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    以法治統(tǒng)合反腐制度體系

    2014-08-30 07:52:18張立偉
    人民論壇 2014年22期
    關(guān)鍵詞:制約權(quán)力程序

    張立偉

    十八大以來(lái),黨和國(guó)家在反腐敗方面的一個(gè)主要思路,就是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里。這是對(duì)權(quán)力與制度關(guān)系的形象概括,是馬克思主義權(quán)力觀的生動(dòng)寫照。把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,就是把權(quán)力運(yùn)行納入制度軌道,用制度監(jiān)督、規(guī)范、約束、制衡權(quán)力,保證權(quán)力正確行使而不被濫用。這些年來(lái),我們?cè)谟弥贫缺O(jiān)督制約權(quán)力方面下了很大功夫,做了不少努力,但離“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”的要求還有很大差距。一些權(quán)力游離于制度的制約監(jiān)督之外,違規(guī)用權(quán)、違反制度現(xiàn)象大量存在,權(quán)力濫用、以權(quán)謀私問(wèn)題突出,嚴(yán)重腐敗案件時(shí)有發(fā)生。究其原因,還是在于籠子本身不夠完善。

    制度主要應(yīng)該由法律提供。按照法治的基本原理,圍繞制約公權(quán)、保障私權(quán)所形成的國(guó)家法律制度體系,其科學(xué)性、完備性、嚴(yán)密性、有效性都是其他制度和社會(huì)規(guī)范所不具備的。因此,加強(qiáng)權(quán)力制約與監(jiān)督,把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里,最終還要是依賴法治。

    要從法治層面來(lái)強(qiáng)化反腐敗制度體系,至少應(yīng)當(dāng)做好四個(gè)方面的工作

    要從法治層面來(lái)強(qiáng)化反腐敗制度體系,至少應(yīng)當(dāng)做好四個(gè)方面的工作。一是將經(jīng)過(guò)實(shí)踐證明了有效的反腐倡廉黨內(nèi)規(guī)章制度和有效做法及時(shí)轉(zhuǎn)化為國(guó)家法律,并以國(guó)家強(qiáng)制力保障實(shí)施。例如將黨員領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)方面的制度上升為國(guó)家公職人員財(cái)產(chǎn)公示或申報(bào)法律,擴(kuò)大監(jiān)督面,增強(qiáng)強(qiáng)制力;也可以考慮把中國(guó)共產(chǎn)黨的巡視工作條例與中國(guó)的《監(jiān)察法》進(jìn)行有效的對(duì)接,在法律中增加規(guī)定巡視工作的內(nèi)容,明確要求各地巡視組都必須將發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題公之于眾,并且明確發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改程序,制定嚴(yán)格的處罰措施。

    二是注重權(quán)力制約與監(jiān)督方面的國(guó)家法律法規(guī)與黨內(nèi)規(guī)章制度的協(xié)調(diào)配合,發(fā)揮制度合力。例如將黨內(nèi)紀(jì)檢機(jī)關(guān)案件查處方面的制度與國(guó)家檢察機(jī)關(guān)懲治職務(wù)犯罪和腐敗案件的法律法規(guī)協(xié)調(diào)配套起來(lái),以法治的方式統(tǒng)合二者,一方面形成二者的合力,另一方面也防范出現(xiàn)冤假錯(cuò)案、侵害合法權(quán)利的現(xiàn)象。

    三是更加注重發(fā)揮程序的作用,用法律程序來(lái)制約和監(jiān)督權(quán)力運(yùn)行。程序是法律之所以能夠?qū)?quán)力起到制約和監(jiān)督作用的根本。是否通過(guò)程序來(lái)規(guī)范權(quán)力也是人治和法治最為根本的區(qū)別?,F(xiàn)代法律程序是通過(guò)理性方式所提煉出來(lái)的處理事情的程式、方法,能夠有效地避免利益、偏見(jiàn)、情感等因素的干擾,從而更加公開(kāi)公正。所以人們說(shuō)程序的意義就在于能夠使得正義以人們看得見(jiàn)的方式實(shí)現(xiàn)。因此,無(wú)論是黨內(nèi)制度建構(gòu)還是國(guó)家法律體系,都應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮程序在權(quán)力制約和監(jiān)督中的作用。

    四是通過(guò)法律的方式明確界定權(quán)力的性質(zhì)、邊界及責(zé)任。這是權(quán)力制約和監(jiān)督的前提性條件。在權(quán)力的性質(zhì)、邊界和責(zé)任界定方面,現(xiàn)有的法律體系還存在不少模糊之處或者漏洞。國(guó)家政權(quán)的各個(gè)機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)、組織分別擁有何種權(quán)力,例如人大和人大常委會(huì)等立法機(jī)構(gòu)的權(quán)限界定、國(guó)務(wù)院各部門等行政機(jī)構(gòu)的權(quán)限界定、中央與地方之間的權(quán)限界定等,很多重要的權(quán)力邊界并不清晰。我國(guó)政治體制改革過(guò)程中發(fā)揮重要作用的“三定方案”在法律性質(zhì)上是不清楚的。而且,黨的各級(jí)組織和部門,其權(quán)力界限也需要通過(guò)黨內(nèi)法規(guī)的方式加以明確,并且要與國(guó)家憲法法律所確定的政權(quán)體制相協(xié)調(diào)。只有權(quán)力邊界清晰了,懲治腐敗、責(zé)任追究才能夠有的放矢。

    通過(guò)法律的方式確保反腐敗機(jī)構(gòu)享有相對(duì)獨(dú)立的地位

    在反腐敗的實(shí)踐中,我國(guó)逐步形成了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、黨政齊抓共管、紀(jì)委組織協(xié)調(diào)、部門各負(fù)其責(zé)、依靠群眾支持和參與的具有中國(guó)特色的反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制。在權(quán)力制約和監(jiān)督體系中,負(fù)責(zé)反腐敗和廉政建設(shè)的專門職能機(jī)構(gòu),主要有中國(guó)共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國(guó)家司法機(jī)關(guān)、政府監(jiān)察機(jī)關(guān)和審計(jì)機(jī)關(guān)以及國(guó)家預(yù)防腐敗機(jī)構(gòu)。這些反腐敗的專門機(jī)構(gòu)承擔(dān)了預(yù)防和懲治腐敗的主要工作任務(wù),發(fā)揮了重要作用。

    法治化的反腐敗制度體系,要求這套領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制按照法治的軌道開(kāi)展工作,特別是負(fù)有專門制約和監(jiān)督職能的機(jī)構(gòu)應(yīng)該具有相對(duì)獨(dú)立的地位。從世界各國(guó)反腐敗的經(jīng)驗(yàn)來(lái)看,獨(dú)立的監(jiān)督機(jī)構(gòu)至關(guān)重要。聯(lián)合國(guó)《反腐敗公約》也把獨(dú)立性定義為國(guó)家反腐敗機(jī)構(gòu)的重要特征,強(qiáng)調(diào)這對(duì)于其有效地履行職能和免受不正當(dāng)?shù)挠绊懢哂兄匾饬x。因此,通過(guò)法律的方式確保反腐敗機(jī)構(gòu)享有相對(duì)獨(dú)立的地位是權(quán)力制約與監(jiān)督法治化的關(guān)鍵所在。上述我國(guó)的反腐敗專門職能機(jī)構(gòu)中,國(guó)家司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)及審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性地位,雖有法律的明確規(guī)定,但是實(shí)踐中受到各種體制機(jī)制因素的影響,其獨(dú)立行使職權(quán)并沒(méi)有充分的保障。黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)在很多時(shí)候,其相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督職能也沒(méi)有得到充分發(fā)揮,現(xiàn)實(shí)政治實(shí)踐中所謂“一把手”的權(quán)力缺乏有效監(jiān)督,也從反面證明了這一問(wèn)題的存在。

    十八大以來(lái),在權(quán)力制約和監(jiān)督體系的構(gòu)建方面,按照依法治國(guó)、依法執(zhí)政的要求,采取了一系列舉措強(qiáng)化了反腐敗專門機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。十八屆三中全會(huì)《決定》要求,改革黨的紀(jì)律檢查體制,健全反腐敗領(lǐng)導(dǎo)體制和工作機(jī)制,推動(dòng)黨的紀(jì)律檢查工作雙重領(lǐng)導(dǎo)體制具體化、程序化、制度化,強(qiáng)化上級(jí)紀(jì)委對(duì)下級(jí)紀(jì)委的領(lǐng)導(dǎo)等等。在國(guó)家司法機(jī)關(guān)方面所進(jìn)行的一系列改革,如改革司法管理體制,探索建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的司法管轄制度,也都是強(qiáng)化國(guó)家司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使職權(quán)的有效舉措。這些改革舉措的貫徹落實(shí),將會(huì)大大提高權(quán)力制約和監(jiān)督工作的力度,有效防止腐敗蔓延。同時(shí),在各專門職能機(jī)構(gòu)獨(dú)立性增強(qiáng)的前提下,還要按照法治的要求強(qiáng)調(diào)各專門職能機(jī)構(gòu)之間的相互配合、相互制約,各自恪守權(quán)力邊界,防止出現(xiàn)監(jiān)督者無(wú)人監(jiān)督、監(jiān)督者自身腐敗的情況出現(xiàn)。這對(duì)于權(quán)力制約與監(jiān)督的法治化而言意義重大。

    (作者為中共中央黨校政法部法理室副主任)

    責(zé)編/馬靜 美編/李祥峰e(cuò)ndprint

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