新加坡的社會救助制度

李志明　邢梓琳

新加坡國土面積和人口規(guī)模小、自然資源匱乏，除了得天獨(dú)厚的地理位置外，其他發(fā)展經(jīng)濟(jì)的條件并不優(yōu)越。但是，新加坡獨(dú)立后的經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度卻很迅速，很快就成為東南亞重要的金融和轉(zhuǎn)口貿(mào)易中心，成為“亞洲四小龍”之一。究其原因，清晰實(shí)用、富有遠(yuǎn)見的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃有之，決策者和社會民眾的憂患意識有之，健全的法律制度有之，開放的市場經(jīng)濟(jì)有之，“教育立國、人才強(qiáng)國”政策有之，其適度而富有效率的社會保障制度也與有功焉。

社會保障制度的基本原則

在社會保障制度建設(shè)方面，新加坡一直倡導(dǎo)并奉行“國家要自主、人民要自立”的理念，注意避免福利國家綜合癥，堅決不走北歐福利國家那種由國家承擔(dān)一切費(fèi)用的社會保障模式。在發(fā)展社會保障時遵循四個基本原則：一是個人責(zé)任與自力更生，政府鼓勵個人實(shí)現(xiàn)就業(yè)，為自己及其家庭成員提供生活來源；二是家庭互助，每個家庭成員之間都應(yīng)該相互支持，以家庭作為基本生活保障單位；三是多方援助策略，優(yōu)先發(fā)揮社區(qū)在扶貧方面的作用，增強(qiáng)社區(qū)各方主體的社會責(zé)任感和相互之間的社會連帶關(guān)系；四是政府在社會保障和貧困救助中承擔(dān)最后一道防線，向處于不利地位的社會成員伸出援助之手，但不能因此使國家失去競爭力。以此為指導(dǎo)，新加坡致力于構(gòu)建一個資金主要來源于個人和企業(yè)的長期穩(wěn)定、可持續(xù)的社會保障制度。

社會救助制度的主要內(nèi)容

在新加坡社會保障制度中，社會救助制度旨在為“市場競爭的失敗者”和“最不能自助者”提供基本生活保障，起著兜住社會“底線公平”的最后一張“安全網(wǎng)”的作用。當(dāng)公民及其家庭已經(jīng)無法自力自助的時候，或者當(dāng)家庭援助和社區(qū)援助不足的時候，政府為公民提供最后的援助。新加坡的社會救助制度主要由五個部分組成，即醫(yī)療保健、公共住房、教育發(fā)展、工作福利以及社區(qū)關(guān)懷基金。

醫(yī)療保健。新加坡的醫(yī)療保健制度以多層次、全民覆蓋為顯著特色?？偟膩碚f，新加坡的醫(yī)療保健可以分為三個層次。第一個層次是基本保健。政府為公立醫(yī)院的急診病房提供大量補(bǔ)貼，所有新加坡公民都可以享有這一層次保障。第二層次是保健儲蓄計劃。保健儲蓄計劃于1984年4月1日開始生效，是一項全國性儲蓄計劃，要求每個就業(yè)的公民每月把部分收入存入自身保健儲蓄賬戶，以應(yīng)付自己及其家屬未來的醫(yī)藥開銷。第三層次是健保雙全計劃和樂齡健保計劃。這兩項計劃可以使投保人減輕遭受重大疾病或頑疾時的醫(yī)藥負(fù)擔(dān)。在此基礎(chǔ)上，新加坡公民加入增值健保雙全計劃，獲得更好的保障。最后，政府還設(shè)立了保健基金計劃，為極端貧困的新加坡人提供最終保障，使他們在享受其他層次保障后仍無力支付應(yīng)負(fù)擔(dān)的醫(yī)療費(fèi)用時獲得資金援助。援助金根據(jù)申請者的家庭境況和現(xiàn)有條款而定。

公共住房。自1964年起，新加坡推行“居者有其屋”計劃。為鼓勵低收入階層購買住房，1968年9月中央公積金局推行了公共住屋計劃，允許公積金計劃參與者使用公積金存款購買建屋發(fā)展局的組屋。在這一計劃下，低收入公積金計劃參與者可以動用其公積金普通賬戶的全部存款，加上每月將繳納的公積金款項來購買政府組屋。如果普通賬戶的存款不足支付，可以向建屋發(fā)展局貸款，用未來繳納的公積金來償還。同時，無力購買組屋并且缺少家庭幫助的極端貧困家庭，還可以享受新加坡建屋發(fā)展局公共租賃住房計劃下的高補(bǔ)貼廉租房。目前，新加坡有88%的居民居住在由新加坡建屋發(fā)展局建造的組屋里，這使得新加坡的公共住房項目成為世界上最成功的范例之一。

教育發(fā)展。新加坡高度重視人力資源開發(fā)，致力于為包括貧困家庭在內(nèi)的所有公民提供高質(zhì)量且經(jīng)濟(jì)上可負(fù)擔(dān)的教育服務(wù)，其教育支出一直是新加坡政府財政支出中僅次于軍事開支的最大宗項目開支之一。除了一般的教育開支外，新加坡政府還設(shè)立了許多獎學(xué)金和教育基金，如“新加坡教育部財政資助計劃”，以鼓勵和幫助貧困家庭的子女上學(xué)，并提供免費(fèi)課本和免費(fèi)校服。值得一提的是吳作棟執(zhí)政后設(shè)立的教育儲蓄基金。教育儲蓄基金于1991年設(shè)立，政府的最終目標(biāo)是為這項基金籌集50億新元，主要由政府撥款。設(shè)立之初已由政府撥款10億新元，之后則視經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府財政開支情況逐年增加撥款。教育儲蓄基金首先用來投資以取得收入，然后再將投資收入分配給學(xué)生，幫助他們支付教育費(fèi)用，每名學(xué)生所分得的數(shù)額，視投資所得的多寡而定。

工作福利。新加坡社會救助理念強(qiáng)調(diào)從根本上解決問題，不僅在治標(biāo)上繼續(xù)“輸血”，充實(shí)社會安全網(wǎng)，還在治本上強(qiáng)化“造血”，協(xié)助貧弱者從受助到自強(qiáng)。如幫助處于不利地位的貧困家庭奮發(fā)向上，培養(yǎng)他們的自主自立意識，協(xié)助他們克服就業(yè)障礙，增強(qiáng)受雇能力及增加受聘機(jī)會，幫助他們擺脫“福利依賴癥”以及跳出“貧困陷阱”，而不是單純側(cè)重于消極的財政救助。2007年起，新加坡政府開始執(zhí)行“新加坡就業(yè)收入補(bǔ)助計劃”，以獎勵金額提供誘因，進(jìn)一步鼓勵低收入者自力更生、盡快脫離貧困狀態(tài)。根據(jù)規(guī)定，凡是就業(yè)年齡段內(nèi)月收入1700新元及以下的就業(yè)人員，每人每年可獲得200～2800新元的獎勵，其中獎勵的30%以現(xiàn)金支付，剩余部分轉(zhuǎn)入個人中央公積金賬戶。

社區(qū)關(guān)懷基金。新加坡政府于2005年設(shè)立社區(qū)關(guān)懷基金，旨在為20%的低收入新加坡公民提供各種資金支持、滿足低收入者的各種需求：一是自力更生類。幫助貧困家庭滿足基本生活開支，并使其獲得自力更生的能力。例如，“工作支持項目”為有工作能力的新加坡人找工作或找到報酬更好的工作提供幫助，根據(jù)每個家庭的不同情況，在基本生活資料、房租、生活用具、教育、醫(yī)療等方面為他們提供短期資助；“社區(qū)關(guān)懷基金過渡計劃”則針對因個人傷病或者因負(fù)有護(hù)養(yǎng)病人責(zé)任而短期不能工作的人群，提供中期的財政資助。二是兒童發(fā)展類。為了使來自低收入家庭的兒童獲得成長發(fā)展機(jī)會，徹底擺脫貧困代際傳遞的惡性循環(huán)。凡是月收入1800新元或以下的家庭，都可以從政府獲得補(bǔ)貼，使其可以負(fù)擔(dān)優(yōu)質(zhì)的學(xué)前兒童保育計劃和幼兒園計劃。三是生活扶持類。例如，“公共援助計劃”為那些沒有親友互助或本身沒有生活來源的貧困家庭（包括沒有生活來源的貧困老人、寡婦、孤兒、無法繳納醫(yī)療費(fèi)用者、沒有生活來源的殘疾人，等等）直接提供長期現(xiàn)金津貼、租房補(bǔ)貼、免費(fèi)醫(yī)療以及兒童免費(fèi)教育。四是社區(qū)支持類。該類資助計劃也為新加坡的社區(qū)組織提供資金支持，鼓勵各種基于社區(qū)的積極舉措，以應(yīng)對新加坡人的新需求，填補(bǔ)服務(wù)空缺。這與新加坡“多方援助策略”的宗旨是一致的。政府與非政府組織共同協(xié)作，為貧困階層創(chuàng)建一個廣闊的資助網(wǎng)絡(luò)。

社會救助制度的管理實(shí)施

為了使各項社會救助項目順利實(shí)施并且提高管理效率，新加坡借鑒20世紀(jì)80年代以來西方國家“福利多元主義”福利改革趨勢，在社會救助制度管理實(shí)施中采取“多方援助策略”，致力于構(gòu)建一個高效的貧困救助管理實(shí)施體系。有鑒于社會組織和社區(qū)組織在將稀缺的福利資源分配遞送給那些最需要的或最貧困的人群方面具有政府機(jī)構(gòu)無法比擬的優(yōu)勢，新加坡社會發(fā)展、青年和體育部與新加坡國家社會服務(wù)委員會合作，將各種社會組織和社區(qū)組織納入到“多方援助策略”中，共同為新加坡的貧困群體提供經(jīng)濟(jì)資助和社會服務(wù)。 以“社區(qū)關(guān)懷基金”的管理實(shí)施為例，“多方援助策略”體系的運(yùn)作機(jī)制是：由5個新加坡社會發(fā)展委員會負(fù)責(zé)新加坡“社區(qū)關(guān)懷基金”各種資助計劃的組織實(shí)施；由志愿福利組織管理、專業(yè)社會工作者參與的37所家庭服務(wù)中心專門負(fù)責(zé)具體幫助貧困家庭獲得生活來源和各類服務(wù)；作為基層組織的公民咨詢委員會利用“社區(qū)關(guān)懷基金公民咨詢委員會專項基金”，為新加坡公民在遇到緊急事項時提供即時的資金支持。此外，一些社區(qū)性社會組織，如民族性的自助團(tuán)體、宗教組織、慈善會等，也根據(jù)自身宗旨參與其中為新加坡貧困公民提供援助。為了促進(jìn)各類資助組織交流和協(xié)作，搭建資源、業(yè)務(wù)、信息共享平臺，新加坡政府還組建了“社區(qū)關(guān)懷基金本地網(wǎng)絡(luò)”。

總之，在社會救助的管理實(shí)施過程中，新加坡在“福利多元主義”思想的指導(dǎo)下，非常重視加強(qiáng)官商民“三方合作”，整合多方資源和比較優(yōu)勢共助本國貧困群體獲得生存和發(fā)展的機(jī)會和資源。endprint