新公共管理改革對當(dāng)前中國政府的啟示

張寧

【摘要】十八大以來，本屆政府進(jìn)行了大部制改革和行政審批改革，強調(diào)轉(zhuǎn)變政府職能，充分發(fā)揮市場和社會的作用，建立法治政府和服務(wù)型政府，更好地為人民提供滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。新公共管理對我們的啟示是在簡政放權(quán)的同時，防止市場侵入到社會其他領(lǐng)域，在縮減政府職能的同時，要提高政府治理能力。

【關(guān)鍵詞】政府職能轉(zhuǎn)變 法治政府 服務(wù)型政府 政府治理能力

【中圖分類號】D035 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

新公共管理改革運動和理論

20世紀(jì)70年代的資本主義經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使西方國家經(jīng)濟(jì)陷入停滯狀態(tài)，人民生活水平下降，期盼通過政府改革來擺脫經(jīng)濟(jì)困境。正是在這樣的背景下，20世紀(jì)70年代末以來，西方國家紛紛進(jìn)行政府改革運動，這場風(fēng)起云涌的政府改革運動后來被稱為新公共管理改革運動。新公共管理改革試圖通過政府改革擺脫財政困境，提高政府效率。

如果把目光放的更遠(yuǎn)一點，我們就會發(fā)現(xiàn)，每一次全球性的危機(jī)都會帶來政府治理的改革，改革在促成新的機(jī)遇和發(fā)展的同時也會為下一次危機(jī)埋下伏筆。面對20世紀(jì)30年代的經(jīng)濟(jì)大危機(jī)，德國、日本和意大利試圖通過發(fā)動戰(zhàn)爭來應(yīng)對，西歐國家和美國則力圖通過改革政府職能，建立福利制度來解決。第二條解決之道后來演變?yōu)楦＠麌抑贫龋@種制度的特征是高人權(quán)、高福利和高保障，不可否認(rèn)，這種制度縮小了貧富差距，提高了下層人民的生活水平，彰顯了民主體制在保障底層人民生活上的優(yōu)勢。然而，福利國家制度也給西方國家經(jīng)濟(jì)競爭力和政府財政制造了沉重的負(fù)擔(dān)，最終導(dǎo)致了20世紀(jì)70年代的滯漲狀態(tài)。

20世紀(jì)70年代末以來的新公共管理改革運動就是為了矯正這種民主過度發(fā)展，政府過度擴(kuò)張的趨勢。概括來講，這場改革主要是國家的退卻，是公共產(chǎn)品提供的市場化和社會化，試圖充分發(fā)揮市場和社會的優(yōu)勢，探索化解公共管理危機(jī)的途徑和道路。新公共管理研究途徑一般都以官僚制政府為批判對象，倡導(dǎo)運用效率、分權(quán)、去官僚化和市場化的原則來改革官僚機(jī)構(gòu)。新公共管理改革運動關(guān)于政府改革的基本思想可以概括為如下幾點：

第一，新公共管理改革的理論指導(dǎo)思想是公共選擇理論和新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)。公共選擇理論認(rèn)為，政府的低效率主要是因為在政府過程中缺少競爭性市場過程中的誘因機(jī)制。競爭性市場中的企業(yè)存在利潤這種誘因機(jī)制來評價其經(jīng)濟(jì)績效，但政府在提供公共產(chǎn)品時卻沒有這樣的激勵機(jī)制。公共選擇理論把官僚看作理性經(jīng)濟(jì)人，官僚們在提供公共產(chǎn)品上的壟斷地位以及其在組織的運行過程中的自利趨向，使得他們的行為總表現(xiàn)為對預(yù)算撥款、財政節(jié)余、所轄下屬等因素的追求上，而非采取積極措施為公眾提供滿意的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

第二，新公共管理改革的內(nèi)容是積極調(diào)整政府職能，充分發(fā)揮市場的作用，全面進(jìn)行私有化。正是基于對人性和政府過程特征的認(rèn)識，新公共管理學(xué)者一般主張小政府，他們把政府職能限制在保護(hù)公民財產(chǎn)安全，保證契約履行，防止搭便車等行為上。英國、新西蘭和美國等國的改革基本上都把大多數(shù)國有企業(yè)通過各種形式私有化了，因為根據(jù)新公共管理的理論，國有企業(yè)并不是一種合適的企業(yè)經(jīng)營形式，腐敗和無效率往往與國有企業(yè)相伴隨。這些國家甚至把政府提供的許多公共服務(wù)業(yè)通過外包和簽約等形式用市場化的模式來提供，以提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的質(zhì)量。

第三，新公共管理改革強調(diào)必須進(jìn)行機(jī)構(gòu)和機(jī)制的調(diào)整來保障政府職能轉(zhuǎn)變。新公共管理強調(diào)小政府的主要目的之一就是提高政府的效率，過多的層級結(jié)構(gòu)、過多的政府部門往往導(dǎo)致政府辦事效率低下，因此，在政府組織形態(tài)上，新公共管理改革的一個共同特征是實行“少機(jī)構(gòu)、寬職能”的大部門綜合管理體制?！皬娀啄X和中央政府的權(quán)威，提升政府決策能力、管制能力和執(zhí)行能力，強化政府的戰(zhàn)略規(guī)劃能力，強化政治對行政、中央對地方的控制，加強政府間的合作和協(xié)調(diào)，成為政府改革的核心內(nèi)容”。①政府機(jī)構(gòu)過多，往往導(dǎo)致政府部門之間難以協(xié)調(diào)，通過大部門改革，可以提高政府的綜合協(xié)調(diào)能力，弱化政府對微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的管理職能，從而將政府職能集中在提供更好的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)上。

西方國家推行的這場新公共管理改革運動，對于應(yīng)對資本主義國家的經(jīng)濟(jì)危機(jī)，防止政府的進(jìn)一步膨脹和擴(kuò)張發(fā)揮了重要的作用，盡管這場改革運動針對的是資本主義國家的問題，但是許多改革措施對于我國當(dāng)前的政府改革也有一定的借鑒意義。

新一輪中國政府改革的實踐

中國共產(chǎn)黨十八大以來，社會各界對政府改革的期待逐漸升溫，中國共產(chǎn)黨和中國政府加速了政府改革的進(jìn)程和步伐。2013年11月，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會提出：“科學(xué)的宏觀調(diào)控，有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。必須切實轉(zhuǎn)變政府職能，深化行政體制改革，創(chuàng)新行政管理方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府?！雹诳偠灾?，十八大以來，政府改革可以總結(jié)為如下四個方面：

第一，政府機(jī)構(gòu)改革主要是建立大部門體制，建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)重大改革?，F(xiàn)代官僚政治學(xué)研究表明中西方官僚機(jī)構(gòu)在政策過程中，有著共同的規(guī)律和特點，官僚制定政策首先考慮的是本部門的利益，部門利益和權(quán)力爭奪使監(jiān)管合作變得異常困難，沒有上級部門的協(xié)調(diào)，政府同級部門之間很難進(jìn)行協(xié)調(diào)改革。

政府部門之間難以協(xié)作，影響著行政效能和政府公共服務(wù)，“當(dāng)前不同政府部門之間職能交叉重疊，權(quán)限職責(zé)不清，部門之間缺少協(xié)調(diào)機(jī)制和制度是阻礙服務(wù)型政府建立的一個重要原因?！雹鄞蟛恐聘母锏哪康木褪墙鉀Q部門之間的職能交叉重疊難以協(xié)作的問題。2013年11月，中國共產(chǎn)黨十八屆三中全會專門成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，目的不僅在于改革的總體設(shè)計，更在于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和整體推進(jìn)改革中的重大問題。以這次會議決定成立中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化領(lǐng)導(dǎo)小組為例，習(xí)近平在對此進(jìn)行說明時，指出：“從實踐看，面對互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和應(yīng)用飛速發(fā)展，現(xiàn)行管理體制存在明顯弊端，主要是多頭管理、職能交叉、權(quán)責(zé)不一、效率不高?！雹芤虼?，全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組的職責(zé)是：“統(tǒng)一部署全國重大改革，統(tǒng)籌推進(jìn)各領(lǐng)域改革，協(xié)調(diào)各方力量形成推進(jìn)改革合力，加強督促檢查，推動全面落實改革目標(biāo)任務(wù)?！雹輊ndprint

第二，本輪政府改革的核心是促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變。2013年5月13日，李克強在國務(wù)院機(jī)構(gòu)職能轉(zhuǎn)變電視電話會議上指出本輪政府改革的特點是：“改革方案把機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變有機(jī)結(jié)合起來，把職能轉(zhuǎn)變作為核心，把行政審批制度改革作為突破口和抓手，這是我們思路的進(jìn)一步創(chuàng)新?！雹蘧湍壳案母镞M(jìn)程來看，簡政放權(quán)是本屆政府在政府職能轉(zhuǎn)變上的最大舉措，李克強在多次講話中反復(fù)強調(diào)要簡政放權(quán)，通過簡政放權(quán)，調(diào)動市場中各個主體的能動性，激發(fā)企業(yè)和個人創(chuàng)業(yè)者的活力，他在2013年11月1日的電視電話會議上，指出：“目前已取消下放334項行政審批等事項，簡政放權(quán)成為深化改革的‘馬前卒和宏觀調(diào)控的‘當(dāng)頭炮，成效不斷顯現(xiàn)。今年以來全國各類企業(yè)登記數(shù)比去年同期增長25%，其中民營個體企業(yè)增長37%，帶動了民間投資以23%左右的速度增長，社會投資和創(chuàng)業(yè)熱情迸發(fā)，經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)穩(wěn)中向好。加快改革與調(diào)整結(jié)構(gòu)疊加的效果，超出人們預(yù)期?！雹?/p>

其實政府職能轉(zhuǎn)變并不是一個新鮮的話題，早在30年前，我們就提出了政府職能轉(zhuǎn)變，今天我們?nèi)匀辉趶娬{(diào)政府職能轉(zhuǎn)變，一方面是因為過去的政府職能轉(zhuǎn)變還沒有完全到位，另外一方面是因為我們在市場經(jīng)濟(jì)的推進(jìn)中遇到了新的問題，需要政府重新定位和調(diào)整角色。其實，政府與市場和社會的關(guān)系在理論上已經(jīng)不是太難剖析的問題，經(jīng)過市場經(jīng)濟(jì)的實踐，經(jīng)過不斷的討論，政府該管什么不該管什么的問題，很多時候是比較清楚的，問題的關(guān)鍵是如何打破既得利益部門和群體的阻礙，堅決地從不該管的領(lǐng)域中退出，把該管的問題管好。

十八屆三中全會還特別強調(diào)讓市場和競爭在公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的供給上發(fā)揮一定的作用?！巴茝V政府購買服務(wù)，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制，通過合同、委托等方式向社會購買?！笔聦嵣?，政府向市場和社會購買公共服務(wù)不僅能夠通過競爭機(jī)制，提高公共服務(wù)的質(zhì)量，而且有利于市場和社會的發(fā)展。

第三，本輪政府改革強調(diào)發(fā)揮中央和地方兩個積極性，上下聯(lián)動，共同推進(jìn)政府改革。李克強說，中央政府改革是上篇，地方政府改革是下篇，上下合作，才能做好政府改革的大文章。中央和地方關(guān)系歷來是中國政治和經(jīng)濟(jì)生活中的大問題，處理的好，可以保證國家穩(wěn)定，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會和諧發(fā)展，處理的不好，小則影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展，大則影響國家的穩(wěn)定和統(tǒng)一。

中央政府和地方政府首先要做職責(zé)分工，哪些事項應(yīng)該由中央政府來做，哪些事項應(yīng)當(dāng)由地方政府來負(fù)責(zé)，必須明確界定，才能彌合公共產(chǎn)品和公共服務(wù)提供過程中的縫隙。在社會發(fā)展過程中，中央政府的職責(zé)主要是進(jìn)行宏觀調(diào)控，確保經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定和有序發(fā)展，地方政府的職責(zé)是提供公共服務(wù)，進(jìn)行市場監(jiān)管和保護(hù)環(huán)境等。在職責(zé)分工的基礎(chǔ)上，中央和地方政府也要進(jìn)行權(quán)力劃分和財政收支劃分。中央政府和地方政府進(jìn)行治理的基礎(chǔ)是財政，因此必須科學(xué)的劃分中央和地方的財政關(guān)系，“財政是國家治理的基礎(chǔ)。在多層級的政府治理框架下，科學(xué)規(guī)范政府間財政關(guān)系制度安排是推動科學(xué)發(fā)展、促進(jìn)社會和諧、維護(hù)公平正義、實現(xiàn)長治久安的重要保障?！雹?/p>

第四，本次政府改革的目的是通過推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，建立法治政府和服務(wù)型政府，更好的為人民提供滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。市場經(jīng)濟(jì)是一種契約經(jīng)濟(jì)，是一種法治經(jīng)濟(jì)，國家治理體系和治理能力的構(gòu)建必須適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，必須通過建立法治政府為市場經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展保駕護(hù)航。國家治理體系和治理能力的構(gòu)建必須著眼于完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，建立服務(wù)型政府，方便快捷地為人民群眾提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

傳統(tǒng)的統(tǒng)治強調(diào)政府進(jìn)行自上而下的控制和管理，這種統(tǒng)治方式的弊端是顯而易見的，單向的權(quán)力控制容易導(dǎo)致權(quán)力濫用和腐敗，單一的管理主體往往無法滿足人民群眾多樣的需求而且更容易忽視人民群眾的積極性、主動性和創(chuàng)造性。治理的主體不再僅僅限于政府，而是把市場、社會甚至個人都納入到提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的過程中，治理過程也不再是單向的控制和管理，而是加入了平等、交易、對話和協(xié)商等因素。基于此，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化必然要求劃分政府、市場和社會的界限，確定各自的領(lǐng)域，充分發(fā)揮市場和社會的作用，把全社會的力量都調(diào)動起來，建立一個法治型政府和服務(wù)型政府，更好的為人民提供滿意的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)。

政府深入改革應(yīng)注意的問題

中國政府新一輪改革既是在新公共管理運動的影響下展開的，也是其自身改革邏輯的深入推進(jìn)。在深入改革過程中的確應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步簡政放權(quán)，充分發(fā)揮市場和社會的積極作用，要進(jìn)一步進(jìn)行大部制體制改革，為政府職能轉(zhuǎn)變提供組織基礎(chǔ)。但是，在改革的過程中，也應(yīng)當(dāng)注意以下兩個問題：

第一，新公共管理改革強調(diào)充分發(fā)揮市場的作用符合效率邏輯，競爭才會帶來進(jìn)步和發(fā)展。在中國這個逐漸從傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)改革和發(fā)展過程中的國家而言，強調(diào)發(fā)揮市場調(diào)配資源的決定性作用意義更為重大。新公共管理改革對市場競爭的推崇是生存和發(fā)展的必然邏輯，但是，對競爭的過分強調(diào)以及市場原則侵入社會的方方面面也必然會產(chǎn)生許多負(fù)面的因素。

盡管不同的歷史環(huán)境塑造了人類發(fā)展的多樣性，但是，很多時候，歷史也有驚人的相似之處。早期英法等資本主義國家對自律性市場經(jīng)濟(jì)過分強調(diào)所導(dǎo)致的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和政治危機(jī)幾乎在后起的所有國家中都不同程度的再次上演?？枴げㄌm尼強調(diào)人類的經(jīng)濟(jì)活動總是鑲嵌在社會之中，不應(yīng)該從社會中脫嵌，侵入其他領(lǐng)域。“將市場從社會中脫嵌，就有如拉扯一條巨大的橡皮筋。要給市場更多自主性，就會不斷增加社會壓力。繼續(xù)拉扯橡皮筋，不是使之?dāng)嗔?，造成社會解體，便是逼使經(jīng)濟(jì)回歸社會嵌含的位置”。⑨

當(dāng)前，我國市場經(jīng)濟(jì)需要進(jìn)一步發(fā)展和完善，需要進(jìn)一步發(fā)揮市場的積極作用。但是，在強調(diào)市場作用的同時，也要防止市場侵入社會其他方面。“要維持社會穩(wěn)定，不僅要有基于競爭機(jī)制的‘市場領(lǐng)域，而且基于合作機(jī)制的‘非市場領(lǐng)域也不可或缺”。⑩

第二，政府職能轉(zhuǎn)變涉及到政府管理的范圍和政府的能力問題，弗蘭西斯·福山在《國家構(gòu)建》一書中指出，發(fā)展中國家之所以在政治改革中走向了國家秩序混亂和經(jīng)濟(jì)衰退的局面主要就是因為在縮小政府職能范圍的同時，政府的能力也削弱了，國家構(gòu)建就是要在縮小政府職能的同時，增強政府力量的強度?！案母锏淖罱窂绞窃诳s減政府職能范圍的同時提高國家力量的強度。”

盡管不同的國家有不同的歷史和發(fā)展情況，但是，人類社會發(fā)展也有某些共同的規(guī)律，否則社會科學(xué)也就沒有存在的必要。以其他國家的發(fā)展為鑒，可以讓我們在發(fā)展過程當(dāng)中少走彎路。發(fā)展中國家包括非洲、拉丁美洲和亞洲許多國家在政治發(fā)展過程中，很多陷入了混亂，亨廷頓認(rèn)為主要是因為這些國家的政治參與要求超過了政治制度化的水平，而用福山關(guān)于國家治理能力的概念就是說，這些國家在政治發(fā)展過程中，在縮減政府職能的過程中，也削弱了政府的能力。當(dāng)前，我們國家新一輪的政府改革強調(diào)要轉(zhuǎn)變政府職能，讓市場和社會發(fā)揮更大的作用，這一改革方向無疑是正確的。但是，在改革過程當(dāng)中，我們也要謹(jǐn)記福山的教導(dǎo)，要在縮小政府職能的同時，增加政府的治理能力。

（作者為北京大學(xué)政府管理學(xué)院博士研究生、北京大學(xué)國家治理協(xié)同創(chuàng)新中心助理研究員）

【注釋】

①趙成根：《新公共管理改革》，北京大學(xué)出版社，2007年，第18～19頁。

②④⑤《<中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定>輔導(dǎo)讀本》，北京：人民出版社，2013年，第16頁，第81頁，第84頁。

③齊琳娜：“大部制改革的特點、目的與難點思考”，《人民論壇》，2013/06/下總第407期。

⑥http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-05/15/c_115767422.htm

⑦h(yuǎn)ttp：//news.xinhuanet.com/politics/2013-11/01/c_117973496.htm

⑧樓繼偉：《中國政府間財政關(guān)系再思考》，北京：中國財政經(jīng)濟(jì)出版社，2013年，序第1頁。

⑨[匈牙利]卡爾·波蘭尼：《巨變：當(dāng)代政治與經(jīng)濟(jì)的起源》，黃樹民譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，序第27頁。

⑩[日]神野直彥：《體制改革的政治經(jīng)濟(jì)學(xué)》，米彥軍、尹曉亮譯，北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2013年，序第4頁。

[美]弗蘭西斯·福山：《國家構(gòu)建：21世紀(jì)的國家治理與世界秩序》，黃勝強、許銘原譯，北京：中國社會科學(xué)出版社，2007年，第16頁。

責(zé)編/張蕾endprint