我國(guó)行政獎(jiǎng)勵(lì)制度存在的問(wèn)題及解決路徑構(gòu)想

付曉濤

摘 要：針對(duì)我國(guó)網(wǎng)球運(yùn)動(dòng)員李娜奪得澳大利亞網(wǎng)球公開(kāi)賽冠軍后湖北省對(duì)其實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)的事件，社會(huì)各界發(fā)出不同的聲音，以該事件為研究藍(lán)本，闡釋行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)，分析行政獎(jiǎng)勵(lì)所面臨的問(wèn)題，提出制定相關(guān)法律規(guī)范建議，以期構(gòu)建以法律原則為指導(dǎo)、嚴(yán)格程序?yàn)楸Ｕ系男姓?jiǎng)勵(lì)新格局，充分發(fā)揮行政獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)社會(huì)管理秩序的引導(dǎo)與促進(jìn)功能。

關(guān)鍵詞：行政獎(jiǎng)勵(lì)制度；問(wèn)題；路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1002-2589（2014）24-0087-02

2014年1月28日，湖北省政府獎(jiǎng)勵(lì)獲得澳大利亞網(wǎng)球公開(kāi)賽冠軍的李娜80萬(wàn)元獎(jiǎng)金，消息一傳出即引起各界熱議。新浪網(wǎng)調(diào)查顯示，反對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的網(wǎng)民多達(dá)76%，贊成獎(jiǎng)勵(lì)的網(wǎng)民不足15%。著名體育評(píng)論員黃健翔稱(chēng)，20年前這樣做絕對(duì)沒(méi)今天這么多批評(píng)，這是社會(huì)的進(jìn)步。甚至受獎(jiǎng)?wù)呃钅缺救艘矊?duì)獎(jiǎng)勵(lì)持不同意見(jiàn)。深入研究此次獎(jiǎng)勵(lì)行為，不難發(fā)現(xiàn)我國(guó)行政獎(jiǎng)勵(lì)制度存在的問(wèn)題。

一、行政獎(jiǎng)勵(lì)的性質(zhì)——正面功能評(píng)價(jià)

行政獎(jiǎng)勵(lì)指的是行政主體依照法定條件和程序，對(duì)為國(guó)家和社會(huì)做出重大貢獻(xiàn)的單位和個(gè)人，給予一定的物質(zhì)或精神鼓勵(lì)的行為。隨著行政國(guó)家的確立與發(fā)展，行政管理方法從倚重于剛性禁令的頒布，逐漸過(guò)渡到偏重于柔性執(zhí)法的引導(dǎo)。而行政獎(jiǎng)勵(lì)所具有的正面引導(dǎo)、良性促進(jìn)、非強(qiáng)制化的秉性，使得行政獎(jiǎng)勵(lì)的管理方法被行政主體愈益重視并廣泛適用。

1.具體行政行為特點(diǎn)。具體行政行為在行政法理論中是一個(gè)基礎(chǔ)性的概念，是指國(guó)家行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員、法律法規(guī)授權(quán)的組織、行政機(jī)關(guān)委托的組織或者個(gè)人在行政管理活動(dòng)中，針對(duì)特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項(xiàng)，做出的有關(guān)該公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)的單方行使職權(quán)的行為?；谠摱x，具體行政行為至少包括四個(gè)方面的要件：一是應(yīng)滿(mǎn)足主體要件，即體現(xiàn)為行政主體實(shí)施的行為；二是應(yīng)滿(mǎn)足成立要件，即表現(xiàn)為行政主體的單方行為；三是應(yīng)滿(mǎn)足對(duì)象要件，即針對(duì)特定的主體做出；四是應(yīng)滿(mǎn)足內(nèi)容要件，即影響特定主體權(quán)利義務(wù)。對(duì)照行政獎(jiǎng)勵(lì)的定義及四個(gè)要件的內(nèi)容，湖北省政府對(duì)李娜的獎(jiǎng)勵(lì)目的在于通過(guò)表彰為國(guó)爭(zhēng)光的體育健兒，促進(jìn)體育事業(yè)的繁榮發(fā)展，當(dāng)屬具體行政行為無(wú)異。

2.層級(jí)性及行業(yè)化特征。行政管理事務(wù)的多樣性與集權(quán)化的要求，決定了多層次行政級(jí)別及同級(jí)別下多部門(mén)的科層建構(gòu)模式。行政獎(jiǎng)勵(lì)受科層建構(gòu)模式影響，使得獎(jiǎng)勵(lì)的種類(lèi)繁多、旨趣各異。按獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象可劃分為“外部行政獎(jiǎng)勵(lì)和內(nèi)部行政獎(jiǎng)勵(lì)”、按獎(jiǎng)勵(lì)的種類(lèi)可分為“物質(zhì)行政獎(jiǎng)勵(lì)、精神行政獎(jiǎng)勵(lì)”、按獎(jiǎng)勵(lì)是否有幅度可劃分為“羈束行政獎(jiǎng)勵(lì)與自由裁量行政獎(jiǎng)勵(lì)等。存在隱憂(yōu)的是，面對(duì)具有重大管理效用又廣泛實(shí)施的行政獎(jiǎng)勵(lì)行為，目前我國(guó)卻并未形成統(tǒng)一規(guī)范的行政獎(jiǎng)勵(lì)法律制度。不同的行政獎(jiǎng)勵(lì)散見(jiàn)于各種法律形式之中，部分獎(jiǎng)勵(lì)的依據(jù)甚至為會(huì)議紀(jì)要或紅頭文件。雖然這給獎(jiǎng)勵(lì)的效率及針對(duì)性上帶來(lái)了好處，但同時(shí)也出現(xiàn)了獎(jiǎng)勵(lì)設(shè)定主體過(guò)多、種類(lèi)過(guò)濫、標(biāo)準(zhǔn)參差等弊端。

3.是剛性管理手段的有益補(bǔ)充。行政獎(jiǎng)勵(lì)強(qiáng)調(diào)社會(huì)主體的行為在滿(mǎn)足特定條件時(shí)，做出利益的給付。與此相對(duì)應(yīng)的是行政處罰（分），即當(dāng)出現(xiàn)損害社會(huì)管理的不當(dāng)行為出現(xiàn)時(shí)，做出利益的剝奪。兩者的有機(jī)銜接，是國(guó)家實(shí)施統(tǒng)治的基本舉措。行政獎(jiǎng)勵(lì)并非當(dāng)下所獨(dú)有，在秦商鞅變法時(shí)期，即令“有軍功者，各以率受上爵，為私斗爭(zhēng)，各以輕重被刑”。隨著福利國(guó)家的發(fā)展，行政管理的手段日益傾向于通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)等給付行為，以促成有利社會(huì)公益等行為的實(shí)施。這在單一的侵益行政行為無(wú)法取得效果的領(lǐng)域更能發(fā)揮其積極作用，典型的例證如見(jiàn)義勇為基金發(fā)放、緝拿犯罪分子的賞金、英雄及勞模稱(chēng)號(hào)等等。

二、行政獎(jiǎng)勵(lì)面臨的問(wèn)題——負(fù)面效果審視

反映良好道德風(fēng)尚、展示透明公正理念、嚴(yán)格程序標(biāo)準(zhǔn)的行政獎(jiǎng)勵(lì)，能夠促進(jìn)、激勵(lì)與感染人積極實(shí)施獎(jiǎng)勵(lì)所倡導(dǎo)的行為。反之，則無(wú)法達(dá)至設(shè)定行政獎(jiǎng)勵(lì)的初衷與目的。綜而觀(guān)之，我國(guó)當(dāng)前的行政獎(jiǎng)勵(lì)存在如下幾方面問(wèn)題，極大削弱了行政獎(jiǎng)勵(lì)所帶來(lái)的積極意義。

1.條塊化分割嚴(yán)重。我國(guó)行政管理的體系體現(xiàn)為條塊式的管理模式，即由中央部委到地方廳局的行業(yè)系統(tǒng)構(gòu)成為條狀結(jié)構(gòu)，以同級(jí)政府管理之下的部門(mén)或機(jī)構(gòu)組成的塊狀結(jié)構(gòu)。在條狀結(jié)構(gòu)內(nèi)部，會(huì)基于行業(yè)管理的需要設(shè)置行政獎(jiǎng)勵(lì)。在塊狀結(jié)構(gòu)內(nèi)部，則會(huì)基于整個(gè)地區(qū)的綜合發(fā)展設(shè)定行政獎(jiǎng)勵(lì)。條狀結(jié)構(gòu)的行業(yè)之間、塊狀結(jié)構(gòu)的地區(qū)之間，發(fā)展側(cè)重及發(fā)展程度亦各有不同，更導(dǎo)致行政獎(jiǎng)勵(lì)的設(shè)定千差萬(wàn)別。例如，全國(guó)勞動(dòng)模范五年評(píng)選一次，擬定人選要通過(guò)多輪公示，最后由國(guó)務(wù)院頒發(fā)獎(jiǎng)?wù)?，這是勞動(dòng)者所能獲得的最高榮譽(yù)，獎(jiǎng)金一萬(wàn)元。反觀(guān)對(duì)李娜的獎(jiǎng)勵(lì)，從其奪得澳網(wǎng)賽冠軍到收到80萬(wàn)元獎(jiǎng)金，僅有短短的三天。兩者獎(jiǎng)金因行業(yè)不同有著巨大的差異，程序的嚴(yán)謹(jǐn)與復(fù)雜程度更是不可比擬。

2.物質(zhì)化傾向嚴(yán)重。通常情形下，金錢(qián)給付的激勵(lì)作用最為直接，效果也最為明顯。以我國(guó)對(duì)競(jìng)技體育的獎(jiǎng)勵(lì)為例，獲1984年洛杉磯奧運(yùn)會(huì)金牌獎(jiǎng)勵(lì)9000元，2008年北京奧運(yùn)金牌獎(jiǎng)金漲至35萬(wàn)元，2012年倫敦奧運(yùn)會(huì)金牌獎(jiǎng)勵(lì)更是突破了50萬(wàn)元。通過(guò)重獎(jiǎng)，固然使我國(guó)薄弱又亟待發(fā)展的體育項(xiàng)目迅猛發(fā)展，但單純以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)的催生，并不能改變我國(guó)群眾體育羸弱的現(xiàn)狀。回溯歷史，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)雖不可少，但精神獎(jiǎng)勵(lì)卻是激發(fā)人最大潛能的力量。如在土地革命及解放戰(zhàn)爭(zhēng)時(shí)期，促使革命先烈?jiàn)^勇沖鋒的并不是金錢(qián)，而是創(chuàng)造歷史的榮譽(yù)感與革命信仰。不能不反思的是，當(dāng)下國(guó)家與社會(huì)倡導(dǎo)的良好道德風(fēng)尚、誠(chéng)信禮儀規(guī)范及科技成就等代表人物評(píng)選，都與獎(jiǎng)金的多寡緊密掛鉤。反觀(guān)物質(zhì)至上的美國(guó)，倫敦奧運(yùn)會(huì)冠軍也只有區(qū)區(qū)2.5萬(wàn)美元的獎(jiǎng)勵(lì)，這說(shuō)明管理者的獎(jiǎng)勵(lì)思維及公眾對(duì)待獎(jiǎng)勵(lì)的態(tài)度已到了何等危險(xiǎn)的境地。

3.權(quán)力化侵蝕嚴(yán)重。行政獎(jiǎng)勵(lì)作為行政管理的方法和措施，屬于行政主體的自由裁量權(quán)。如果行政首長(zhǎng)喜歡體育活動(dòng)，可能就會(huì)在獎(jiǎng)勵(lì)上對(duì)體育項(xiàng)目有所傾斜。反之，如果行政首長(zhǎng)注重科技進(jìn)步，或許會(huì)通過(guò)獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)科技成果及轉(zhuǎn)化予以更多支持。但是，當(dāng)沒(méi)有法律對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的范圍及邊界做出約束的情況下，則該自由裁量權(quán)易于被濫用。面對(duì)輿論對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)李娜的質(zhì)疑，湖北省政府體育局官員回應(yīng)，獎(jiǎng)勵(lì)李娜的80萬(wàn)元并不是亂花錢(qián)，執(zhí)行的是去年全運(yùn)會(huì)冠軍的獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)。就此答復(fù)，更體現(xiàn)出行政獎(jiǎng)勵(lì)受權(quán)力左右的尷尬現(xiàn)狀，李娜是網(wǎng)球職業(yè)運(yùn)動(dòng)員，其參賽并不代表國(guó)家和地區(qū)，與代表省級(jí)單位參與全國(guó)競(jìng)技的全運(yùn)會(huì)不能混為一談。

三、行政獎(jiǎng)勵(lì)功能重塑——規(guī)制措施分析

行政獎(jiǎng)勵(lì)中存在的條塊化、物質(zhì)化及權(quán)力化的傾向，已然對(duì)我國(guó)的激勵(lì)機(jī)制及其功能發(fā)揮帶來(lái)了巨大的隱患。如何提升行政獎(jiǎng)勵(lì)的權(quán)威度、敏感度與公信度，以下三個(gè)方面的措施不失為有效的路徑探尋。

1.推動(dòng)獎(jiǎng)勵(lì)立法。行政獎(jiǎng)勵(lì)主要體現(xiàn)為物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)兩大類(lèi)別，物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)體現(xiàn)為獎(jiǎng)金及各種津貼的給予，來(lái)源于國(guó)家的財(cái)政收入；精神獎(jiǎng)勵(lì)則主要為榮譽(yù)的授予，來(lái)源于國(guó)家的公信。濫施獎(jiǎng)勵(lì)會(huì)導(dǎo)致國(guó)庫(kù)虧空及信用喪失，而怠于獎(jiǎng)勵(lì)又會(huì)讓可資鼓勵(lì)的行為得不到肯定。因此，有必要以行政獎(jiǎng)勵(lì)立法的形式，對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)做出必要的限制與約束，防止濫施獎(jiǎng)勵(lì)和怠于獎(jiǎng)勵(lì)的兩種傾向。對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)立法的探索，目前有很多省市做出了許多有益的嘗試，歸納起來(lái)可分為以下幾類(lèi)：一是對(duì)已有獎(jiǎng)勵(lì)種類(lèi)進(jìn)行清理歸并，并明確主管獎(jiǎng)勵(lì)的部門(mén)，確保獎(jiǎng)勵(lì)體系的協(xié)調(diào)平衡；二是新設(shè)獎(jiǎng)勵(lì)種類(lèi)必須報(bào)請(qǐng)主管部門(mén)審批，避免獎(jiǎng)勵(lì)的泛化及物質(zhì)性異化；三是以單行法規(guī)的形式對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的程序及原則做出規(guī)定，防止權(quán)力對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的干擾與控制。由于上述立法局限于較低層級(jí)的塊狀立法，不具普遍適用意義。故行政獎(jiǎng)勵(lì)立法的工作重點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是制定高層級(jí)的法律規(guī)范，尤其應(yīng)當(dāng)及時(shí)制定行政獎(jiǎng)勵(lì)程序法，對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的原則、獎(jiǎng)勵(lì)的設(shè)定、獎(jiǎng)勵(lì)的標(biāo)準(zhǔn)、獎(jiǎng)勵(lì)的范圍、獎(jiǎng)勵(lì)的種類(lèi)、獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)施程序等做出規(guī)制，在此基礎(chǔ)上推動(dòng)行政獎(jiǎng)勵(lì)的法制化與規(guī)范化水平。

2.遵循法定原則。行政獎(jiǎng)勵(lì)屬于具體行政行為的范疇，在實(shí)施過(guò)程中必須遵循行政法所固有的原則，即行政合法性原則與行政合理性原則。合法性原則強(qiáng)調(diào)獎(jiǎng)勵(lì)的主體、對(duì)象及程序應(yīng)當(dāng)符合法律的規(guī)定，依其重要程度及作用范圍，分別適用法律保留與法律優(yōu)先；而合理性原則強(qiáng)調(diào)獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)做到公平與適度，并滿(mǎn)足公開(kāi)透明的要求，以防止裁量權(quán)的濫用。據(jù)此對(duì)湖北省政府獎(jiǎng)勵(lì)李娜的行為進(jìn)行審視，存在如下違反基本原則的表現(xiàn)及可能：一是獎(jiǎng)勵(lì)主體錯(cuò)誤。在獎(jiǎng)金牌匾落款處獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)關(guān)包括湖北省委，省委并非行政主體，不能實(shí)施行政獎(jiǎng)勵(lì)；二是獎(jiǎng)勵(lì)對(duì)象錯(cuò)誤。李娜作為職業(yè)運(yùn)動(dòng)員，系以個(gè)人名義參加澳大利亞網(wǎng)球公開(kāi)賽，并非代表湖北省參加全運(yùn)會(huì)；三是可能未遵循法定的程序，報(bào)送、審查、公示、決定是獎(jiǎng)勵(lì)審批應(yīng)具有的流程，但湖北省政府至今未對(duì)上述流程予以公開(kāi)，更未對(duì)獎(jiǎng)勵(lì)的法律依據(jù)、資金來(lái)源做出正面回應(yīng)。由對(duì)李娜獎(jiǎng)勵(lì)的個(gè)例引申開(kāi)去，所有不遵循行政法治原則而予以獎(jiǎng)勵(lì)的行為，都將受到輿論的質(zhì)疑與司法的審查，這是中國(guó)法治進(jìn)步的體現(xiàn)，也是中國(guó)市民社會(huì)構(gòu)建初成的縮影。

3.嚴(yán)格實(shí)施程序。行政程序是行政主體實(shí)施行政行為所應(yīng)遵循步驟、方法及時(shí)限的總和。行政獎(jiǎng)勵(lì)的實(shí)施，亦應(yīng)滿(mǎn)足有關(guān)程序性的要求，否則可能會(huì)影響?yīng)剟?lì)的有效成立，并引發(fā)政府公信力的危機(jī)。由于立法相對(duì)滯后的影響，除部分單行性法規(guī)對(duì)行政獎(jiǎng)勵(lì)有并不完整的程序性規(guī)定外，絕大多數(shù)行政獎(jiǎng)勵(lì)行為并無(wú)可以參照的程序性規(guī)范，以至于在實(shí)踐中存在程序減損甚至程序倒置的情形?；谛姓?jiǎng)勵(lì)的定義及其特性分析，以下內(nèi)容理當(dāng)成為行政獎(jiǎng)勵(lì)應(yīng)恪守的程序：一是獎(jiǎng)勵(lì)的提出，必須根據(jù)法定的要求，或是依申請(qǐng)，或是依評(píng)選的結(jié)果而定。二是資格的審查，必須根據(jù)事先設(shè)定的條件予以對(duì)照，防止事后設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)溯及既往。三是公布及評(píng)議，根據(jù)不同獎(jiǎng)勵(lì)的對(duì)象和性質(zhì)，對(duì)候選對(duì)象予以公示，分別采取公眾投票、專(zhuān)家評(píng)議等形式，吸收最大多數(shù)人的意見(jiàn)。四是授予獎(jiǎng)勵(lì)，基于評(píng)選的結(jié)果，對(duì)受獎(jiǎng)人頒發(fā)獎(jiǎng)勵(lì)，授予證書(shū)，并在可能大的范圍內(nèi)，廣泛宣傳行政獎(jiǎng)勵(lì)獲得者的事跡，增強(qiáng)其榮譽(yù)感。

四、結(jié)語(yǔ)

以物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)方式嘉獎(jiǎng)取得佳績(jī)的體育健兒，是國(guó)際慣例，也是國(guó)內(nèi)通行的做法。但從李娜被獎(jiǎng)勵(lì)一事為緣起，全國(guó)展開(kāi)了獎(jiǎng)勵(lì)是否合法、是否適當(dāng)?shù)纳钊胗懻?。這對(duì)于我國(guó)公共財(cái)政倫理價(jià)值的確立，對(duì)于行政獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)范化建設(shè)，對(duì)于我國(guó)體育成績(jī)價(jià)值觀(guān)的建立發(fā)展，其作用與意義不可小視。本文研究的目的，在于剖析行政獎(jiǎng)勵(lì)中的觀(guān)念誤區(qū)，暴露物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)至上的錯(cuò)誤傾向，進(jìn)一步突出精神獎(jiǎng)勵(lì)的作用，助力行政獎(jiǎng)勵(lì)積極作用的回歸。

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