新時期農村土地流轉的歷程

王連花

黨的十八屆三中全會指出：要“穩(wěn)定農村土地承包關系并保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地占有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營”。這是黨在維持農村土地承包關系的基礎上，推進農村土地流轉向新階段發(fā)展的重要舉措，對增加農民收益，促進農村經濟發(fā)展，健全城鄉(xiāng)發(fā)展一體化體制機制有著極為重要的作用。而此前，黨進行了長時間的探索、規(guī)范。

改革開放初至2002年：探索農村土地流轉

十一屆三中全會后，改革的春風吹暖大地。中國農村土地制度改革也迎來了春天：家庭聯(lián)產承包責任制確立，農地所有權歸集體所有，使用權歸農戶。由此，一個新的歷史性問題擺到了黨中央的面前：農村土地流轉。

1984年，中央1號文件《關于1984年農村工作的通知》第一次打開了農村土地流轉的政策口子，規(guī)定：“社員在承包期內，因無力耕種或轉營他業(yè)而要求不包或少包土地的，可以經集體同意后進行轉包?！?988年4月，全國人大七屆一次會議通過憲法修正案，第10條第4款明確規(guī)定：“土地的使用權可以依照法律的規(guī)定轉讓?！睆亩於送恋厥褂脵嗪戏鬓D的憲法地位，但仍存在只允許土地承包經營權進行轉包，而禁止轉讓、出租等行為。

1994年12月30日，農業(yè)部在《關于穩(wěn)定和完善土地承包關系的意見》中對農村土地流轉作出進一步指示：“在堅持土地集體所有和不改變土地農業(yè)用途的前提下，經發(fā)包方同意，允許承包方在承包期內，對承包標的，依法轉包、轉讓、互換、入股，其合法權益受法律保護?！?001年中央發(fā)布18號文件《中共中央關于做好農戶承包地使用權流轉工作的通知》，明確指出“允許土地使用權合理流轉是農業(yè)發(fā)展的客觀要求”。2002年，黨的十六大報告中提出，“有條件的地方可按照依法、自愿、有償?shù)脑瓌t進行土地承包經營權流轉，逐步發(fā)展規(guī)模經營”。

2002年至黨的十八大：農村土地流轉的日益規(guī)范化

黨的十六大以后，由于經濟發(fā)展的需要，農村土地流轉行為時常出現(xiàn)，一些新的方式、新的模式逐漸被探索出來。以此為基礎，中央不斷總結經驗，并上升為理論，推進了農村土地流轉的規(guī)范化。

2003年3月1日，《農村土地承包法》實施，明確了“通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換、轉讓或者其他方式流轉”的法律規(guī)定，對土地流轉進行了原則約束，為土地流轉奠定了法律基礎，這標志著中國土地承包經營流轉制度的正式確立。

2005年3月1日，農業(yè)部頒布實施《農村土地承包經營權流轉管理辦法》，對流轉方式、流轉合同的簽訂以及土地流轉管理作出了比以前法律政策更為詳細、明確的規(guī)定。

2007年3月，全國人大十屆五次會議通過《中華人民共和國物權法》，把土地承包經營權定義為“用益物權”，從而明確了土地承包經營權的財產性質。

2008年，黨的十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發(fā)展若干重大問題的決定》，把土地承包期“長期不變”更改為“長久不變”，由此進一步穩(wěn)定了農民承包經營權，也進一步鞏固了農村土地流轉制度的基礎。

土地流轉的日益規(guī)范化促進了農村土地流轉的發(fā)展，農村土地承包經營權流轉呈加快趨勢，流轉形式多樣，流轉對象多元化，而且多數(shù)地方是平穩(wěn)健康的。據(jù)統(tǒng)計，2008年8月底，全國農村土地承包經營權流轉面積為1.06億畝，占家庭承包耕地總面積的8.7%，而且這一數(shù)據(jù)呈逐年上升趨勢。農村土地流轉也盤活了農村經濟，促進了城鄉(xiāng)一體化進程。但也要看到，我國的農村土地流轉還處在發(fā)展的初期，大規(guī)模流轉的時代還沒到來。

黨的十八大以來：農村土地流轉制度的創(chuàng)新及新形勢新問題

黨的十八大以來，新一屆中央領導集體在領導全國人民實現(xiàn)“中國夢”的偉大征程中，更加重視農業(yè)農村農民問題。黨的十八大報告明確指出：“解決好農業(yè)農村農民問題是全黨工作重中之重。”農村土地流轉問題自然成為新一屆領導集體十分重視的問題之一。2013年，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，繪就了農村土地流轉新的藍圖。

綜合來看，黨的十八大以來，黨中央對農村土地流轉制度的創(chuàng)新集中體現(xiàn)在以下幾個方面：其一，要求建立農村產權流轉交易市場。之前，農用地的流轉雖已經在全國各地自發(fā)開展，但大多為由農戶自主協(xié)商、政府主導或大戶直接與農戶對接等方式實現(xiàn)。其二，要求建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價，從而為新一輪土地制度改革指明了方向。其三，鼓勵信托公司參與土地流轉。

當然，中央在創(chuàng)新農村土地流轉制度的同時，也進一步強調了農村土地流轉的原則和規(guī)范，如規(guī)定農村土地流轉應遵循五大原則和規(guī)范：一、平等協(xié)商、自愿有償?shù)脑瓌t。土地承包經營權的具體事宜應當由雙方當事人協(xié)商，任何組織和個人不得強迫或者阻礙土地承包經營權流轉。二、不得改變土地所有權的性質和土地的農業(yè)用途的原則。三、流轉的期限不得超過承包期的剩余期限的原則。四、受讓方須有農業(yè)生產經營能力的原則。這是對受讓方主體資格的要求。五、在同等條件下，本集體經濟組織成員享有優(yōu)先權的原則。這些原則對規(guī)范農村土地流轉發(fā)揮著重要作用。

時至今天，農村土地流轉也風風雨雨走過了幾十年。這個過程，總體是成功向前的。但是，現(xiàn)階段農村土地流轉還處于發(fā)展的初期，出現(xiàn)了許多新問題新困難，如：大批農民失去土地，生活來源缺乏保障；一次性轉讓土地經營權，農民獲取的收入有限；一些政府甚至直接插手農村土地流轉，不管農戶愿不愿意，強行推動流轉，損害農戶的利益等。這就要求在土地流轉過程中，繼續(xù)探索，攻關克難，對許多實踐和理論性問題進一步探討，促進土地流轉制度的進一步健全和發(fā)展，推進農村土地流轉大規(guī)模潮流的到來。