論弱勢群體利益的信訪救濟

趙越

摘 要：弱勢群體是我國轉軌制過程中凸現(xiàn)的復雜社會現(xiàn)象。我國正處于全面建成小康社會的關鍵時期，弱勢群體及其利益的實現(xiàn)是我國在目前應該著重解決的重大課題。而信訪又是弱勢群體受到利益侵害時，首選的解決途徑，因而，弱勢群體的利益受到侵犯時的信訪救濟，具有重要的理論意義和現(xiàn)實意義。

關鍵詞：弱勢群體；利益表達；信訪救濟

中圖分類號：C913 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2014）24-0067-02

一、信訪對于弱勢群體利益救濟的作用

在中國，當權利受到侵害后，信訪救濟方式是我國弱勢群體最為接受并積極尋求的權利救濟途徑。之所以如此，是信訪救濟途徑自身特點所決定的，信訪制度具有以下特點：

第一，信訪救濟范圍廣。信訪救濟途徑與行政復議、行政訴訟由法律明確規(guī)定救濟范圍不同，信訪救濟沒有嚴格的救濟范圍的規(guī)定。行政訴訟將行政相對人的權利保護范圍限定在人身權和財產(chǎn)權；行政復議的范圍也是有限的具體行政行為，相對于行政訴訟、行政復議等利益表達權救濟方示，信訪救濟的范圍則沒有嚴格的限制，其救濟范圍要遠遠大于行政訴訟和行政復議的范圍。

第二，信訪救濟沒有嚴格的程序限制。無論是相較于行政訴訟嚴格的訴訟程序的規(guī)定，還是相較于行政復議準司法行為程序性的要求，信訪救濟沒有程序上的嚴格要求，當事人可以選擇逐級上訪或是越級上訪。相對于司法程序的嚴格，煩瑣，信訪的程序沒有那么嚴格，這也是弱勢群體對其情有獨鐘的重要原因。通過信訪制度，弱勢群體可以將其訴求直接反映到和其利益直接相關的部門或領導，使爭議事項獲得直接，徹底地解決，這是在中國其他制度難以企及的優(yōu)勢。

第三，信訪救濟方式可以進行調解。行政訴訟與行政復議都明文規(guī)定，不適用調解的原則。在實際操作中，行政訴訟、行政復議的行政相對人往往和行政機關在案外達成一致，而后行政相對人撤回訴訟，進而來化解行政爭議。人民法院和行政復議機關不能居中為雙方進行調解。而信訪救濟途徑可以廣泛的運用調解方式?！靶旁L救濟中的調解盡管也不具備司法的確定力和執(zhí)行力，但由于它得到了行政力的明確認可，反而使其具有一定的規(guī)范性[1]。

第四，信訪救濟方式更有利于沖破關系網(wǎng)的束縛。華爾德的研究表明，“縱向的庇護主義關系與橫向的實用性的私人關系的交織是中國單位體制中社會關系的基本構造。所謂的庇護主義關系，指的是制度性的上下級關系中的非制度部分，即單位上級對下級的庇護與下級對上級的（人身）依附。所謂實用性的私人關系，指的是在單位內部地位接近者之間或在單位外以利益為取向、以資源交換為手段的非正式關系?！盵2]在中國這樣“人情社會”，在重重的“關系網(wǎng)”面前，行政機關似乎更容易沖破這種關系網(wǎng)，從而使自己的利益得到保障。正是信訪救濟方式能夠使包括弱勢群體在內的廣大公民有機會與高層的行政主體進行溝通，使下情能夠上達，才使更多公民選擇信訪的救濟方式來尋求利益保護。這也是目前我國信訪案件的數(shù)量遠遠多于行政訴訟案件和行政復議案件最好的注釋。

二、信訪制度在救濟弱勢群體過程中存在的弊端

1.信訪救濟途徑的提倡不利于法治國家的建設

建設社會主義法治國家是我們始終追尋的目標，在此目標之下，改善和加強以法治為要義的權利救濟，是我們的主要任務。追根溯源，信訪制度是作為一種政治手段而出現(xiàn)的，它的主要目的是增加政府和人民的血肉聯(lián)系，解決老百姓的實際問題，從而達到社會的和諧穩(wěn)定。不難看出，其初衷是沒有任何錯誤的，是人性化的，但不可避免，就要以犧牲一部分的制度建設作為代價?！鞍l(fā)展到今天，信訪制度以權力為核心，為行動者提供了一種親近權力資源的可能性，通過領導對具體問題的干涉和批示，把權力凌駕于法律之上。”[3]因而，從法治角度來講，信訪這種尋求行政權力的直接干預的制度，是一種揚人治的方式，這勢必對法治建設產(chǎn)生一定的影響。同時，由于信訪救濟缺乏程序正義和救濟的隨意性等先天的不足，在正常上訪缺乏實效的情形下弱勢群體往往通過重復上訪、越級上訪、進京上訪甚至以自殺、堵塞公共交通工具、沖擊國家機關等方式來博得高層領導的重視，以期實現(xiàn)權利救濟的可能性。可見，信訪救濟存在著一種悖論，信訪救濟雖然能夠從一定程度上對弱勢群體的利益表達權利實現(xiàn)救濟，但由于當事人采取的上訪方式的示范作用卻往往引發(fā)更多的弱勢群體采用暴力甚至非法的方式來爭取。因而，如何對信訪這一非規(guī)范性的權利救濟方式進行改良以致替代，對于我們建設社會主義法治國家這一命題的解答，無疑是一個必須認真思考的方面。

2.信訪功能錯位，司法權威貶損

信訪救濟的主要功能包括政治參與和權利救濟。政治參與體現(xiàn)的是民意上達，公民主動反映意愿，對國家機關及其工作人員的行為提出意見或建議的過程；權利救濟是指通過信訪化解矛盾、解決糾紛以實現(xiàn)弱勢群體的利益表達權利救濟的過程。然而，在現(xiàn)實生活中，弱勢群體將信訪制度神圣化，將其看作是優(yōu)于國家司法救濟的一種方式，“信訪，不信法”現(xiàn)象大量存在，這在一定程度上損害了國家司法機關的權威。另一方面，司法審查本應起到對行政行為進行規(guī)范和外部監(jiān)督的作用，但由于弱勢群體對司法審查的結果不服，轉而尋求信訪救濟途徑，使司法審查的結果受制于行政權力，導致制度設計的功能性錯位，即本應司法權來監(jiān)督行政權，最終成為行政權力決定司法結果。

關于信訪制度，理論界爭論較大，主要包括強化論、弱化論和改良論三種主流思想。持“強化論”的學者認為鑒于當前的客觀國情，以及信訪制度在維護弱勢群體利益表達權方面的獨特作用及突出效果，應該加強信訪制度建設，完善信訪體系的構建。這種觀點在多數(shù)知識分子和信訪官員那里得到擁護，在他們看來，之所以需要保存信訪制度，乃是出于社會現(xiàn)實的考慮?！胺ㄖ沃卫砗退痉ň葷诶碚撋瞎倘缓芎?，但中國今天的實際情況就是政治主導法律和黨政主導司法，既然這種情況一時無法改變，則信訪這種人治形態(tài)的權利救濟手段就具有存在的合理性和必要性。”[4]持“弱化論”的學者主張徹底改革（廢除）信訪制度，代表人物是中國社科院研究員于建嶸[5]。盡管學術界對信訪的去留問題意見不一，但是絕大部分的專家和學者還是主張采取折中的改良辦法，就是將信訪其納入法治的軌道，使信訪與法治最大限度的融合，讓法律為信訪提供權威性、政策性的保障，讓信訪彌補法律在處理現(xiàn)實問題中的不足，以達到互相促進，共同發(fā)展的效果。中國社科院應星認為：“強化信訪或徹底取消信訪都不能從根本上解決內容繁雜的信訪問題，而且作為一種與行政訴訟救濟和行政復議救濟相互補充的機制，信訪能夠在處理問題時，起到補充性的作用，更利于問題的根本解決?！盵6]筆者認為，在信訪制度在中國具有“巨大市場”的今天，特別是目前弱勢群體利益表達權救濟的主要渠道，改良的路線是比較現(xiàn)實可行的辦法，也是在其他救濟途徑不能發(fā)揮作用的情況下比較公平的做法。

三、如何加強信訪制度服務于弱勢群體功能

1.信訪系統(tǒng)的信息化

隨著網(wǎng)絡的發(fā)展，社會信息化的進步，政府的某些職能已逐步進入了“電子政務”的新階段。通過網(wǎng)絡，和全新的傳媒工具，群眾可以更方便、迅捷地反映相關問題，這就極大地降低了信訪成本，加快了信訪速度，繞開了可能存在的種種障礙?？梢哉f，通過信息化的建設，不僅可以拓寬人民群眾的利益表達權的實現(xiàn)渠道及監(jiān)督渠道，使弱勢群體能夠更快捷和準確地反映情況、表達訴求，還能使各級政府及時地了解和掌握黨的政策的貫徹和執(zhí)行的實際情況及所存在問題，從而促進政府的決策更加科學合理，從而達到雙贏的局面。

2.建立信訪代理制度

在信訪過程中，上訪人員多為下崗職工、農(nóng)民工等弱勢群體，他們在生活上和工作上都處于一種不穩(wěn)定的狀態(tài)，從更深的角度講，他們某種程度上來說是改革過程中的利益受損集團，他們的利益和訴求在現(xiàn)行的體制設計中很難得到充分體現(xiàn)，所以只能通過上訪等方式尋求救濟。因此有必要加強代表弱勢群體利益的基層組織的建設，為他們提供政治參與的合法途徑與渠道。這些基層組織，按俗話講，比較“接地氣”，更了解弱勢群體的生活狀態(tài)，也就更容易準確的反映問題和解決問題。例如，上海市某區(qū)某街道在兩個居委會試點成立了“信訪代理服務站”，信訪代理服務站是一種代理和代言機構，不僅具有向居民提供法律咨詢的功能，還具有引導、代辦和辦調的職能。從其成立至今，有效地發(fā)揮了其職能，為弱勢群體做了很多實事，不僅解決了弱勢群體利益表達權的救濟問題，也減少了政府的負擔。

3.加快信訪法治建設

十八大提出“法治是治國理政的基本方式”，從弱勢群體的利益出發(fā)，國家依法提供的救濟才是弱勢群體最有效的權利救濟方式。具體實現(xiàn)方式如下：第一，加快信訪立法；第二，加大信訪執(zhí)法力度；第三，建立合法有序的信訪秩序，完善信訪程序。要做到這一點，應該從以下幾個方面入手：首先，建立信訪聽證制度。實踐證明，聽證制度是弱勢群體表達其利益的非常有效的程序手段，可以將聽證制度引入到信訪程序當中，使信訪工作更加透明化、公開化及公正化，有利于信訪者的權益得到公平有效的維護；其次，明確信訪程序。程序公正是實體公正實現(xiàn)的保證，公正不但要實現(xiàn)，而且要以人們看得見的方式實現(xiàn)。

參考文獻：

[1]應星.作為特殊行政救濟的信訪救濟[J].法學研究，2004（3）：64.

[2]華爾德.共產(chǎn)黨社會的新傳統(tǒng)主義[M].龔小夏，譯.香港：香港牛津大學出版社，1996：5.

[3]邵華.信訪制度變革與弱勢群體權利救濟[J].河北法學，2007，25（2）.

[4]李宏勃.法制現(xiàn)代化進程中的人民信訪[M].北京：清華大學出版社，1997（3）：263.

[5]于建嶸.信訪的指導性缺失及其政治后果——關于信訪制度改革的調查[J].鳳凰周刊，2004（2）.

[6]應星.探索信訪工作新局面一形成標本兼治大信訪格局[J].望東方周刊，2004（11）：45.