葫蘆島中院審判權(quán)改革調(diào)查

覃愛(ài)玲

葫蘆島市原名錦西市，是一座年輕的城市，1989年6月，國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)該市建立地級(jí)市，1994年該市更名為葫蘆島市。它被稱(chēng)為遼寧乃至東北的“西大門(mén)”，傳統(tǒng)上有許多大型國(guó)企，也是一座新興的海濱旅游城市。

在經(jīng)過(guò)幾個(gè)月的試點(diǎn)運(yùn)行后，遼寧省葫蘆島中級(jí)法院以審判權(quán)改革為核心的司法改革取得了比較明顯的效果，全國(guó)關(guān)注新一輪司法改革者的目光由此也時(shí)常聚焦于此。

從某種意義上看，我審判權(quán)改革從理念到方案都非常簡(jiǎn)潔明了。這場(chǎng)以“去行政化”為導(dǎo)向的“改革”，事實(shí)上被主導(dǎo)者稱(chēng)為法院功能的基本“回歸”。主要措施是，將原來(lái)由合議庭、庭長(zhǎng)、分管副院長(zhǎng)和審判委員會(huì)的多鏈條、層層辦案結(jié)案的程序，簡(jiǎn)化為基本案件以合議庭為主結(jié)案，疑難案件由審委會(huì)結(jié)案的兩級(jí)程序，構(gòu)建以合議庭為核心的扁平化審判組織運(yùn)行機(jī)制。

審判組織改革處于整個(gè)司法改革的中心地位，審判組織運(yùn)行機(jī)制一直是法院司法改革的重點(diǎn)。在葫蘆島中院這種還權(quán)于合議庭、重塑合議庭獨(dú)立審判體制的努力中，最重要的改變是，庭長(zhǎng)和分管副院長(zhǎng)這些原來(lái)被行政化的職位，重新回歸法官角色，即取消業(yè)務(wù)庭，打破原有的業(yè)務(wù)庭之下再設(shè)合議庭的層級(jí)結(jié)構(gòu)，建立“一個(gè)合議庭即一個(gè)審判庭的模式”，將原有的13個(gè)業(yè)務(wù)庭重新劃分為立案、審理、執(zhí)行、評(píng)查四大類(lèi)25個(gè)合議庭。

新的合議庭權(quán)責(zé)明晰、權(quán)責(zé)一致，采用1（審判長(zhǎng)）+3（法官）+1（書(shū)記員）組成模式，合議庭成員在辦案過(guò)程中共同參與、相互制約監(jiān)督。合議庭的裁判文書(shū)由案件承辦法官、合議庭其他法官、審判長(zhǎng)依次聯(lián)名簽署，共同對(duì)案件質(zhì)量負(fù)責(zé)。

具體執(zhí)行過(guò)程中，副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、庭長(zhǎng)直接編入合議庭并擔(dān)任審判長(zhǎng)，通過(guò)主持庭審或主審案件行使審判權(quán)。院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)只對(duì)自己參加合議審理的案件進(jìn)行簽署，不得對(duì)未參加合議審理的案件的裁判文書(shū)進(jìn)行簽發(fā)。12名原業(yè)務(wù)庭庭長(zhǎng)直接編入固定合議庭擔(dān)任審判長(zhǎng)。然后通過(guò)筆試、演講、全體法官推薦、審判委員會(huì)推薦、院黨組實(shí)名表決等多個(gè)環(huán)節(jié)，從原來(lái)的26名副庭長(zhǎng)中選拔了13名擔(dān)任合議庭審判長(zhǎng)。審判長(zhǎng)有自己一定的用人選擇權(quán)，考慮法官的交流意愿，實(shí)行雙向選擇。

其現(xiàn)實(shí)之處是，取消業(yè)務(wù)庭的正副庭長(zhǎng)的行政編制后，業(yè)務(wù)庭的庭長(zhǎng)本身是審判委員會(huì)委員，享受副院級(jí)待遇，而擔(dān)任審判長(zhǎng)的副庭長(zhǎng)則能享受中層正職待遇，這樣的設(shè)計(jì)不觸動(dòng)被改革崗位相關(guān)人員的既有利益，新增審判長(zhǎng)職位能夠調(diào)動(dòng)更多的一線(xiàn)普通法官積極性，為建立新制度減少了障礙。

為了確保案件審理的質(zhì)量，葫蘆島中院的改革中配套了一系列的加強(qiáng)業(yè)務(wù)和監(jiān)督措施。例如，成立專(zhuān)業(yè)法官會(huì)議，它由相應(yīng)審判部類(lèi)的審判委員會(huì)委員、審判長(zhǎng)及資深法官組成，由分管副院長(zhǎng)主持召開(kāi)，研討合議庭提交的重大疑難復(fù)雜，或存在重大分歧的案件，一般只對(duì)案件法律適用問(wèn)題進(jìn)行討論研究，不討論涉及案件事實(shí)認(rèn)定問(wèn)題，給案件提供參考意見(jiàn)，給予合議庭智力上的支持，案件判定最后仍由合議庭獨(dú)立做出。

另外，還引入包括“合議式”案件評(píng)查機(jī)制和“第三方評(píng)價(jià)機(jī)制”的監(jiān)督機(jī)制。

各級(jí)法院行政化加劇是長(zhǎng)期以來(lái)全國(guó)普遍存在的狀況。主要表現(xiàn)在，法院內(nèi)部行政管理部門(mén)不斷擴(kuò)張，院庭長(zhǎng)只審批案件不親自辦案或很少辦案，大量?jī)?yōu)質(zhì)審判資源脫離一線(xiàn)審判崗位，而一線(xiàn)崗位缺少優(yōu)秀審判人員；另一方面，參與決策的人數(shù)逐級(jí)增加，“金字塔式”審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制在一定程度上影響司法裁判的效率，造成“審者不判”和“判者不審”的“審判分離”狀態(tài)。

現(xiàn)行法官與公務(wù)員行政級(jí)別崗位相對(duì)應(yīng)。要想盡快提升法官等級(jí)，基層法官只有爭(zhēng)當(dāng)庭長(zhǎng)、院長(zhǎng)或是上調(diào)到上級(jí)法院，這在一定程度上加劇了基層法院法官人才流失和斷層現(xiàn)象。

這種弊端已經(jīng)長(zhǎng)久困擾著中國(guó)的司法界。

在當(dāng)前中國(guó)的政治社會(huì)生態(tài)中，一個(gè)有執(zhí)行力的改革者的出現(xiàn)，往往成為地方改革的主要?jiǎng)恿?。?dāng)現(xiàn)任葫蘆島中級(jí)法院院長(zhǎng)杜俊峰于2011年底來(lái)到葫蘆島工作時(shí)，葫蘆島中院的去行政化改革歷程事實(shí)上就開(kāi)始了。

杜俊峰科班出身，吉林大學(xué)法律系畢業(yè)，在遼寧省高院工作多年，擔(dān)任省法院辦公室主任達(dá)10年之久。1970年代出生的他，喜歡強(qiáng)調(diào)自己背雙肩包，和司機(jī)滿(mǎn)葫蘆島到處吃小面，讀長(zhǎng)江商學(xué)院的EMBA，親自接訪(fǎng)，甚至去鄉(xiāng)下“下訪(fǎng)”一些長(zhǎng)期未決的老上訪(fǎng)戶(hù)。

早在2012年，他就在院內(nèi)推行一系列關(guān)聯(lián)度高、系統(tǒng)性強(qiáng)的“去行政化”改革措施。比如，推行院庭長(zhǎng)帶頭辦案制度，改進(jìn)信訪(fǎng)工作機(jī)制，設(shè)立法官專(zhuān)業(yè)論證委員會(huì)，改革審委會(huì)議事規(guī)則，探索法官員額制改革等。2012年初，葫蘆島中院出臺(tái)了《關(guān)于院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)帶頭辦案的若干規(guī)定》，要求院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)帶頭辦理重大、疑難、復(fù)雜和新類(lèi)型案件，明確院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)辦案最低數(shù)量。

他對(duì)《南風(fēng)窗》記者表示，很長(zhǎng)時(shí)間中，他都在思考中國(guó)司法改革的問(wèn)題，并指著手指上非常突出的老繭回憶，他曾做過(guò)3年遼寧省高院審判委員會(huì)專(zhuān)職秘書(shū)，記錄過(guò)許多案件的審理現(xiàn)場(chǎng)，并發(fā)現(xiàn)，“許多人由于沒(méi)有參加過(guò)案件的庭審，對(duì)案件的情況缺乏了解，很難做出有效判斷，但卻有權(quán)對(duì)案件處理做出指導(dǎo)性甚至指令性意見(jiàn)”。這種個(gè)人經(jīng)歷讓他深刻地意識(shí)到“審者不判、判者不審”的弊端。

這種辦案模式除了違背司法審判規(guī)律，使辦案者難以做出有效判斷外，更在實(shí)踐中因行政權(quán)力濫用產(chǎn)生一系列弊端。比如，審判容易受到各種“打招呼”的不當(dāng)干預(yù)；層層審批增加了案件處理環(huán)節(jié)，延長(zhǎng)了時(shí)間周期，審判效率低下；另外，案件層層把關(guān)導(dǎo)致責(zé)權(quán)不分、降低了法官責(zé)任意識(shí)，還容易因辦案人員與審批領(lǐng)導(dǎo)看法不一致，影響一線(xiàn)法官的工作積極性；此外，法庭審判雖公開(kāi)，但審批環(huán)節(jié)不公開(kāi)，缺乏透明度。

不少當(dāng)?shù)厝耸繉?duì)記者表示，葫蘆島中院改革之所以能順利進(jìn)行，除了主要領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人的積極推進(jìn)外，當(dāng)?shù)剌^為開(kāi)放、外來(lái)人口多，干部“五湖四?！?，以及中院本身的領(lǐng)導(dǎo)班子較年輕，科班出身多等也是重要原因。

而杜俊峰則認(rèn)為，主要還是在于有沒(méi)有推進(jìn)改革的決心。在他看來(lái)，葫蘆島市在遼寧并不算“先進(jìn)”的城市，中院本身的人員結(jié)構(gòu)比起省城沈陽(yáng)和大連等地，顯然也沒(méi)有優(yōu)勢(shì)。

“剛開(kāi)始推行時(shí)，很多人都說(shuō)‘不行，不行’。院里的工作人員說(shuō)，‘院長(zhǎng)，不要把我們當(dāng)省法院的水平來(lái)看啊?！币恍┰和馄渌块T(mén)的干部也擔(dān)心他推進(jìn)不下去。

但現(xiàn)實(shí)是，在他個(gè)人以身作則和強(qiáng)大的執(zhí)行力下，整個(gè)改革進(jìn)行得意外的順利。在他的印象中，處理一家?guī)兹f(wàn)人大廠(chǎng)的改制與破產(chǎn)問(wèn)題，如何讓多年的上訪(fǎng)戶(hù)息訪(fǎng)，似乎是比推進(jìn)改革更大的考驗(yàn)。

2013年底，中央確定推進(jìn)新一輪司法改革，杜俊峰發(fā)現(xiàn)，自己正在推行的改革與中央精神是一致的，于是立刻抓住機(jī)會(huì)，向遼寧省高院申請(qǐng)，由此成為遼寧省法院系統(tǒng)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革的唯一試點(diǎn)單位。

對(duì)審判權(quán)運(yùn)行機(jī)制改革最大的質(zhì)疑是，在法官素質(zhì)普遍不高的情況下，沒(méi)有了庭院長(zhǎng)對(duì)案件的審批和把關(guān)，如何有效監(jiān)督主審法官和合議庭。

但從葫蘆島中院的實(shí)際運(yùn)行情況看，在不長(zhǎng)的時(shí)間內(nèi)，審判效率和公平都“意外地”增加了。

首先是，結(jié)案效率大幅度提高。改革前，該院月均結(jié)案150件左右；改革后，結(jié)案數(shù)量陡增，4月份結(jié)案232件，5月份結(jié)案245件，6月份結(jié)案362件，比改革前上升60%～100%。

另外，提交審判委員會(huì)討論的案件數(shù)量大幅減少。2011～2013年該院審委會(huì)討論案件數(shù)分別為486件、272件、170件，2014年上半年只討論51件。

趙紅梅審判長(zhǎng)對(duì)比了改革前后自己工作的變化。改革前，她是業(yè)務(wù)庭庭長(zhǎng)，合議庭審?fù)旰笞约翰荒芙Y(jié)案，要報(bào)到她處審批，70%左右比較常規(guī)的案件會(huì)由她結(jié)案，20%左右她會(huì)上報(bào)到分管副院長(zhǎng)處結(jié)案，還有約5%～10%則會(huì)上報(bào)審委會(huì)決定。現(xiàn)在，她只需要對(duì)自己參與審理的案子結(jié)案。

她坦言，改革后除了具體工作程序有所變化，由不在庭的審批變?yōu)樵谕サ膶徖硗?，最大的心理變化是，?zé)任感更重了。明確到人的責(zé)任，以及案件質(zhì)量終身責(zé)任制，使法官無(wú)法回避具體的辦案責(zé)任?！耙郧坝袝r(shí)知道是怎么回事，怕?lián)?zé)任，也會(huì)提出兩種不同意見(jiàn)報(bào)給副院長(zhǎng)”，而現(xiàn)在是，“后面再?zèng)]人給頂著了，所以辦案的時(shí)候特別小心”。

讓她感到意外的是，幾個(gè)月下來(lái)，案件的調(diào)解率明顯上升，結(jié)案率加大，辦案過(guò)程也沒(méi)有碰到過(guò)特別的困難。

談及工作量，另一位審判長(zhǎng)朱俊芬則表示，雖然現(xiàn)在要直接參與審理，但免除了原來(lái)許多行政事務(wù)，反而覺(jué)得工作量輕松了，以前要看的案卷很多，白天上班時(shí)間經(jīng)常要開(kāi)會(huì)或者處理各種事務(wù)性工作，案卷只好帶回家加班看，現(xiàn)在許多案卷能在工作時(shí)間完成。

在康永杰審判長(zhǎng)看來(lái)，改革后法官本身尊嚴(yán)感的回歸，最讓他覺(jué)得舒心。“我們?cè)诜ㄍド现苯咏o當(dāng)事人說(shuō)清楚，就在庭上決定，不要找人了。再不像以前了，審的時(shí)候自己也不知道結(jié)果，沒(méi)法給當(dāng)事人肯定的說(shuō)法?！彼锌?，“以前覺(jué)得自己看不到司法改革那一天了，沒(méi)想到真的推進(jìn)起來(lái)這么快。”

分管省內(nèi)司法改革的遼寧省高級(jí)法院常務(wù)副院長(zhǎng)丁仁恕在接受《南風(fēng)窗》采訪(fǎng)時(shí)表示，他最看重的葫蘆島改革方案是，強(qiáng)化了法官的責(zé)任制，并表示省法院支持葫蘆島中院在司法改革的深度和廣度上進(jìn)行大膽嘗試，并將對(duì)葫蘆島市中院的經(jīng)驗(yàn)和做法進(jìn)行總結(jié)完善，在遼寧省內(nèi)推廣。他告訴記者，此前也收到過(guò)省內(nèi)其他地方上報(bào)的改革方案，但都存在“舍不得放棄權(quán)力”的問(wèn)題。

改革必然要突破權(quán)力和利益固化的藩籬。對(duì)于院庭長(zhǎng)來(lái)說(shuō)意味著取消案件審批權(quán)，重新回到審判一線(xiàn)辦案；對(duì)于綜合部門(mén)來(lái)說(shuō)要精兵簡(jiǎn)政為審判服務(wù)；對(duì)于一線(xiàn)法官來(lái)說(shuō)要對(duì)案件質(zhì)量終身負(fù)責(zé)。隨著改革的深入，必定會(huì)遇到一些困難和阻力。

“外面的人都開(kāi)玩笑說(shuō)，你被降級(jí)了?！倍辔唤邮苡浾卟稍L(fǎng)的由庭長(zhǎng)改任審判長(zhǎng)的葫蘆島中院法官笑稱(chēng)。在一個(gè)官本位思想仍然具有非常大影響的社會(huì)，雖然這些法官都表示自己并不愿意“做官”，更愿意參加實(shí)際具體審判工作，不斷精進(jìn)業(yè)務(wù)水平，社會(huì)的這種聲音顯然不可能完全沒(méi)有影響。

在對(duì)葫蘆島中院的審判權(quán)改革進(jìn)行肯定后，葫蘆島市律師協(xié)會(huì)會(huì)長(zhǎng)趙強(qiáng)久就對(duì)記者表示，他已經(jīng)聽(tīng)到一些基層法院的班子成員對(duì)這種改革有不同意見(jiàn)。

而對(duì)如何推廣的問(wèn)題，杜俊峰有信心的是，在全國(guó)統(tǒng)一要快速進(jìn)行司法改革的現(xiàn)在，他的改革模式有很好的社會(huì)環(huán)境。“遲改不如早改”，是他對(duì)那些觀望派頗有打擊力的一句話(huà)?！珖?guó)大形勢(shì)如此，早改更主動(dòng)。

而如何處理好配套措施，比如法官的待遇，與黨委、人大和檢察院等的關(guān)系問(wèn)題等等，則是法院在核心業(yè)務(wù)改革后接下來(lái)仍需要認(rèn)真面對(duì)的問(wèn)題。