少數(shù)民族自治地區(qū)檔案立法研究

李思藝

摘要：少數(shù)民族地區(qū)的檔案法規(guī)是地方性檔案法規(guī)中不可或缺的重要組成部分，其建設(shè)和發(fā)展與國家和地方對少數(shù)民族檔案的重視程度密不可分。通過分析全國少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)基本情況和特點，對少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)的現(xiàn)狀及相關(guān)問題進(jìn)行探討，以期提出相應(yīng)解決辦法，從而為我國少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)的進(jìn)一步健全與完善提供有益對策。

關(guān)鍵詞：少數(shù)民族檔案；檔案法規(guī)；地方性檔案法規(guī)；立法研究

中圖分類號：F2 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672—3198（2014）16—0035—02

1少數(shù)民族自治地區(qū)檔案立法現(xiàn)狀

改革開放以來，隨著國家對檔案和檔案工作的日益重視，全國各地逐漸開始制定地方性檔案法規(guī)，少數(shù)民族自治地區(qū)也不例外。目前，我國少數(shù)民族自治地區(qū)的立法工作已取得了明顯成就。截止至2012年底，我國155個民族自治地方（其中包括5個自治區(qū)、30個自治州和120個自治縣）陸續(xù)頒布并實施了地方性的檔案法規(guī)：5個自治區(qū)均頒布并實施了地方性檔案法規(guī)，達(dá)到全國自治區(qū)總數(shù)的100%；6個自治州實現(xiàn)了地方檔案立法，占全國自治州總數(shù)的20%；僅有6個自治縣制定了8部檔案法規(guī)及其規(guī)范性文件來規(guī)范當(dāng)?shù)貦n案工作，占全國自治縣總數(shù)的5%。其他自治州均實施《中華人民共和國檔案法》及其實施辦法，自治縣則實施其所在的自治州或省會城市頒布的地方性檔案法規(guī)。

1.1地理分布分析

從少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)的地理分布來看，我國少數(shù)民族自治區(qū)、自治州、自治縣主要分布在東北（遼寧省、吉林省、黑龍江?。?、華北（河北省、內(nèi)蒙古自治區(qū)）、華中（湖北省、湖南?。⑽鞅保兾魇?、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)）、西南（重慶市、四川省、貴州省、云南省、西藏自治區(qū)）、華南（廣東省、廣西壯族自治區(qū)）、華東（浙江?。?，因浙江省所轄的自治州和自治縣沒有對于當(dāng)?shù)氐臋n案工作進(jìn)行立法，因此，圖表中沒有顯示華東地區(qū)檔案法規(guī)的數(shù)量。我國少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)在數(shù)量上存在著明顯的地域差異：其中華南地區(qū)自治區(qū)、自治州、自治縣的檔案法規(guī)及其相關(guān)文件數(shù)量最多，為20部；東北地區(qū)數(shù)量最少僅有1部；西南和西北地區(qū)均為6部；華北和華中地區(qū)法規(guī)數(shù)量相差不大，分別為3部和2部。由此可以看出，我國大部分地區(qū)的少數(shù)民族自治地區(qū)檔案立法尚不完善，檔案工作缺乏法律規(guī)范與約束。

1.2名稱分析

就法規(guī)體系結(jié)構(gòu)來看，由少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)名稱分析可知，我國少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)及其相關(guān)文件的名稱比較多樣化，包括條例、規(guī)定、規(guī)則、規(guī)范、辦法、標(biāo)準(zhǔn)6種。其中，以“辦法”命名數(shù)量最多，有15部；以“規(guī)定”命名的數(shù)量最少僅有1部；以“規(guī)則”和“條例”命名的均為7部；以“標(biāo)準(zhǔn)”和“規(guī)范”命名的均為4部。這些檔案法規(guī)及其相關(guān)文件的立法機(jī)構(gòu)也不盡相同，在這38部檔案法規(guī)及其相關(guān)文件中，由自治區(qū)、自治州、自治縣人民代表大會及其常務(wù)委員會制定的地方性檔案法規(guī)的有10部，其他均是由地方各級檔案局制定的與檔案法規(guī)配套的實施細(xì)則等相關(guān)文件。

1.3通過時間與實施時間分析

通過少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)通過與實施時間對比分析我國各少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)（10部，不包括地方檔案局制定的相關(guān)文件）的立法時間，可以看出少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)的立法時間間隔較長，最早的是《廣西壯族自治區(qū)檔案管理條例》，通過時間為1999年3月26日；目前最晚的是西藏自治區(qū)實施《中華人民共和國檔案法》辦法，通過時間為2000年7月31日。由此可以看出我國少數(shù)民族自治地區(qū)檔案工作發(fā)展不平衡，在一定程度上影響了自治地區(qū)檔案法規(guī)的立法工作的開展。

1.4內(nèi)容分析

通過對我國少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)及其相關(guān)文件內(nèi)容進(jìn)行對比分析可得：我國少數(shù)民族自治地區(qū)38部檔案法規(guī)及其相關(guān)文件可以分為綜合類檔案法規(guī)及其相關(guān)文件共20部，專業(yè)類檔案法規(guī)及其相關(guān)文件18部。由于各地政府和檔案相關(guān)部門在對專業(yè)類檔案進(jìn)行立法時的角度不同，專業(yè)類檔案法規(guī)及其相關(guān)文件又可分為少數(shù)民族文字類檔案法規(guī)1部、城建類檔案法規(guī)3部、社區(qū)類檔案法規(guī)2部、數(shù)字音像類檔案法規(guī)9部、重大活動類檔案法規(guī)1部以及獎懲類檔案法規(guī)2部。通過以上分析，我們可以看出我國少數(shù)民族自治地區(qū)的檔案工作與同級別的其他行政區(qū)工作重點不同，比較側(cè)重民族檔案的保護(hù)。

2少數(shù)民族地區(qū)檔案法規(guī)的現(xiàn)存問題

少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)的建設(shè)已取得了明顯成就，但由于對立法技術(shù)和立法原則考慮存在某些不足，逐漸暴露出地方性檔案法規(guī)的一些問題。

2.1民族檔案特色未予明顯彰顯

所有的少數(shù)民族地區(qū)檔案法規(guī)無一不開宗明義闡明其立法目的及其調(diào)整對象，皆以結(jié)合本自治地區(qū)的民族特色制定法規(guī)作為指導(dǎo)，但是，在這些少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)的制定過程中過分拘泥于對《檔案法》及其實施辦法的高度趨同，導(dǎo)致內(nèi)容極近雷同，有些甚至完全可以把法規(guī)內(nèi)容進(jìn)行相互置換。這就導(dǎo)致了在解決具有鮮明民族特色的檔案事務(wù)及問題時，依據(jù)的是帶有普適性的法規(guī)條文從而無法提供具有針對性的法律依據(jù)，因而檔案執(zhí)法人員無法把檔案法規(guī)精神落到實處，產(chǎn)生執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。

2.2法規(guī)的修訂具有滯后性

少數(shù)民族自治地區(qū)的檔案法規(guī)對當(dāng)下檔案事業(yè)發(fā)展時代性的把握尚顯欠缺。從目前已頒布并實施的少數(shù)民族地區(qū)的檔案法規(guī)來看，僅有一部進(jìn)行了二次修訂，即《廣西壯族自治區(qū)檔案管理條例》于2007年5月31日對1999年3月26日通過的《廣西壯族自治區(qū)檔案管理條例》進(jìn)行修訂。在大數(shù)據(jù)時代，如何定義檔案信息化的范疇，大力開發(fā)民族檔案信息資源，如何加強(qiáng)由現(xiàn)代辦公手段所形成的電子文件的管理及控制，這些在信息時代和市場經(jīng)濟(jì)條件下面臨的新挑戰(zhàn)，絕大多數(shù)少數(shù)民族自治地區(qū)檔案法規(guī)都未做出及時的回應(yīng)。

2.3從立法到實施的過渡期過短endprint

在我國少數(shù)民族自治地區(qū)由自治州、自治縣的人大及其常委會頒布的10部檔案法規(guī)中，自批準(zhǔn)通過至頒布實施時間的間隔為2個月的有四部，間隔2個月以上的有兩部，間隔不到2個月的有兩部，條款規(guī)定自公布之日起施行的有兩部。雖然，立法技術(shù)并沒有設(shè)定一個統(tǒng)一的頒布時間和實施時間的間隔期，但過小的間隔期顯然不利于法規(guī)的宣傳推廣，不利于少數(shù)民族地區(qū)社會成員對法規(guī)內(nèi)容的學(xué)習(xí)消化，也不利于檔案行政執(zhí)法部門的工作人員學(xué)習(xí)法規(guī)精神，以便在日后的執(zhí)法過程中減少偏差，使執(zhí)行更加有力度。

2.4在立法指導(dǎo)思想上重立法、輕實施

少數(shù)民族自治地區(qū)立法在指導(dǎo)思想上存在某些偏差，具體表現(xiàn)為重視法規(guī)實體規(guī)定，輕程序規(guī)定，法規(guī)可操作性不強(qiáng)。地方檔案法規(guī)的制定與貫徹執(zhí)行情況如何，往往制約著地方檔案事業(yè)的發(fā)展規(guī)模、速度和水平，要實現(xiàn)檔案管理的制度化、法制化，就必須尋找差距，直面矛盾，解決關(guān)鍵性問題。少數(shù)民族地區(qū)的立法原則性較強(qiáng)，與上位法趨同，雖在具體的條款中體現(xiàn)了一定的民族特色，但只在大方向上規(guī)定了檔案管理和行政工作，導(dǎo)致在檔案執(zhí)法過程中實施工作存在一定的困難，給檔案執(zhí)法工作帶來了一定的難度。

2.5立法體系不完善，立法質(zhì)量不高

我國少數(shù)民族自治地區(qū)立法體系結(jié)構(gòu)單一，多數(shù)自治地區(qū)所制定的檔案法規(guī)作為當(dāng)?shù)貦n案工作的基本法規(guī)缺乏配套的實施細(xì)則等規(guī)范性文件。這些配套的規(guī)范性文件可增強(qiáng)法規(guī)制度的嚴(yán)謹(jǐn)性，也給檔案行政部門的工作提供有力的指導(dǎo)。此外，還要補(bǔ)充有爭議規(guī)范的司法解釋，任何法律在現(xiàn)實的實施過程中都會遇到不同程度的法律理解的歧義，增加配套的規(guī)范性文件可適當(dāng)?shù)臏p少立法工作理論性與實際工作實踐性的脫節(jié)現(xiàn)象。

3針對現(xiàn)存問題的解決對策

3.1因地制宜地進(jìn)行立法

新中國成立以來少數(shù)民族地區(qū)檔案事業(yè)的發(fā)展，都是在我們國家的統(tǒng)一部署、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一法規(guī)指導(dǎo)下取得的。但是，少數(shù)民族地區(qū)的檔案工作，畢竟具有鮮明的民族特點，它是與民族政治、經(jīng)濟(jì)、文化和民族習(xí)俗密切相關(guān)的，在文字種類、文件名稱、書寫格式、形成規(guī)律、保管方法等各方面都不盡相同。所以應(yīng)在執(zhí)行黨和國家制定的關(guān)于檔案工作的方針政策、法規(guī)制度的基礎(chǔ)上，按照民族區(qū)域自治法的規(guī)定，從本民族檔案和檔案工作的實際出發(fā)，制定規(guī)范本民族檔案工作的具體管理辦法，針對少數(shù)民族的地方特色進(jìn)行特殊化立法，例如內(nèi)蒙、新疆根據(jù)兩種文字行文的特點，制定了兩種文字的文書立卷管理辦法。在認(rèn)真貫徹《中華人民共和國檔案法》和國家制定的其他檔案工作法規(guī)文件同時，建立健全本民族檔案的管理辦法，采取各種因地制宜的措施，對當(dāng)?shù)胤ㄒ?guī)予以補(bǔ)充，推動本地區(qū)民族檔案事業(yè)的發(fā)展。

3.2立法機(jī)關(guān)結(jié)合時代的發(fā)展對相關(guān)法規(guī)及時修訂

時代的發(fā)展對檔案工作的開展提出了新的要求，法律的修訂工作也要與時俱進(jìn)。大數(shù)據(jù)環(huán)境下檔案的數(shù)字化與信息化給檔案的立法工作帶來了一定的挑戰(zhàn)，立法機(jī)關(guān)在針對地方特色進(jìn)行立法的同時，還要把握住時代的脈搏，在數(shù)字化的大背景下對檔案管理和行政工作進(jìn)行規(guī)范。與此同時，法規(guī)的修訂工作也要與時俱進(jìn)，20世紀(jì)90年代以來，信息化浪潮席卷全球。信息社會對檔案立法工作存在重要影響。信息技術(shù)在檔案管理中的廣泛應(yīng)用，使得檔案管理觀念和思想現(xiàn)代化，檔案管理手段方式數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化，檔案信息載體呈現(xiàn)多樣化。隨著檔案信息載體的多樣化和電子文件、檔案數(shù)量的迅速增長，少數(shù)民族的檔案法規(guī)也要增加或修訂一些具體內(nèi)容，以適應(yīng)時代發(fā)展的新要求。

3.3實施法規(guī)前預(yù)留一定的時間以供檔案相關(guān)部門學(xué)習(xí)法規(guī)精神

少數(shù)民族自治地區(qū)法規(guī)從批準(zhǔn)通過到頒布實施需要一定的間隔時間，使擔(dān)負(fù)檔案行政部門具體職責(zé)的工作人員學(xué)習(xí)法規(guī)精神，以便法規(guī)的落實和檔案行政人員在執(zhí)法的過程中縮小偏差，更加高效率的實現(xiàn)執(zhí)法必嚴(yán)，違法必究的要求。間隔時間沒有具體的規(guī)定，但與當(dāng)?shù)厣鐣罕姷乃刭|(zhì)和知識水平密切相關(guān)，更與相關(guān)檔案部門的工作人員的職業(yè)素養(yǎng)息息相關(guān)。因此，少數(shù)民族自治區(qū)的立法機(jī)關(guān)在制定法律的同時也要做好相關(guān)的宣傳和培訓(xùn)工作。宣傳工作主要針對當(dāng)?shù)氐纳鐣罕?，培?xùn)工作則是針對檔案法規(guī)的執(zhí)行人員，切實提高民眾的法律意識，保障依法治檔的目標(biāo)的真正實現(xiàn)。

3.4在立法過程中轉(zhuǎn)變指導(dǎo)思想

少數(shù)民族自治地區(qū)在立法過程中重視法規(guī)實施過程中責(zé)任的細(xì)化，即把責(zé)任細(xì)化到部門，尤其體現(xiàn)在檔案的收集和整理工作中。做好少數(shù)民族歷史檔案的收集整理工作，是開展少數(shù)民族地區(qū)檔案工作的基礎(chǔ)。完成這項基礎(chǔ)任務(wù)是相當(dāng)艱巨的，困難是很多的，為了加強(qiáng)少數(shù)民族檔案工作，加快少數(shù)民族歷史檔案的收集整理和利用工作，在必要的時候，還可依照檔案法采用法律的、行政的、經(jīng)濟(jì)的多種手段，進(jìn)行廣泛的征集。鑒于少數(shù)民族地區(qū)檔案的收集和整理工作較為復(fù)雜，我們可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況制定出一套少數(shù)民族地區(qū)檔案收集和整理工作的實施辦法，在辦法中將責(zé)任進(jìn)行細(xì)化，使得法規(guī)中的每個條文都可追究到責(zé)任單位或部門。

3.5立法人員的素質(zhì)提升與科學(xué)分配

少數(shù)民自治地區(qū)檔案法規(guī)在制定時，要把立法人員進(jìn)行科學(xué)的分配，使法律專業(yè)的人才與檔案專業(yè)的人才相互協(xié)調(diào)進(jìn)行立法工作，能夠把工作中所遇到的實際問題在法規(guī)中得以體現(xiàn)，使法規(guī)的理論性與檔案工作的實踐性緊密結(jié)合。其次，提高立法人員的素質(zhì)，也是提高檔案立法質(zhì)量的重要舉措。當(dāng)?shù)卣块T在立法前可對檔案部門工作人員進(jìn)行相關(guān)資料的征集和立法知識的普及，在將所收集的資料及時反饋到立法部門的同時也對專門負(fù)責(zé)法規(guī)制定的法律專業(yè)的人才進(jìn)行相關(guān)檔案知識方面的培訓(xùn)。把科學(xué)發(fā)展觀應(yīng)用到檔案的立法工作中，是推動檔案立法工作有力開展的重要動力。

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