垃圾，韓國(guó)政府強(qiáng)化了后期的監(jiān)督，加大了處罰力度。一方面，從2000年開始建立了違法投放舉報(bào)獎(jiǎng)金制度，各地政府酌情給予垃圾違法投放的舉報(bào)人一定的獎(jiǎng)金，鼓勵(lì)居民揭發(fā)違法投放行為。實(shí)施三年后，居民舉報(bào)高達(dá)59 000個(gè)，懲罰金額高達(dá)26億多韓元，支付舉報(bào)金11億多韓元。*陳浩、樸光玄：《韓國(guó)城市生活垃圾管理制度探析》，載于《當(dāng)代世界》2010年第11期，第58頁(yè)。同時(shí)，政府也通過安裝攝像監(jiān)控設(shè)施來進(jìn)行監(jiān)督，有效地減少了垃圾違法投放行為。另一方面，政府設(shè)定了高額的處罰力度。依據(jù)1995年的法規(guī)，對(duì)于不按規(guī)定投放垃圾，以及不使用收費(fèi)垃圾袋的，處以100萬韓元(折合人民幣6000多元)的罰款。對(duì)于垃圾不分類的，罰款金額隨次數(shù)增多而遞增。例如：第一次將一般垃圾和食物垃圾不分類投放時(shí)會(huì)罰款5萬韓元，第二次就罰10萬韓元，第三次時(shí)就要罰20萬韓元了。全方位的監(jiān)督以及高額的罰款保證了垃圾分類及收費(fèi)的有效運(yùn)行。

二、韓國(guó)城市生活垃圾從量收費(fèi)模式對(duì)中國(guó)的啟示

隨著經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展、城鎮(zhèn)化的大力推進(jìn)，中國(guó)城市人口迅速膨脹，城市生活垃圾問題也日益凸顯，2012年中國(guó)城市生活垃圾的清運(yùn)量達(dá)到了1.7億噸。同時(shí)，受垃圾處理的歷史、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和居民認(rèn)識(shí)等因素制約，中國(guó)城市生活垃圾治理水平較低，垃圾分類形同虛設(shè)、收費(fèi)制度還是口號(hào)，應(yīng)當(dāng)借鑒韓國(guó)的成功經(jīng)驗(yàn)。

第一，加強(qiáng)源頭治理，細(xì)化垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。垃圾分類是垃圾能否得到有效治理的前提和首要條件，目前，中國(guó)城市生活垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)較粗，僅分為廚余、可回收和不可回收垃圾，且垃圾分類形同虛設(shè)，大部分居民并不按照既有的分類進(jìn)行垃圾投放，因此，應(yīng)借鑒韓國(guó)的分類經(jīng)驗(yàn)，大類粗分、小類細(xì)分，建立細(xì)致完善的垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)。

第二，實(shí)施從量收費(fèi)，制定合理征收標(biāo)準(zhǔn)。韓國(guó)垃圾收費(fèi)經(jīng)驗(yàn)表明從量收費(fèi)更能從源頭上促進(jìn)垃圾減量，同時(shí)經(jīng)研究證明，垃圾收費(fèi)額每提高1%，生活垃圾排放量可降低0.15%左右。因此，中國(guó)不僅要盡快實(shí)施垃圾從量收費(fèi)制度，更要制定合理的征收標(biāo)準(zhǔn)，只有當(dāng)征收標(biāo)準(zhǔn)或單價(jià)足以影響排放者的消費(fèi)支出時(shí)，才能促進(jìn)排放者源頭減量。

第三，健全法律法規(guī)，加強(qiáng)政策的執(zhí)行力度和違法處罰力度。從國(guó)家到地方，韓國(guó)垃圾處理的法律法規(guī)較為完善，且條文規(guī)定細(xì)，操作性強(qiáng)。2012年北京市實(shí)施了《北京市生活垃圾管理?xiàng)l例》是將生活垃圾治理納入法治軌道的一個(gè)進(jìn)步，但是仍需在全國(guó)范圍內(nèi)健全垃圾處理的法律法規(guī)，并保證執(zhí)行到位，加大違法處罰的力度。

第四，強(qiáng)化宣傳教育，提升市民垃圾分類收費(fèi)意識(shí)。政府應(yīng)借鑒韓國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，加大宣傳教育力度，可以借助媒體的力量，及時(shí)進(jìn)行垃圾分類的宣傳；利用學(xué)校教育，將垃圾分類等知識(shí)納入基礎(chǔ)課程，從學(xué)生抓起；通過開展培訓(xùn)、環(huán)保論壇、科普月、建立垃圾分類博物館等活動(dòng)，營(yíng)造濃厚的環(huán)保氛圍，提升市民環(huán)保意識(shí)。