公共服務(wù)多元提供: 問(wèn)責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)分配的視角*

陳 琤

傳統(tǒng)上，政府是公共服務(wù)提供的惟一主體。這種單一提供方式在20世紀(jì)80年代新公共管理運(yùn)動(dòng)下開(kāi)始發(fā)生改變。公共服務(wù)的提供主體或從政府轉(zhuǎn)變?yōu)樗饺瞬块T、社會(huì)組織,或由政府與私人部門、社會(huì)組織合作提供，形成公共服務(wù)的多元提供方式。公共服務(wù)多元提供方式在不同領(lǐng)域有多樣的具體表現(xiàn)形式，例如，在公用事業(yè)領(lǐng)域，有水務(wù)的特許經(jīng)營(yíng)、環(huán)衛(wèi)服務(wù)的合同外包；在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域，有公路、鐵路建設(shè)BOT；在社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，有政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)。相對(duì)于傳統(tǒng)的政府單一提供模式來(lái)說(shuō)，公共服務(wù)多元提供方式的表現(xiàn)形式多樣，研究也呈多學(xué)科跨域的紛繁之勢(shì)。從公共治理的角度來(lái)看，應(yīng)該抓住它的哪些關(guān)鍵特征？觀察什么重要維度？本文嘗試對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行理論回溯，提出問(wèn)責(zé)途徑與風(fēng)險(xiǎn)分配是觀察公共服務(wù)多元提供方式的兩個(gè)關(guān)鍵變量，并發(fā)展相應(yīng)的分析框架和研究問(wèn)題。

一、為什么需要關(guān)注公共服務(wù)多元提供方式中的問(wèn)責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)分配？

公共服務(wù)提供方式的改革一直以來(lái)是中國(guó)行政改革的核心部分。2010年5月國(guó)務(wù)院出臺(tái)《鼓勵(lì)引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》。這項(xiàng)被稱為“新36條”的政策釋放出了鼓勵(lì)私人部門進(jìn)入長(zhǎng)期由公共部門和國(guó)有企業(yè)主導(dǎo)的基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)福利、市政公用事業(yè)等領(lǐng)域的政策信號(hào)，不僅體現(xiàn)出對(duì)公共服務(wù)多元主體提供這一理念的肯定，也是對(duì)現(xiàn)有公共服務(wù)提供方式進(jìn)行改革的要求。

2011年出臺(tái)的十二五規(guī)劃再次明確提出：改革基本公共服務(wù)提供方式，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，擴(kuò)大購(gòu)買服務(wù)，實(shí)現(xiàn)提供主體和提供方式多元化；推進(jìn)非基本公共服務(wù)市場(chǎng)化改革，增強(qiáng)多層次提供能力，滿足群眾多樣化需求。這些政策信號(hào)實(shí)際上預(yù)示著公共服務(wù)提供方式需要在原來(lái)的基礎(chǔ)上做出更深刻的轉(zhuǎn)變。

如果說(shuō)以上政策釋放出了對(duì)私人部門進(jìn)入公共服務(wù)提供領(lǐng)域的信號(hào)，那么，近年來(lái)政府大力推動(dòng)的社會(huì)建設(shè)則是對(duì)社會(huì)組織進(jìn)入公共服務(wù)尤其是社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域的鼓勵(lì)。2011年，胡錦濤提出“創(chuàng)新社會(huì)管理”。2012年3月，溫家寶在全國(guó)民政會(huì)議上提出“公共服務(wù)可適當(dāng)交給社會(huì)組織承擔(dān)”。民政部在積極推動(dòng)社會(huì)組織登記管理制度改革的同時(shí)，也開(kāi)始積極支持社會(huì)組織發(fā)展，幫助社會(huì)組織開(kāi)展社會(huì)服務(wù)。

在這些強(qiáng)烈的政策信號(hào)下，許多地區(qū)和部門不斷推動(dòng)著由單一政府提供方式向多元提供方式的轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新。創(chuàng)新也意味著新的問(wèn)題需要回答，例如，具有異質(zhì)性的各個(gè)參與主體——政府部門、非政府部門(私人部門和社會(huì)組織)——之間如何互動(dòng)？各種多元提供方式的模式創(chuàng)新(如合同外包、政府購(gòu)買社會(huì)服務(wù)、公私合作)如何保證公益性，如何滿足公眾需求？相比傳統(tǒng)政府單一提供方式，多元提供方式能夠帶來(lái)怎樣的相對(duì)優(yōu)勢(shì)，以及如何實(shí)現(xiàn)這些優(yōu)勢(shì)？

這些問(wèn)題亟需一個(gè)嶄新的分析框架和觀察視角來(lái)回答。本文因此嘗試提出，公共服務(wù)多元提供方式的觀察至少應(yīng)該關(guān)注兩個(gè)非常重要的視角，即:多元主體提供的公共服務(wù)如何問(wèn)責(zé)？參與主體之間如何分配風(fēng)險(xiǎn)？ 這兩個(gè)視角的提出，是基于以下三個(gè)原因：

第一，公共服務(wù)提供的核心原則是資金最佳使用(value for money)原則，這一原則必然指向問(wèn)責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)分配這兩個(gè)直觀和可衡量的指標(biāo)*資金最佳使用價(jià)值在此定義為：“整個(gè)公共服務(wù)項(xiàng)目壽命周期當(dāng)中成本、風(fēng)險(xiǎn)、完成時(shí)間和質(zhì)量的最優(yōu)結(jié)合，以滿足公眾需要。”見(jiàn)Grimsey, D and Lewis, M. K. Public Private Partnerships: the worldwide revolution in infrastructure provision and project finance. Chletenham: Edward Elgar. 2004. 資金最佳使用價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)在許多國(guó)家尤其是在英國(guó)、澳大利亞和新西蘭等國(guó)家普遍被當(dāng)作衡量政府提供公共服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)。。首先，公共服務(wù)是以公眾為核心、為滿足公眾需要而產(chǎn)生的。要滿足這一標(biāo)準(zhǔn)，就需要關(guān)注公共服務(wù)提供過(guò)程中如何問(wèn)責(zé)，因?yàn)橹挥袆?chuàng)造通暢的公眾問(wèn)責(zé)途徑，才能夠讓公共服務(wù)提供者有壓力和動(dòng)力提供以公眾需求為核心的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。其次，公共服務(wù)資金來(lái)自于公共財(cái)政，因此，服務(wù)提供要考慮成本、風(fēng)險(xiǎn)、完成時(shí)間和質(zhì)量的最優(yōu)結(jié)合。在此，必須引入項(xiàng)目管理中風(fēng)險(xiǎn)分配的概念。即，只有通過(guò)將風(fēng)險(xiǎn)分配給最適合控制和處理該風(fēng)險(xiǎn)的提供主體，將風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性降到最低，并能夠妥善處理風(fēng)險(xiǎn)事實(shí)化后的成本，才能實(shí)現(xiàn)“資金最佳使用”的原則*Bellier, M & Zhou Yue M. Private Participation in Infrastructure in China. World Bank Working Paper No.2.Washington D.C: The World Bank, 2003.。總之，對(duì)公共問(wèn)責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)分配這兩個(gè)可以直觀和衡量的指標(biāo)的關(guān)注，是追求公共服務(wù)提供核心原則的前提。

第二，多元提供方式與單一方式的一個(gè)重要區(qū)別在于，多元提供方式提供更多的問(wèn)責(zé)途徑。即當(dāng)非政府部門成為參與提供的主體的時(shí)候，可以建立公眾與非政府部門之間的問(wèn)責(zé)途徑，成為傳統(tǒng)的公眾問(wèn)責(zé)政府之外的另一條問(wèn)責(zé)途徑。此外，政府與非政府部門之間通過(guò)合約，也形成了政策制定者與服務(wù)提供者之間相互問(wèn)責(zé)的途徑。在理論假設(shè)上，我們可以認(rèn)為：?jiǎn)栘?zé)途徑的增加，能提升問(wèn)責(zé)的效果，增進(jìn)公益性。因此，對(duì)公共服務(wù)多元提供方式的分析，不能回避對(duì)其問(wèn)責(zé)途徑的考察。

第三，公共服務(wù)多元提供方式與單一提供方式的另一重大區(qū)別在于，前者實(shí)現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)分配。公共服務(wù)多元提供方式的倡導(dǎo)者和支持者堅(jiān)信，風(fēng)險(xiǎn)分配是公共服務(wù)多元提供方式相對(duì)于傳統(tǒng)政府提供模式的優(yōu)勢(shì)。在傳統(tǒng)模式下，所有的風(fēng)險(xiǎn)都由政府來(lái)承擔(dān)，即使政府并沒(méi)有能力去應(yīng)付某些風(fēng)險(xiǎn)。而在公共服務(wù)多元提供方式當(dāng)中，因?yàn)橛蟹钦块T的參與，某些更適合由非政府部門處理的風(fēng)險(xiǎn)就可以轉(zhuǎn)移到非政府部門。在公共服務(wù)多元提供方式模式下，風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的可能性和后果的嚴(yán)重性就會(huì)降低，整個(gè)項(xiàng)目獲得資金最佳使用價(jià)值的可能性更大。因此，在觀察公共服務(wù)多元提供方式的時(shí)候，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配這個(gè)在假設(shè)上為多元提供方式獲得理論優(yōu)勢(shì)的概念進(jìn)行檢驗(yàn)十分必要。

二、文獻(xiàn)回顧

(一)有關(guān)公共服務(wù)提供方式改革的研究

公共服務(wù)提供方式改革基于新公共管理運(yùn)動(dòng)，其主導(dǎo)的新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論(代理理論和經(jīng)濟(jì)人假設(shè)等)推動(dòng)了效率導(dǎo)向、顧客導(dǎo)向和部門獨(dú)立導(dǎo)向的服務(wù)提供方式改革*Hood, C. The new public management in the 1980s: variations on a theme. Accounting, Organizations and Society 1995, 20(2/3): 93—119.。1990年代至今的公共服務(wù)提供模式改革則在原有的基礎(chǔ)上，擴(kuò)展了更為廣泛的理論視野。旨在克服早期改革弊端和解決“狡詐的問(wèn)題”(wicked problems)的治理理論成為主導(dǎo)理論。此外，網(wǎng)絡(luò)治理理論、文化制度理論、授權(quán)理論、新制度主義等為公共服務(wù)提供模式的創(chuàng)新提供了多元的理論基礎(chǔ)*Stoker, G. Governance as theory: five propositions. International Social Science Journal 1998, 50 (155):17—18.。在理論進(jìn)展的基礎(chǔ)上，多元提供方式在表現(xiàn)形式上出現(xiàn)了不斷的創(chuàng)新和探索，例如，從早期的合同外包、特許經(jīng)營(yíng)和私有化等方式過(guò)渡到新型的公私部門合作(如PFI)、社會(huì)企業(yè)(social enterprises)、志愿提供等公共服務(wù)提供的創(chuàng)新機(jī)制。大量的研究對(duì)這些創(chuàng)新工具進(jìn)行了理論定義和范圍界定，并對(duì)其實(shí)踐運(yùn)用進(jìn)行了持續(xù)的反思和政策建議*Coulson A.Value for Money in PFI Proposals: a commentary on the UK Treasury guidelines for public sector comparators. Public Administration 2008, 86: 2, pp483—498.(Coulson, 2008)。

(二)有關(guān)公共服務(wù)多元提供方式中的問(wèn)責(zé)途徑的研究

在有關(guān)公共服務(wù)多元提供的研究中，Acar和Robertson(2004)分析了因?yàn)楹献魈峁╆P(guān)系與傳統(tǒng)提供方式官僚層級(jí)體系存在的不同特質(zhì)而帶來(lái)的問(wèn)責(zé)的挑戰(zhàn)。Hodge(2007)指出：應(yīng)該建立一個(gè)能夠適合多元提供方式的金字塔結(jié)構(gòu)的問(wèn)責(zé)機(jī)制，即最基礎(chǔ)的問(wèn)責(zé)機(jī)制來(lái)自于個(gè)人行為角度如個(gè)人的倫理道德標(biāo)準(zhǔn)；在此基礎(chǔ)上是軟性的問(wèn)責(zé)機(jī)制，如來(lái)自于顧客、同行、媒體的非正式影響；再次是硬性的問(wèn)責(zé)機(jī)制，例如來(lái)自于市場(chǎng)或獨(dú)立規(guī)制者的正式處罰；最頂端的問(wèn)責(zé)機(jī)制則是司法機(jī)制*Hodge, Graeme& Coghill, Ken. Accountability in the privatized state. Governance, 2007, 20(4): 675—702.。Forrer，Kee and Boyer(2010)則認(rèn)為，公共部門的管理者在設(shè)計(jì)問(wèn)責(zé)機(jī)制時(shí)應(yīng)考慮以下六個(gè)角度：如何保證風(fēng)險(xiǎn)的有效分配?如何在成本效益分析中合理考慮公共利益？如何考慮公共部門與非政府部門的合作帶來(lái)的社會(huì)和政治影響？如何判斷非政府部門的能力與經(jīng)驗(yàn)以及在合作過(guò)程中得到有效利用？如何保證公共部門與非政府部門形成忠誠(chéng)的合作？如何有效衡量和監(jiān)控績(jī)效?*Forrer, J, Kee,J.E.& Boyer, E. Public private partnerships and the public accountability question. Public Administration Review.2010, May/June: 475—484.

(三)有關(guān)公共服務(wù)多元提供方式中的風(fēng)險(xiǎn)分配的研究

學(xué)界對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配的考察基本集中在對(duì)風(fēng)險(xiǎn)是否達(dá)到預(yù)期分配所進(jìn)行的實(shí)證研究。部分學(xué)者認(rèn)為只要有合理的合同設(shè)計(jì)和管制規(guī)則，風(fēng)險(xiǎn)確實(shí)能夠適當(dāng)轉(zhuǎn)移至非政府部門*Grimsey, D and Lewis, M. K. Public Private Partnerships: the worldwide revolution in infrastructure provision and project finance. Chletenham: Edward Elgar,2004.。也有學(xué)者從權(quán)力關(guān)系的角度出發(fā)，認(rèn)為政府的公民代理身份使其無(wú)法將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給非政府部門，風(fēng)險(xiǎn)最終仍由公共部門以及納稅人背負(fù)*Froud, J. The Private Finance Initiative: Risk, Uncertainty and the State. Accounting, Organizations and Society, 2003,28(6), 567—589.。在為數(shù)不多的實(shí)證研究中，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)分配的研究集中于技術(shù)層面，幾乎沒(méi)能深入到風(fēng)險(xiǎn)分配背后的治理問(wèn)題，其中一個(gè)原因在于許多文獻(xiàn)出于土木工程和項(xiàng)目管理角度，從公共管理和治理的角度出發(fā)的研究極少*Hodge, G. A. The Risky Business of Public-Private Partnerships. Australian Journal of Public Administration, 2004, 63(4),37—49.。

三、分析框架

綜上所述，相關(guān)文獻(xiàn)都比較成熟和廣泛，但尚未有完整的分析框架能夠展現(xiàn)多元參與者之間的角色和關(guān)系，并且能夠突顯出問(wèn)責(zé)途徑與風(fēng)險(xiǎn)分配這兩個(gè)關(guān)鍵特征及其相互聯(lián)系。針對(duì)以上問(wèn)題，本文的分析框架借鑒以下概念與理論：(1)赫希曼有關(guān)消費(fèi)者退出、呼吁與忠誠(chéng)的概念(Hirschman，1970)；(2)英國(guó)學(xué)者格蘭德的選擇與競(jìng)爭(zhēng)模式(格蘭德，2010)；(3)2004年《世界發(fā)展報(bào)告》中提出的有關(guān)公共服務(wù)提供問(wèn)責(zé)的框架(The World Bank, World Development Report, 2004)。

(一)赫希曼的退出、呼吁與忠誠(chéng)的概念

赫希曼(Albert O.Hirschman)在《退出、呼吁與忠誠(chéng)：對(duì)企業(yè)、組織和國(guó)家衰退的回應(yīng)》中提出了退出、呼吁與忠誠(chéng)的概念，應(yīng)用于經(jīng)濟(jì)組織和公共組織績(jī)效管理的分析*Hirschman, A.O. Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge, MA: Harvard University Press, 1970.。此前，經(jīng)濟(jì)學(xué)界假定退出(或競(jìng)爭(zhēng))是提升產(chǎn)品績(jī)效的法寶；而在政治領(lǐng)域，呼吁(抗議)是維護(hù)民主政治生態(tài)的主要途徑。在赫希曼看來(lái)，當(dāng)面對(duì)組織的績(jī)效衰退時(shí)，消費(fèi)者或組織成員可以選擇退出或呼吁，兩種途徑各有優(yōu)劣。退出(競(jìng)爭(zhēng))并非像傳說(shuō)中那么有效，當(dāng)組織績(jī)效衰落之時(shí)，僅僅是采用退出只會(huì)讓組織一蹶不振甚至滅亡，根本無(wú)法發(fā)揮理論上所宣稱的刺激作用，因?yàn)闆](méi)有呼吁作為提醒。若是在壟斷狀態(tài)中，退出無(wú)法發(fā)揮作用，只能依賴呼吁；呼吁也會(huì)流于形式，因?yàn)樗チ送顺鲎鳛榛I碼。因此，退出應(yīng)該與呼吁相結(jié)合，而忠誠(chéng)是退出和呼吁途徑達(dá)到最佳結(jié)合的促進(jìn)因素。一方面，忠誠(chéng)有利于發(fā)揮呼吁途徑的效用。成員對(duì)組織的忠誠(chéng)可以延緩?fù)顺觯⑹沟贸蓡T最大化開(kāi)展呼吁行動(dòng)。另一方面，忠誠(chéng)的成員以退出為最后選擇的呼吁對(duì)組織者最有威脅，使得組織必須對(duì)此類呼吁盡快做出反應(yīng)。

(二)格蘭德的公共服務(wù)提供中的選擇與競(jìng)爭(zhēng)模型

赫希曼的退出、呼吁與忠誠(chéng)的概念，被部分借用在格蘭德(Julian Le Grand)的《另一只無(wú)形的手：通過(guò)選擇與競(jìng)爭(zhēng)提升公共服務(wù)》*[英]朱利安·勒·格蘭德著、韓波譯：《另一只無(wú)形的手：通過(guò)選擇與競(jìng)爭(zhēng)提升公共服務(wù)》，北京：新華出版社， 2010年。。格蘭德將其作為布萊爾政府推行公共服務(wù)提供方式改革期間政策顧問(wèn)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)如下：要達(dá)到良好的服務(wù)，最好的方法是給用戶選擇權(quán)，并鼓勵(lì)服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)。格蘭德概括了四種提供公共服務(wù)的模式：信任模式、命令控制模式、發(fā)言權(quán)模式(即呼吁)以及選擇與競(jìng)爭(zhēng)模式(即退出)。信任模式，即用戶信任提供服務(wù)的職業(yè)人士，然而只有當(dāng)服務(wù)提供者具有騎士精神之時(shí)才有可能提供良好的服務(wù)。命令控制模式是當(dāng)前最普遍的績(jī)效管理方式，其目標(biāo)管理方式為自上而下地提供服務(wù)。發(fā)言權(quán)模式即用戶直接反映意見(jiàn)，呼吁提供者解決問(wèn)題。選擇與競(jìng)爭(zhēng)模式，則是通過(guò)類市場(chǎng)的力量，讓用戶對(duì)服務(wù)有選擇權(quán)，間接刺激服務(wù)提供者的績(jī)效。在當(dāng)前形勢(shì)下，與完全依賴信任模式、命令控制模式和發(fā)言權(quán)模式相比，融入選擇與競(jìng)爭(zhēng)這一元素的公共服務(wù)提供方式，能提供品質(zhì)更高、更敏捷和更加公平的服務(wù)。

(三)世界銀行的公共服務(wù)提供問(wèn)責(zé)框架

世界銀行《2004年世界發(fā)展報(bào)告》提供了用以解釋公共服務(wù)提供失敗的問(wèn)題，以及探討公共服務(wù)提供如何滿足公民需求的分析框架(The World Bank, World Development Report, 2004)*World Bank, World Development Report 2004: making services work for poor people. Washington DC: The World Bank, 2004.。

在這一分析框架中，政策制定者、公民或使用者、以及服務(wù)提供者構(gòu)成基本的參與者互動(dòng)結(jié)構(gòu)。公民作為公共服務(wù)需求者和使用者，授權(quán)給政府(公共部門)制定公共政策并提供公共服務(wù)。政策制定者授權(quán)服務(wù)提供者提供具體的公共服務(wù)，并鏈接于公民(使用者)。這一分析框架涵蓋傳統(tǒng)的政府單一提供模式(public production)和市場(chǎng)參與提供模式(market production)。在政府單一提供模式中，政策制定者與服務(wù)提供者都是公共部門，二者之間的合約關(guān)系即為層級(jí)制中的績(jī)效管理(上下級(jí)之間的績(jī)效合約)模式。在市場(chǎng)參與提供模式中，引入私人部門作為服務(wù)提供者，二者之間的合約關(guān)系為更為具體和正式的合約，如合同外包或公私合作合同。

(四)整體分析框架：參與主體、問(wèn)責(zé)途徑和風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制

基于以上理論，本文嘗試對(duì)相關(guān)概念進(jìn)行整合，引入風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，設(shè)計(jì)以下分析框架(見(jiàn)圖1)。該框架側(cè)重于解釋從公民需求到實(shí)際服務(wù)提供這一互動(dòng)鏈條中各個(gè)參與者的行為和權(quán)力。在這一框架中，政策制定者、公民或使用者、以及服務(wù)提供者構(gòu)成基本的參與者互動(dòng)結(jié)構(gòu), 問(wèn)責(zé)途徑和風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制通過(guò)三者的互動(dòng)而體現(xiàn)。

該框架體現(xiàn)了三類參與主體的角色和權(quán)力關(guān)系。在傳統(tǒng)的單一提供模式下，公共服務(wù)的參與主體僅為政府與公民(使用者)。在多元提供模式下，公共服務(wù)提供過(guò)程中的參與主體可歸類為政策制定者、服務(wù)提供者、公民或使用者。政策制定者(通常情況下即某一公共部門或?qū)蛹?jí)政府)通過(guò)制度設(shè)計(jì)，將某一公共服務(wù)的提供權(quán)力和責(zé)任交由給服務(wù)提供者。該服務(wù)提供者可能是某一公共部門，或私人企業(yè)或非盈利組織，這些提供者直接面對(duì)公民或使用者，公民或使用者通過(guò)納稅或付費(fèi)的方式使用公共服務(wù)。這里體現(xiàn)出多元提供方式的相關(guān)的理論假設(shè)：(1)高效和有經(jīng)驗(yàn)的服務(wù)提供者的引入，使得多元服務(wù)提供模式相對(duì)單一模式更加經(jīng)濟(jì)和高效率；(2)在多元提供模式下，部分提供責(zé)任的轉(zhuǎn)移，使得政府可以進(jìn)行更適合它的工作，即面對(duì)公民問(wèn)責(zé)和監(jiān)督服務(wù)提供者；(3)多元提供模式促使政府、服務(wù)提供者和公民共同面對(duì)難題，形成網(wǎng)絡(luò)合力治理的形態(tài)。

該框架展現(xiàn)了三種問(wèn)責(zé)途徑的形態(tài)和性質(zhì)。如該框架所示，三類參與主體之間形成了三種問(wèn)責(zé)途徑，即合約、呼吁與顧客權(quán)力(包含退出和呼吁)。合約指的是政策制定者與服務(wù)提供者之間因?yàn)楹炗喓霞s，而形成的長(zhǎng)期問(wèn)責(zé)關(guān)系。呼吁指的是公民通過(guò)各種途徑發(fā)表意見(jiàn)，對(duì)政策制定者進(jìn)行問(wèn)責(zé)。這是最復(fù)雜的問(wèn)責(zé)關(guān)系。此外，本文直接借用世界銀行分析框架中的顧客權(quán)力概念，指向服務(wù)提供者和公民在服務(wù)的終端直接互動(dòng)而形成的問(wèn)責(zé)關(guān)系。即客戶通過(guò)直接向提供者的呼吁、或是通過(guò)市場(chǎng)選擇的方式如退出并選擇其他競(jìng)爭(zhēng)提供者的產(chǎn)品，與服務(wù)提供者形成問(wèn)責(zé)關(guān)系。

該框架也展現(xiàn)出兩條風(fēng)險(xiǎn)分配渠道。在參與主體之間，風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)合約與服務(wù)提供渠道分配和轉(zhuǎn)移。在多元提供方式中，合約不僅是問(wèn)責(zé)途徑之一，也是正式的風(fēng)險(xiǎn)分配渠道。政策制定者和服務(wù)提供者之間通過(guò)合約的方式進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)分配。因此，合約的設(shè)計(jì)是保證風(fēng)險(xiǎn)能夠得到最佳分配的前提。服務(wù)提供渠道指的是服務(wù)提供者通過(guò)服務(wù)提供終端，將風(fēng)險(xiǎn)成本轉(zhuǎn)移給公民或使用者，例如通過(guò)抬高價(jià)格、市場(chǎng)壟斷，服務(wù)提供者將其原本要承擔(dān)的需求風(fēng)險(xiǎn)消解，使用者通過(guò)過(guò)高的付費(fèi)來(lái)分擔(dān)部分或全部需求風(fēng)險(xiǎn)的成本。

圖1

四、潛在的研究問(wèn)題

在該分析框架基礎(chǔ)上，本文試圖挖掘以下三個(gè)值得更多關(guān)注的研究問(wèn)題：

(一)合約問(wèn)責(zé)與顧客權(quán)力問(wèn)責(zé)途徑在現(xiàn)實(shí)中如何被使用

在假設(shè)中，多元提供方式因?yàn)樘峁┝烁嗟膯?wèn)責(zé)途徑——合約問(wèn)責(zé)和顧客權(quán)力問(wèn)責(zé)——而顯得比傳統(tǒng)提供方式更有優(yōu)勢(shì)。但現(xiàn)實(shí)中是否如此？這一假設(shè)要求更多實(shí)證研究關(guān)注。

首先，合約問(wèn)責(zé)改變了公共部門與非政府部門的關(guān)系。在傳統(tǒng)公共服務(wù)提供中，公共部門既是政策制定者，同時(shí)也是服務(wù)提供者；作為下級(jí)的公共部門對(duì)上級(jí)的政策制定者負(fù)責(zé)。然而，在公共服務(wù)多元提供方式中，政府與非政府部門通過(guò)合約成為合作者的關(guān)系，帶來(lái)以下挑戰(zhàn)：第一，政策制定者和服務(wù)提供者之間相互問(wèn)責(zé)，這要求雙方更大的相互信任、相互依賴以及合作*Brinkerhoff, D, Brinkerhoff, J.Partnerships between international donors and non-governmental development organizations: opportunities and constraints. International Review of Administrative Sciences, 2004, 70(2): 253—70.；第二，雙方對(duì)合約這一問(wèn)責(zé)途徑的依賴對(duì)雙方的合約談判能力提出很高的要求，因?yàn)檫@要求雙方能夠簽訂有“預(yù)見(jiàn)力的合約”(far-sighted contract)*Williamson, O. ‘Transaction Cost Economics and Organization Theory’ in O Williamson (ed.), Organization Theory: From Chester Barnard to the Present and Beyond. Oxford: Oxford University Press, 1990, pp. 207—256.，這在現(xiàn)實(shí)中是并不容易實(shí)現(xiàn)的。此外，合約因保密性也會(huì)成為公民對(duì)政策制定者與服務(wù)提供者進(jìn)行問(wèn)責(zé)的障礙。

其次，在現(xiàn)實(shí)情景中，顧客權(quán)力問(wèn)責(zé)途徑(client power)能否給予公民真正有效的顧客問(wèn)責(zé)權(quán)力呢？這要求政策制定者在與非政府部門合作的合約中進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，創(chuàng)造可以讓公眾選擇服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。例如保留傳統(tǒng)的提供方式，讓公眾可以選擇，給予服務(wù)提供者壓力。在無(wú)法創(chuàng)造競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)的領(lǐng)域，則需要在合約設(shè)計(jì)中保證公眾的使用意見(jiàn)成為判斷服務(wù)提供者質(zhì)量的前提。以上這些做法，說(shuō)明顧客權(quán)力問(wèn)責(zé)途徑的有效性依賴于合約問(wèn)責(zé)途徑中政策制定者的責(zé)任感及其充分的合約談判和設(shè)計(jì)能力。

(二)問(wèn)責(zé)途徑對(duì)參與者主體之間風(fēng)險(xiǎn)分配的影響

設(shè)置這一研究問(wèn)題，是出于兩個(gè)重要理論前提：(1)多元提供方式的成功取決于參與主體間風(fēng)險(xiǎn)的成功分配和管理；(2)不僅僅是技術(shù)因素，例如風(fēng)險(xiǎn)計(jì)算、合約設(shè)計(jì)等，也影響風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)果。制度因素，其中問(wèn)責(zé)途徑是關(guān)鍵因素，因?yàn)樗w現(xiàn)出各個(gè)參與主體之間互相的控制關(guān)系和平衡關(guān)系，這對(duì)風(fēng)險(xiǎn)在主體之間的轉(zhuǎn)移和流動(dòng)起關(guān)鍵作用。以下是問(wèn)責(zé)途徑對(duì)參與者之間風(fēng)險(xiǎn)分配所可能產(chǎn)生的影響：

在顧客權(quán)力途徑方面，公民或使用者是否有足夠、多樣和暢通的溝通途徑與服務(wù)提供者溝通，以及公民或使用者是否可以通過(guò)自由選擇替代服務(wù)來(lái)進(jìn)行“用腳投票”，這都將影響到問(wèn)責(zé)途徑的有效發(fā)揮。在問(wèn)責(zé)途徑不存在或不暢通的情況下，風(fēng)險(xiǎn)將有可能從服務(wù)提供者轉(zhuǎn)移至公民或使用者。

在呼吁途徑方面，現(xiàn)有制度環(huán)境下，公民或使用者有何種途徑可以向政策制定者表達(dá)意見(jiàn)甚至參與決策，都將影響合約當(dāng)中風(fēng)險(xiǎn)分配的情況，尤其是制約風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)合謀方式外溢至公民或使用者的可能。另外，在風(fēng)險(xiǎn)通過(guò)服務(wù)提供渠道轉(zhuǎn)移給公民之后，公民或使用者是否可以有效使用呼吁途徑向政策制定者施壓，回流風(fēng)險(xiǎn)，以維護(hù)公共利益，也值得研究。

在合約途徑方面，如前所述，合約既是政策制定者與服務(wù)提供者風(fēng)險(xiǎn)分配的機(jī)制，又是政策制定者代表公民向服務(wù)提供者問(wèn)責(zé)的途徑。因此，政策制定者的合約談判能力將影響風(fēng)險(xiǎn)在二者之間的分配結(jié)果，合約中的合謀也可能會(huì)導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至公民或使用者。

(三)公眾什么時(shí)候呼吁？什么時(shí)候退出？

公眾為什么選擇退出、為什么選擇呼吁或者為什么退出與呼吁結(jié)合使用呢？受赫希曼有關(guān)忠誠(chéng)概念的啟發(fā)，本文引入沉默概念來(lái)進(jìn)行回答。赫希曼所提到的成員對(duì)組織的忠誠(chéng)，指忠誠(chéng)的成員不希望看到組織績(jī)效變差，因此有動(dòng)力大聲呼吁并威脅退出，使得成員的呼吁發(fā)揮出最佳作用，也最大化地將退出與呼吁機(jī)制結(jié)合起來(lái)。在本文背景中，忠誠(chéng)不是公民選擇的動(dòng)機(jī)，相反，公民的選擇是由所在制度環(huán)境所決定的，即：(1)公共行政當(dāng)中正當(dāng)程序(due process)的質(zhì)量，這一程序保證公共服務(wù)提供者符合法律并對(duì)問(wèn)責(zé)有所回應(yīng)；(2)政策制定者的回應(yīng)度，必要時(shí)司法機(jī)構(gòu)和政治家對(duì)民眾要求的回應(yīng)；(3)這些回應(yīng)渠道和信息的暢通程度(公開(kāi)性)。符合以上這些條件，公民更有激勵(lì)去使用呼吁途徑；否則，公民更愿意選擇沉默，并在有選擇的時(shí)候退出。

五、結(jié) 語(yǔ)

公共服務(wù)多元提供方式改革已經(jīng)成為許多國(guó)家公共治理改革的核心，也是中國(guó)行政改革正在推進(jìn)的重大課題。在中國(guó)的語(yǔ)境下，從問(wèn)責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)分配結(jié)合的視角觀察公共服務(wù)多元提供方式的推進(jìn)具有一定的現(xiàn)實(shí)意義和理論價(jià)值：首先，問(wèn)責(zé)途徑的多元可以檢驗(yàn)公共服務(wù)多元提供中的正當(dāng)性。一直以來(lái)，中國(guó)公共服務(wù)供給的問(wèn)責(zé)是一個(gè)薄弱的環(huán)節(jié)，引進(jìn)多元提供方式之后帶來(lái)的參與主體的多元性，就更需要強(qiáng)調(diào)不同維度的問(wèn)責(zé)是否到位。其次，風(fēng)險(xiǎn)分配的視角檢驗(yàn)的是公共服務(wù)多元供給中的效率，因?yàn)槎嘣峁┦欠窀咝Q于風(fēng)險(xiǎn)是否適當(dāng)分配，即是否將適當(dāng)?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移至私人部門，以及是否防止風(fēng)險(xiǎn)被轉(zhuǎn)移到服務(wù)使用者和公眾身上。這都是中國(guó)公共服務(wù)多元提供需要面對(duì)的挑戰(zhàn)。最后，問(wèn)責(zé)與風(fēng)險(xiǎn)分配這兩個(gè)視角將多元主體之間的關(guān)系清楚地呈現(xiàn)起來(lái)，并且凸顯了非政府部門和公眾在公共決策和公共服務(wù)提供上的重要性。這正是目前中國(guó)公共服務(wù)供給要推進(jìn)的方向。同時(shí)，兩個(gè)視角的結(jié)合體現(xiàn)了對(duì)公共服務(wù)的效率與正當(dāng)性需要同等的關(guān)注。這是因?yàn)椋诟鞯赝菩械墓卜?wù)多元提供的創(chuàng)新模式中，往往出現(xiàn)過(guò)分強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分配來(lái)提升服務(wù)效率，甚至通過(guò)非政府部門的參與而轉(zhuǎn)移了政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任的情形。總之，以問(wèn)責(zé)和風(fēng)險(xiǎn)分配概念為視角的分析框架，是對(duì)公共服務(wù)提供方式變革趨勢(shì)的回應(yīng)；在未來(lái)的研究中，圍繞這兩個(gè)概念及其相互作用的研究需要更多的關(guān)注。