用自留地化解小產(chǎn)權(quán)房難題

黃順江 海倩倩

應(yīng)該說(shuō)，小產(chǎn)權(quán)房是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下中國(guó)農(nóng)民積極性的體現(xiàn)，在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中發(fā)揮了重要作用。但是，由于其與現(xiàn)行的土地制度相矛盾，一直受到國(guó)家政策的嚴(yán)厲壓制，從而不得不以非法的形式潛行于各大城市周邊。這樣，小產(chǎn)權(quán)房就成為長(zhǎng)期以來(lái)橫亙?cè)诔青l(xiāng)之間的一道檻，難以突破。在當(dāng)前各大城市商品房?jī)r(jià)格上漲壓力持續(xù)增加和城鄉(xiāng)發(fā)展差距仍有所拉大的形勢(shì)下，社會(huì)各界有越來(lái)越多的聲音呼吁給小產(chǎn)權(quán)房松綁。目前，主流輿論傾向于通過(guò)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)來(lái)化解小產(chǎn)權(quán)房難題。中共十八屆三中全會(huì)通過(guò)的《關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》也指出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！比欢?，在現(xiàn)行的管理體制下，農(nóng)村集體可擁有的合法合規(guī)的經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地很少。小產(chǎn)權(quán)房所占用的土地，按現(xiàn)在的政策法規(guī)，大多不合法或不合規(guī)。所以，即使建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，小產(chǎn)權(quán)房難題仍難以解決。

需要認(rèn)識(shí)到，今天的小產(chǎn)權(quán)房形勢(shì)已經(jīng)變得非常復(fù)雜。過(guò)去的小產(chǎn)權(quán)房，集中出現(xiàn)在大城市周邊，主要是開(kāi)發(fā)商和村鎮(zhèn)干部勾結(jié)進(jìn)行違規(guī)開(kāi)發(fā)，基本上全部賣(mài)給了城市居民（當(dāng)時(shí)農(nóng)民的收入水平非常低，大都買(mǎi)不起），查辦起來(lái)比較容易。然而，今天就不同了。隨著農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，新農(nóng)村建設(shè)進(jìn)程加快。而新農(nóng)村建設(shè)的主要任務(wù)就是蓋樓，蓋樓就要占用大片土地。這些土地，一部分是得到上級(jí)政府土地部門(mén)批準(zhǔn)的，而大部分是得不到批準(zhǔn)的。這樣，大部分新農(nóng)村社區(qū)就成為小產(chǎn)權(quán)房泛濫之地（通常其中一部分是村民自住房，而另一部分甚至大部分則是向外出租或出售的）。這種現(xiàn)象非常普遍，而且還在大量出現(xiàn)。如果按照現(xiàn)在管理國(guó)有土地上房屋（主要是商品房）的思路來(lái)處理村集體土地上的房屋，很難行得通。要想有效解決小產(chǎn)權(quán)房難題，必須從農(nóng)民的角度來(lái)思考問(wèn)題。

自留地是解決農(nóng)民出路問(wèn)題的有效途徑

1.劃設(shè)自留地是保護(hù)城中村的必要手段。城中村在城市里沒(méi)有其他資源，只有一小塊土地。這一小塊土地，就成為村民及村集體賴(lài)以生存的基礎(chǔ)。為了使城中村能夠可持續(xù)地存在和發(fā)展下去，就必須讓其穩(wěn)定地?fù)碛羞@塊土地。為此，應(yīng)通過(guò)立法將這塊土地劃定為該村集體的自留地。

事實(shí)上，每個(gè)城中村都有一塊屬于自己的地盤(pán)，即原來(lái)的村莊所占據(jù)的土地（主要是由村民的宅基地構(gòu)成）。現(xiàn)在需要做的，只是在法律上明確該土地為該村集體及村民所有（同時(shí)規(guī)范管理和統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)）就是了。

中國(guó)長(zhǎng)期以來(lái)的實(shí)踐證明，保留土地給農(nóng)民及村集體是解決工業(yè)化和城鎮(zhèn)化過(guò)程中農(nóng)民出路問(wèn)題的一條有效途徑。在當(dāng)前中國(guó)城鎮(zhèn)化仍在持續(xù)快速推進(jìn)的背景下，不僅現(xiàn)有的城中村需要?jiǎng)澰O(shè)自留地，其他農(nóng)村，尤其是位于大城市或大型工礦區(qū)周邊及正處于快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村，都需要?jiǎng)澰O(shè)自留地。

為農(nóng)民及村集體劃設(shè)自留地，一方面可以減輕征地過(guò)程中的經(jīng)濟(jì)及財(cái)政負(fù)擔(dān)（實(shí)際上，城中村之所以成為歷史遺留問(wèn)題，原因就在于當(dāng)初征用農(nóng)民及村集體土地時(shí)沒(méi)有給足補(bǔ)償款，是歷史欠賬），節(jié)約城鎮(zhèn)化成本，另一方面可以更有效地保護(hù)耕地，集約利用土地資源（劃定自留地后，村莊的擴(kuò)展就有了邊界）。這樣，通過(guò)劃設(shè)自留地，就可以更好地協(xié)調(diào)國(guó)家與農(nóng)民、政府與村集體之間的利益關(guān)系。

2.劃設(shè)自留地的原則。根據(jù)中國(guó)國(guó)情，劃設(shè)自留地應(yīng)考慮到以下幾個(gè)原則。

第一，維持中國(guó)土地制度和城鄉(xiāng)管理體制基本穩(wěn)定。土地制度是中國(guó)的根本制度，不能隨意改動(dòng)。為此，必須堅(jiān)持兩個(gè)基本點(diǎn)：一是堅(jiān)守好土地用途管制制度，18億畝耕地紅線不能突破；二是維護(hù)好集體土地所有權(quán)，并與政府對(duì)土地的決策權(quán)協(xié)調(diào)一致。

第二，有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展。土地是城鎮(zhèn)化過(guò)程中的基本要素。在中國(guó)城鎮(zhèn)化快速推進(jìn)的過(guò)程中，必須保證城市發(fā)展對(duì)土地的基本需求，理順城鄉(xiāng)建設(shè)用地自由流轉(zhuǎn)的體制機(jī)制。

第三，保持各方面利益大體平衡。土地涉及到多方面的利益。其中最核心的，主要有兩個(gè)方面：一是國(guó)家和政府，二是農(nóng)民和村集體。設(shè)立自留地的關(guān)鍵，是要協(xié)調(diào)好這兩方面的利益關(guān)系。首先，必須使中央政府能夠掌控國(guó)家土地利用總體狀況，同時(shí)還必須使地方政府（尤其是城市政府）能夠掌握土地開(kāi)發(fā)的主導(dǎo)權(quán)，并保證公共利益對(duì)農(nóng)村土地的需要，還要考慮到政府機(jī)構(gòu)自身的利益需求（如土地財(cái)政收入等）。其次，就具體的地塊來(lái)說(shuō)，農(nóng)民和村集體的利益更重要。土地是農(nóng)民的生命線。無(wú)論農(nóng)民做什么，農(nóng)民手里的土地必須能夠保證其擁有最基本的生存和發(fā)展條件。

綜合平衡各方面的利益關(guān)系，劃設(shè)自留地的基本方針是：讓政府（代表國(guó)家）對(duì)農(nóng)村土地?fù)碛兄鲗?dǎo)權(quán)，土地利益的大部分也歸政府（主要是城市政府），而一部分歸村集體（代表所屬農(nóng)民）。

3.劃設(shè)自留地的標(biāo)準(zhǔn)。兼顧到國(guó)家、地方政府和農(nóng)村集體等各方面的利益，自留地的面積以占村集體（原有）土地總面積的1/3-1/5為宜，具體要視各地土地狀況而定。人多地少的地區(qū)，自留地所占比例可以適當(dāng)提高，但最高不超過(guò)1/2；土地寬裕的地區(qū)，自留地所占比例應(yīng)調(diào)低。

劃設(shè)自留地以村莊（住宅）本體為基礎(chǔ)，包括村周邊集體公益事業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、村辦企業(yè)用地及其他閑雜土地，也包括為村集體發(fā)展預(yù)留一部分土地。但是，村莊周邊公益事業(yè)用地、基礎(chǔ)設(shè)施用地、村辦企業(yè)用地、閑雜地塊及預(yù)留土地的總和，以不超過(guò)村莊本體面積1倍為宜，最多不超過(guò)2倍（每一地區(qū)可擬定統(tǒng)一的人均自留地面積標(biāo)準(zhǔn)）。

劃設(shè)自留地，不能占用農(nóng)田，尤其不得占用基本農(nóng)田。

劃設(shè)自留地，只對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，不對(duì)農(nóng)民個(gè)人或農(nóng)戶(hù)。

劃設(shè)自留地應(yīng)以村莊為單元，并盡可能保持地塊的完整性。原則上，一個(gè)村莊一塊自留地（村集體的開(kāi)發(fā)區(qū)、工業(yè)區(qū)、礦區(qū)、貨場(chǎng)、企業(yè)用地等，可以單獨(dú)劃設(shè)為自留地，但村集體自留地總面積不能超過(guò)當(dāng)?shù)卣贫ǖ臉?biāo)準(zhǔn)。超過(guò)部分，不能劃為自留地，必須征收為國(guó)有土地）。人口少的自然村及孤立居住的農(nóng)戶(hù)，應(yīng)向行政中心村或大的村莊集中，不劃自留地。

劃設(shè)自留地，重在東部平原地區(qū)及中部平川地帶，尤其是大城市周邊、大型工礦區(qū)附近及快速城鎮(zhèn)化地區(qū)實(shí)施，重點(diǎn)針對(duì)正在擴(kuò)張中的村莊。中西部地廣人稀或偏遠(yuǎn)地區(qū)，尤其是那些人口不斷減少、村莊萎縮或空心村增多的地區(qū)，不應(yīng)劃設(shè)自留地。

4.自留地的法律地位。自留地是農(nóng)村集體法定土地，村集體擁有絕對(duì)所有權(quán)，而且永久擁有。同時(shí)，村集體可以自由支配、使用和經(jīng)營(yíng)自留地，所獲收益全部歸村集體所有。自留地使用權(quán)可以上市流轉(zhuǎn)，可與國(guó)有土地“同地、同權(quán)、同價(jià)”。

原則上，政府不得征用自留地。如遇國(guó)家重大建設(shè)或城市公共利益的需要，確有必要征用自留地的，政府應(yīng)與村集體平等協(xié)商，雙方達(dá)成協(xié)議后方可征用（但不得強(qiáng)制），并將自留地調(diào)換至其他合適地塊（面積可適度擴(kuò)大），同時(shí)按雙方協(xié)議價(jià)格給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

除自留地之外的農(nóng)村集體土地，村集體只有使用權(quán)（且只能用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)），政府擁有所有權(quán)。政府可以根據(jù)國(guó)家建設(shè)和城市發(fā)展的需要隨時(shí)征用非自留地農(nóng)村土地，并按國(guó)家統(tǒng)一的政策標(biāo)準(zhǔn)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償。

所有土地的所有權(quán)均不得買(mǎi)賣(mài)。無(wú)論國(guó)有土地還是農(nóng)村集體的自留地，買(mǎi)賣(mài)的只是土地的使用權(quán)。

所有使用土地的單位或個(gè)人，均需向土地所有者交納土地使用費(fèi)（使用國(guó)有土地要向政府繳納土地出讓金）。農(nóng)村集體自留地的土地使用費(fèi)（本村集體成員使用的宅基地免除），由村集體收取，歸村集體使用。

自留地的發(fā)展規(guī)劃，應(yīng)與城鄉(xiāng)總體規(guī)劃協(xié)調(diào)一致。自留地的開(kāi)發(fā)、建設(shè)和管理，應(yīng)符合城鄉(xiāng)相關(guān)管理規(guī)定，并由村集體具體負(fù)責(zé)。

這樣，理順了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系之后，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題就可以迎刃而解。

用自留地化解小產(chǎn)權(quán)房難題

1.小產(chǎn)權(quán)房政策設(shè)計(jì)。按照所在位置，房屋可以劃分為兩大類(lèi)，即位于城市的城市房屋和位于農(nóng)村的農(nóng)村房屋。無(wú)論城市房屋還是農(nóng)村房屋，按照土地屬性，又可分為兩種：一種是建造在國(guó)有土地上的房屋，另一種是建造在集體土地上的房屋（包括集體房和農(nóng)民房）。前者稱(chēng)為大產(chǎn)權(quán)房，即常說(shuō)的商品房或國(guó)有產(chǎn)權(quán)房，后者即為小產(chǎn)權(quán)房，即村產(chǎn)權(quán)房或鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)房。村集體自留地上的小產(chǎn)權(quán)房是合法的，可以自由買(mǎi)賣(mài)，也可用于出租（如果是農(nóng)民房，還須符合安全和居住使用要求）。非自留地上的小產(chǎn)權(quán)房，只要不占用耕地，也是合法的，但不能買(mǎi)賣(mài)，也不可出租，只能供村集體或村民自用，而且只能農(nóng)用，不可用作住宅。

同時(shí)，應(yīng)允許城鎮(zhèn)居民和外來(lái)人口到城中村或農(nóng)村購(gòu)買(mǎi)、租賃自留地上的小產(chǎn)權(quán)房。

當(dāng)村民或村集體賣(mài)掉自己所屬房屋時(shí)，該房屋所在土地（自留地）的使用權(quán)也一同轉(zhuǎn)移到購(gòu)買(mǎi)者手里。若村民將自己家庭唯一的房屋賣(mài)掉，就意味著該戶(hù)家庭自動(dòng)退出所屬村集體。而其房屋購(gòu)買(mǎi)者，則不能繼任為該農(nóng)戶(hù)所屬村集體成員（這就意味著農(nóng)村集體將來(lái)可能會(huì)逐漸萎縮或解體）。

小產(chǎn)權(quán)房由所屬村集體進(jìn)行管理。所有購(gòu)買(mǎi)和使用自留地小產(chǎn)權(quán)房者，均需向村集體交納管理費(fèi)并辦理相關(guān)手續(xù)。

這樣，在法律上，小產(chǎn)權(quán)房就與大產(chǎn)權(quán)房地位平等了。

2.處理現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房的原則。對(duì)于已經(jīng)存在多年的小產(chǎn)權(quán)房，應(yīng)本著尊重法律和尊重現(xiàn)實(shí)的精神，妥善處理。

然而，現(xiàn)有小產(chǎn)權(quán)房大都是違規(guī)違法的，而且違規(guī)違法在先。為了維護(hù)法律的尊嚴(yán)，嚴(yán)格保護(hù)耕地，并平衡遵紀(jì)守法者的利益關(guān)系，視具體的違規(guī)違法程度，對(duì)小產(chǎn)權(quán)房加以處理。

第一，自留地上的小產(chǎn)權(quán)房，在讓其合法化（向村集體補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)，繳納相關(guān)費(fèi)用）的同時(shí)，須對(duì)相關(guān)責(zé)任人給予輕微的罰款（包括村干部、開(kāi)發(fā)商及購(gòu)房者）。

第二，非自留地上的小產(chǎn)權(quán)房（農(nóng)民和村集體自用的房屋除外），符合土地用途和城鄉(xiāng)規(guī)劃的，應(yīng)轉(zhuǎn)正為商品房（所在的土地也自動(dòng)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地），補(bǔ)齊同地段商品房土地出讓金及其他相關(guān)稅費(fèi)，并處以一定的罰款。同時(shí)，對(duì)村干部及開(kāi)發(fā)商給予適度罰款。

第三，非自留地上的小產(chǎn)權(quán)房（農(nóng)民和村集體自用的房屋除外），不符合土地用途和城鄉(xiāng)規(guī)劃，但沒(méi)有占用耕地的，可以拆除（村集體或開(kāi)發(fā)商應(yīng)返還購(gòu)房者原購(gòu)房款的大部分），也可以保留（但需要轉(zhuǎn)為商品房，所在土地也自動(dòng)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地，并補(bǔ)齊同地段商品房土地出讓金及其他相關(guān)稅費(fèi)，還要繳納高額罰款）。同時(shí)，對(duì)村干部、村集體及開(kāi)發(fā)商給予較重罰款。

第四，非自留地上的小產(chǎn)權(quán)房，占用耕地，且不符合土地用途和城鄉(xiāng)規(guī)劃的，原則上應(yīng)拆除，由村集體或開(kāi)發(fā)商返還購(gòu)房者原購(gòu)房款的一小部分。如果堅(jiān)持保留，則必須轉(zhuǎn)為商品房（所在的土地也自動(dòng)轉(zhuǎn)為國(guó)有土地），補(bǔ)齊同地段商品房現(xiàn)價(jià)差價(jià)及其他相關(guān)稅費(fèi)，并繳納超高額罰款。同時(shí)，對(duì)村干部、村集體及開(kāi)發(fā)商給予重罰。

第五，非自留地上的小產(chǎn)權(quán)房，位于基本農(nóng)田范圍內(nèi)的，必須拆除，購(gòu)房款不予返還，并對(duì)村干部、村集體及開(kāi)發(fā)商給予重罰，主要責(zé)任人承擔(dān)刑責(zé)。

3.加強(qiáng)對(duì)小產(chǎn)權(quán)房的規(guī)劃與管理。必須承認(rèn)，當(dāng)前小產(chǎn)權(quán)房是有缺陷的，甚至問(wèn)題百出。但是，這些問(wèn)題的出現(xiàn)，主要是由于缺乏規(guī)劃和管理造成的。只要小產(chǎn)權(quán)房合法了，對(duì)其管理規(guī)范了，這些問(wèn)題在很大程度上是可以避免的。所以，承認(rèn)小產(chǎn)權(quán)房的合法地位，并不是放任自流，而是必須借機(jī)加以管理，使其走上規(guī)范和有序的發(fā)展軌道。

縣級(jí)政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)將農(nóng)村土地和房屋納入統(tǒng)一的規(guī)劃與管理渠道，并針對(duì)農(nóng)村土地和房屋制訂出更適合農(nóng)村特點(diǎn)的管理辦法及相關(guān)稅費(fèi)收取標(biāo)準(zhǔn)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)自留地及小產(chǎn)權(quán)房的監(jiān)督管理。

同時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還應(yīng)承擔(dān)起對(duì)村集體事務(wù)的監(jiān)督和管理。各村集體的土地資金收益，應(yīng)進(jìn)入專(zhuān)門(mén)設(shè)立的各村集體發(fā)展基金帳戶(hù)，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府代收代管，并監(jiān)督各村集體使用。

自留地上的小產(chǎn)權(quán)房合法化之后，價(jià)格會(huì)有所抬升。但由于屬性差異，小產(chǎn)權(quán)房?jī)r(jià)格不會(huì)達(dá)到商品房的水平（估計(jì)其價(jià)位相當(dāng)于商品房的70%-90%），仍可以保持其現(xiàn)在“準(zhǔn)經(jīng)濟(jì)適用房”的地位。同時(shí)，由于村集體是自主決定開(kāi)發(fā)建設(shè)自留地上小產(chǎn)權(quán)房的，不受政府控制，從而使得住房供應(yīng)渠道多元化，有利于抑制和穩(wěn)定房?jī)r(jià)。

在當(dāng)前新一輪改革大潮正在深入推進(jìn)的大背景下，解決小產(chǎn)權(quán)房這一歷史遺留問(wèn)題的時(shí)機(jī)基本成熟。中央應(yīng)盡快拿出一套更周全的辦法，妥善處理這一難題，不能再拖了。