食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中“專家理性二重性”探析

齊虹麗　唐建權(quán)

摘要：專家理性在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中扮演著重要角色，但這種理性因受到主客觀因素的影響而具有二重性，從而偏離理性。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估領(lǐng)域，世界組織及各國(guó)多通過立法來彌補(bǔ)專家治理模式的缺陷，如FAO/WHO的食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析框架，歐盟的獨(dú)立性原則和預(yù)防性原則，以及日本對(duì)食品安全委員會(huì)委員任職資格的限制等。我國(guó)可通過轉(zhuǎn)變風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式、保持專家獨(dú)立性、引入同行評(píng)審制度、明確專家責(zé)任并健全激勵(lì)機(jī)制、完善公眾參與機(jī)制等來規(guī)避專家理性二重性問題。

關(guān)鍵詞：食品安全；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估；專家理性二重性；獨(dú)立性；同行評(píng)審制度

中圖分類號(hào)：D91229 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1671-1254（2014）04-0012-06

國(guó)家食品藥品監(jiān)管總局向國(guó)務(wù)院報(bào)送的《中華人民共和國(guó)食品安全法（修訂草案）》送審稿（以下簡(jiǎn)稱“送審稿”）第3條闡明，“食品安全監(jiān)督管理工作遵循預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治的原則”，把“風(fēng)險(xiǎn)管理”作為我國(guó)食品安全監(jiān)督管理工作應(yīng)當(dāng)遵循的基本原則。這體現(xiàn)出我國(guó)立法實(shí)踐和學(xué)界對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的關(guān)注。

從學(xué)理上講，食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制是由議程設(shè)置、安全標(biāo)準(zhǔn)制定、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)溝通和風(fēng)險(xiǎn)管理等要素構(gòu)成的制度體系。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是這一制度體系中的重要環(huán)節(jié)，只有專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行科學(xué)、客觀的評(píng)估，食品安全事件的各方參與者和利害關(guān)系人之間的有效風(fēng)險(xiǎn)溝通才能形成，政府才能依此制定政策并進(jìn)行合理的風(fēng)險(xiǎn)管理。專家理性是風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估有效運(yùn)行的關(guān)鍵因素，忽略它，整條食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制鏈條都將形同虛設(shè)。然而，專家理性總會(huì)受到種種因素的影響，無法保證風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果的客觀性、獨(dú)立性和公正性。故此，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)中影響專家理性的諸因素進(jìn)行深入討論，為我國(guó)新的食品安全法引入風(fēng)險(xiǎn)管理原則提供理論依據(jù)，就顯得尤為重要。

一、“專家理性二重性”問題的提出

近年來，國(guó)內(nèi)食品安全事件頻發(fā)，學(xué)者們紛紛獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策，從風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)角度出發(fā)，在推衍風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的基礎(chǔ)上，給出了許多有建設(shè)性的建議。本研究將在現(xiàn)有風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)理論的基礎(chǔ)上，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)、食品安全、專家理性和法律對(duì)策進(jìn)行全程考量。

基于當(dāng)今食品風(fēng)險(xiǎn)的三大特征

其一，風(fēng)險(xiǎn)的存在與否必須基于科學(xué)證據(jù)來證明；其二，人們對(duì)食品風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)知存有差異；其三，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)的定性和定量化評(píng)估工作要求專業(yè)的信息儲(chǔ)備和精準(zhǔn)的技能。

，面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，必須由專家通過專業(yè)操作來確定食品風(fēng)險(xiǎn)是否存在，就公眾對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的不同認(rèn)識(shí)加以裁決，給出評(píng)估意見，以防風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管部門濫用行政裁量權(quán)。一般認(rèn)為，公眾對(duì)于食品風(fēng)險(xiǎn)的直覺或者依照生活經(jīng)驗(yàn)而來的認(rèn)知，基于科學(xué)理念的視角，通常被認(rèn)為是主觀的、不正確的，而專家的食品風(fēng)險(xiǎn)觀才是中立且無偏見的[1]。這就確立了專家對(duì)于食品風(fēng)險(xiǎn)的絕對(duì)話語權(quán)。警醒的學(xué)者們也意識(shí)到把食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估決定權(quán)徹底交給專家，將專家預(yù)設(shè)為完全理性和絕對(duì)“善品”，這無論在科學(xué)程式還是經(jīng)驗(yàn)事實(shí)上都是欠妥當(dāng)?shù)腫2]。否則，現(xiàn)實(shí)生活中也不會(huì)出現(xiàn)專家被企業(yè)利益誘惑而成為其利益代言人，甚至對(duì)同一食品安全事件給出截然相反的建議等現(xiàn)象。實(shí)質(zhì)上，導(dǎo)致這種狀況的根本原因就在于“專家理性二重性”，現(xiàn)行制度對(duì)“專家理性二重性”也缺乏清晰的認(rèn)識(shí)和妥善的應(yīng)對(duì)措施。

二、“專家理性二重性”分析

本文所提出的“專家理性二重性”，其基本含義是：專家本應(yīng)是理性的，但是由于受其自身或外部因素的干擾，造成專家行為偏離理性，甚至作出不合理、不合法的行為的現(xiàn)象。簡(jiǎn)言之，“專家理性二重性”系指本應(yīng)理性的專家因自身或外在因素的影響而對(duì)理性的偏離。下面我們將具體分析來自內(nèi)部與外部的干擾是如何導(dǎo)致專家行為偏離理性的。

（一）專家理性內(nèi)部因素的二重性

專家理性內(nèi)部二重性，是指由于專家自身因素的干擾，造成專家行為偏離理性，甚至作出不合理、不合法的行為的現(xiàn)象，具體又包括專家對(duì)專家理性的悖離和專家理性的合成謬誤。

1.專家對(duì)專家理性的悖離。正確對(duì)待專家理性的一個(gè)重要前提就是嚴(yán)格區(qū)分專家理性和合理性的關(guān)系。專家理性和合理性的關(guān)系體現(xiàn)在，前者是后者的一般載體與表現(xiàn)形式，后者是前者的追求目標(biāo)。可是專家理性也并不具有天然的合理性，甚至常常出現(xiàn)二者分離的現(xiàn)象，我們稱這種現(xiàn)象為“專家對(duì)專家理性的悖離”。

有學(xué)者曾對(duì)專家的不可靠性進(jìn)行分析，并列出了七大結(jié)論[3]，可謂詳致，為我們?cè)谑称钒踩L(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的研究提供了借鑒和啟發(fā)。據(jù)此，我們認(rèn)為食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中，專家對(duì)專家理性的悖離具體表現(xiàn)為：

〖JP3〗當(dāng)過于自信時(shí)，就以為一切風(fēng)險(xiǎn)都在自己的掌握之中，高估了自己的知識(shí)容量，忽略了自身知識(shí)的有限性，低估了可能發(fā)生的風(fēng)險(xiǎn)的類型和范圍；

當(dāng)過于偏執(zhí)時(shí)，就以為自己的觀點(diǎn)和結(jié)論總是正確的，以至于不遺余力地去捍衛(wèi)自己的觀點(diǎn)或自己所在研究領(lǐng)域的學(xué)術(shù)地位；

當(dāng)過于專斷時(shí)，就會(huì)在確定研究對(duì)象、范圍，選擇研究方法，篩選研究數(shù)據(jù)時(shí)，過多地依據(jù)自己的偏好和目的。這就會(huì)導(dǎo)致研究結(jié)果服務(wù)于事先的主觀臆斷的情形，或者出現(xiàn)將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估建立在少量的、獨(dú)立的數(shù)據(jù)之上的情況，而不是持續(xù)、廣泛、深入地研究所獲得的所有數(shù)據(jù)后進(jìn)行客觀判斷；

當(dāng)過于保守時(shí)，往往將研究置于孤立的境地，不愿與他人分享自己的研究成果。某些時(shí)候?qū)＜乙呀?jīng)意識(shí)到問題的存在，可能會(huì)考慮到那是別人的研究范圍而放棄研究或不去糾正；

當(dāng)過于依賴科學(xué)概率時(shí)，則常常發(fā)生概率預(yù)測(cè)的錯(cuò)誤。專家可以很熟練地對(duì)所熟悉的工作進(jìn)行預(yù)測(cè)，但會(huì)忽略突發(fā)的、非連續(xù)性的事件。由于后者的實(shí)際發(fā)生率很低，人們依賴常規(guī)經(jīng)驗(yàn)對(duì)此作出預(yù)測(cè)的成功率也是極低的。

2.專家理性的合成謬誤?！昂铣芍囌`”的命題是由美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家薩繆爾森提出的，即對(duì)于部分來說是對(duì)的事情，被誤認(rèn)為對(duì)于整體來說也是對(duì)的，這一錯(cuò)誤即“合成謬誤”。

經(jīng)濟(jì)生活中經(jīng)常出現(xiàn)“合成謬誤”現(xiàn)象。同樣的原理也適用于分析專家理性，即專家個(gè)人的理性和專家集體的理性也存在“合成謬誤”的危險(xiǎn)，從而集中反映二者的理性沖突，我們稱之為“專家理性的合成謬誤”。因?yàn)椤皩?duì)專家個(gè)人理性而言是正確”結(jié)論存有前提，而該前提在總體情況下卻未必存在。正是由于前提的不同，我們?cè)诜治鰧＜壹w理性時(shí)應(yīng)謹(jǐn)慎，不能簡(jiǎn)單地將“專家個(gè)體理性”分析中所得到的結(jié)論直接拿來適用于專家集體理性。

合成謬誤的形成需要一個(gè)環(huán)境，在這個(gè)環(huán)境里應(yīng)當(dāng)鮮明地存在整體和個(gè)體。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)中的專家成分多元，可能來自醫(yī)學(xué)、農(nóng)業(yè)、食品和營(yíng)養(yǎng)等不同領(lǐng)域，這就為“合成謬誤”的形成提供了可能。同一領(lǐng)域的專家之間可能會(huì)形成理性沖突，不同領(lǐng)域的專家之間更有可能會(huì)形成理性沖突。這樣一來，本來旨在維護(hù)食品安全的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，因?yàn)閷＜依硇缘摹昂铣芍囌`”而生成了新的“風(fēng)險(xiǎn)”。這樣的風(fēng)險(xiǎn)比之于食品安全風(fēng)險(xiǎn)更加隱蔽、無形和難以監(jiān)控。此外，專家理性的“合成謬誤”還出現(xiàn)在跨部門合作中。布雷耶在分析美國(guó)政府風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制失靈時(shí)提出了“最后10%”的論斷，認(rèn)為不同部門的風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制機(jī)關(guān)的工作人員越是兢兢業(yè)業(yè)，越會(huì)進(jìn)入一種怪圈，即當(dāng)各部門工作人員均以一種部門化的單一思維過度追求自身工作目標(biāo)時(shí)，在整體上會(huì)產(chǎn)生規(guī)制成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于規(guī)制收益的消極后果[4]。為此，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)專家內(nèi)部或與其他政府部門間所產(chǎn)生的專家理性的“合成謬誤”，都有對(duì)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估質(zhì)量帶來重大威脅的可能性。所以，建立食品安全的專家風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度，就不能不注意“專家理性的合成謬誤”這一現(xiàn)實(shí)問題。

（二）專家理性外部因素的二重性

有學(xué)者強(qiáng)調(diào)，“風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估是一個(gè)純粹的專家行為”，“專家在工作中不受任何政治、經(jīng)濟(jì)、文化、飲食習(xí)慣的影響”[5]。這也是立法對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估制度的定位及公眾對(duì)評(píng)估專家的美好期望。風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估固然是一個(gè)純粹的專家行為，但專家在工作中是否真的能做得到不受任何上述外部因素的影響？這里顯然不存在確然性。如果一項(xiàng)法律制度的有效運(yùn)作過分依賴于人的思想覺悟或自身修養(yǎng)，我們認(rèn)為這項(xiàng)制度是不妥當(dāng)?shù)?，起碼是值得懷疑的。這就決定了專家理性在制度層面上具有一定缺陷。任何人都具有人性的弱點(diǎn)，我們不能一廂情愿地去假設(shè)某人具有超然的品格，那只會(huì)自欺欺人。這表明專家理性在狹義層面上具有不可信任的因素。故此，所謂專家理性外部二重性，是指由于專家自身以外因素的干擾，造成專家行為偏離理性，甚至作出不合理、不合法的行為的現(xiàn)象，現(xiàn)實(shí)生活中也不乏事例佐證。結(jié)合食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的特殊性，可將專家理性的外部二重性歸結(jié)為四點(diǎn)：

第一是政治因素的影響。由于我國(guó)食品安全法律制度是采取自上而下的立法模式，而且我國(guó)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)并非實(shí)質(zhì)獨(dú)立，在工作中難免受到政府部門的干預(yù)，迫使其評(píng)估結(jié)果服務(wù)于政治目的。

第二是經(jīng)濟(jì)因素的影響。目前國(guó)內(nèi)隨處可見專家代言的現(xiàn)象，這也是公眾往往對(duì)專家言論和專家威信產(chǎn)生質(zhì)疑的原因。專家在評(píng)估中面臨商家利益的誘惑，這可能影響其自身觀點(diǎn)的獨(dú)立性和客觀性。

第三是倫理因素的影響。例如在醫(yī)藥開發(fā)和公眾健康方面，由于考慮倫理道德的壓力，倫理學(xué)通常強(qiáng)調(diào)的是動(dòng)物體內(nèi)和體外實(shí)驗(yàn)。這就存在兩個(gè)難點(diǎn)：一是動(dòng)物實(shí)驗(yàn)周期長(zhǎng)，難以實(shí)現(xiàn)大量、快速的篩選；二是動(dòng)物實(shí)驗(yàn)影響因素極其復(fù)雜，并且不同動(dòng)物反應(yīng)不同，因而動(dòng)物實(shí)驗(yàn)結(jié)果并不能完全準(zhǔn)確地反映出人體對(duì)同一有害物質(zhì)的反應(yīng)，從而存在很大的差異性和不確定性。

第四是文化因素的影響。人不單單是個(gè)體意義上的人，更是社會(huì)意義上的人，凡置身社會(huì)者總難免受到各種社會(huì)文化的熏陶和影響，產(chǎn)生或多或少的偏見，專家亦概莫能外。

[JP2]綜上所述，專家理性內(nèi)部二重性和外部二重性均是專家治理制度缺憾的體現(xiàn)，威脅著該制度的有效運(yùn)行，也動(dòng)搖了公眾對(duì)專家的信任。我們必須尋求制度上的彌補(bǔ)，以避免消極后果的產(chǎn)生。

三、國(guó)外立法對(duì)“專家理性二重性”的回應(yīng)

從法經(jīng)濟(jì)學(xué)角度來看，人們創(chuàng)設(shè)和認(rèn)可一項(xiàng)法律制度，是因?yàn)槿藗兿嘈胚@項(xiàng)制度將帶來超越設(shè)立此項(xiàng)制度所花費(fèi)的成本的收益?？v觀世界各國(guó)，在食品安全領(lǐng)域確立專家治理的模式依然是大勢(shì)所趨，“專家理性二重性”所呈現(xiàn)的問題，并不足以動(dòng)搖人們對(duì)專家理性制度的信賴。當(dāng)然，各國(guó)也都注意到了專家治理模式的缺陷，并紛紛通過立法來彌補(bǔ)這種缺陷。

（一） FAO/WHO的食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析框架[6]

當(dāng)今，國(guó)際上已經(jīng)就食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析的基本框架達(dá)成共識(shí)，共包含風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流三個(gè)部分。我們可以從聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織和世界衛(wèi)生組織（FAO /WHO）對(duì)這三者關(guān)系的處理上得到一些啟示。早期的FAO/WHO風(fēng)險(xiǎn)分析框架中，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流三者呈品字形，各個(gè)部分相對(duì)獨(dú)立，聯(lián)系甚少。2006 年FAO/WHO 提出新的食品風(fēng)險(xiǎn)分析框架，將風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理置于風(fēng)險(xiǎn)交流的范圍之內(nèi)，但這并不意味著從屬關(guān)系，而是強(qiáng)調(diào)融合。這樣的結(jié)構(gòu)變化體現(xiàn)了風(fēng)險(xiǎn)交流的橋梁作用，同時(shí)也體現(xiàn)了對(duì)“專家理性二重性”的合理約束。之前，三部分相互分離很容易造成信息不對(duì)稱，從而影響三方合作的效果，也讓食品風(fēng)險(xiǎn)分析規(guī)制體系的整體效率大打折扣；三部分融合之后，既保持了風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的獨(dú)立性，又注重協(xié)作溝通，使專家不至于過分追求理論上的精準(zhǔn)而忽略了現(xiàn)實(shí)的可操作性和大眾的感知與接受能力，從而對(duì)削弱“專家理性二重性”的內(nèi)部因素起到一定的積極作用。

（二） 歐盟的獨(dú)立性原則和預(yù)防性原則

經(jīng)過近半個(gè)世紀(jì)的發(fā)展與改革，歐盟已經(jīng)形成完善且具有良好運(yùn)行機(jī)制的食品安全法律體系，被譽(yù)為全球最為成功的食品安全體系之一。這套體系主要從兩個(gè)方面來規(guī)范專家理性：一是保證食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作的獨(dú)立性，二是確立食品安全“預(yù)防性原則”（Precautionary Principle）

所謂預(yù)防性原則，是指當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)管理者為了保護(hù)人類或動(dòng)植物健康必須做出某項(xiàng)決定，而此時(shí)有關(guān)該風(fēng)險(xiǎn)的科學(xué)信息在某些方面并不充分或說服力不強(qiáng)，不足以據(jù)此進(jìn)行綜合風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估時(shí)，可以采取預(yù)防性的原則。

2002年1月28日施行的歐盟《統(tǒng)一食品安全法》第37條規(guī)定，歐盟食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需遵循獨(dú)立性原則。獨(dú)立性原則的確立大大降低了諸如政治、經(jīng)濟(jì)等因素對(duì)專家的侵?jǐn)_，對(duì)克服“專家理性二重性”的外部因素有很好的作用。歐盟于同年1月制訂了歐洲議會(huì)和理事會(huì)第178/2002（EC）號(hào)法規(guī)（即《基本食品法》），該法第7條正式確立了“預(yù)防性原則”，該原則就克服了專家在面對(duì)科學(xué)信息不確定時(shí)作出有損廠家經(jīng)濟(jì)利益的評(píng)估結(jié)論的弊病，同時(shí)也減小了專家決定對(duì)貿(mào)易安全造成的風(fēng)險(xiǎn)。

（三） 日本對(duì)食品安全委員會(huì)委員任職資格的限制

2003年，日本再次對(duì)食品安全管理體制進(jìn)行改革時(shí)大幅度修改《食品衛(wèi)生法》，并于2003 年7月1日起施行了《食品安全基本法》。根據(jù)該法的規(guī)定，在政府內(nèi)閣增設(shè)了食品安全委員會(huì)。為確保中立性和可靠性，該法從三個(gè)方面進(jìn)行規(guī)制：第一，所有委員會(huì)成員均為來自民間的食品安全專家；第二，所有委員會(huì)委員均不得在其任職期間同時(shí)兼任任何黨派及政治團(tuán)體的職務(wù)或從事政治活動(dòng)；第三，所有委員會(huì)委員均不得在其任職期間從事有償?shù)钠渌殑?wù)性活動(dòng)，更不能經(jīng)營(yíng)商業(yè)性質(zhì)的企業(yè)或從事其他以金錢利益為目的的業(yè)務(wù)（經(jīng)內(nèi)閣總理大臣許可的除外）。如此一來，就將委員會(huì)委員可能受到的政治影響和經(jīng)濟(jì)影響都排除掉了，同時(shí)也保障了食品安全工作的有效運(yùn)作。這一點(diǎn)對(duì)我國(guó)具有借鑒意義，以增強(qiáng)專家的專業(yè)性、透明性與獨(dú)立性。當(dāng)然，我們也應(yīng)當(dāng)看到其制度存在的不足，不可盲目接受，因?yàn)槿毡镜氖称钒踩瘑T會(huì)也同樣存在專業(yè)資源不足從而影響風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的獨(dú)立性的情況，如委員會(huì)沒有自己的研究所，多數(shù)情況下要依靠從其他省廳獲取的信息來實(shí)施評(píng)估，在功能上存在形骸化的危險(xiǎn)[7]。

四、我國(guó)規(guī)避“專家理性二重性”對(duì)策之再探析

我國(guó)立法對(duì)“專家理性二重性”的規(guī)制主要體現(xiàn)在《食品安全法》和《食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估管理規(guī)定（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《試行》）上。與此二者相比，“送審稿”的進(jìn)步之處有兩點(diǎn)：確立了風(fēng)險(xiǎn)管理原則，完善了我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)分析的基本框架（包含風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)交流）

“送審稿”第3條規(guī)定，“食品安全監(jiān)督管理工作遵循預(yù)防為主、風(fēng)險(xiǎn)管理、全程控制、社會(huì)共治的原則”；第19條規(guī)定，“國(guó)家建立食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流制度。食品安全監(jiān)督管理部門、食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)按照科學(xué)、客觀、及時(shí)、公開的原則，組織開展食品安全風(fēng)險(xiǎn)交流”。

。送審稿的這兩處改動(dòng)對(duì)彌補(bǔ)專家治理制度的缺憾具有重要意義。在此背景下，我們可進(jìn)一步分析和探索規(guī)避“專家理性二重性”的若干對(duì)策。

（一） 轉(zhuǎn)變風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式

世界上現(xiàn)行的食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式可以分為兩類，自上而下模式和相互合作模式[8]。我國(guó)屬于典型的自上而下模式。在此模式中，專家通常擔(dān)當(dāng)著相關(guān)食品安全風(fēng)險(xiǎn)知識(shí)的提供者的角色，并為行政機(jī)關(guān)的決策進(jìn)行合法性求證。專家往往受聘于相關(guān)的行政機(jī)關(guān)，并為其提供制定政策的科學(xué)依據(jù)。在這種情況下，專家的中立性和結(jié)論的權(quán)威性都會(huì)受到公眾的質(zhì)疑，導(dǎo)致公眾形成“專家是為政府部門服務(wù)，而不會(huì)關(guān)心所提供的服務(wù)是否科學(xué)，是否維護(hù)公眾的利益”這樣一種印象。正是基于此，我國(guó)也應(yīng)像一些發(fā)達(dá)國(guó)家那樣轉(zhuǎn)而投向相互合作模式的探索。在相互合作模式中，專家仍然充當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)信息和知識(shí)的提供者，但專家的構(gòu)成已經(jīng)多元化，普通消費(fèi)者也能夠聘請(qǐng)自己的專家，從而使得專家意見也趨于多元化，打破自上而下模式中專家意見唯一性的窠臼。專家意見的多元化意味著一言堂式的絕對(duì)權(quán)威時(shí)代一去不復(fù)返，專家不得不保持中立，且必須用更加科學(xué)、縝密的論證去說服公眾。

（二） 保持專家獨(dú)立性

保持專家獨(dú)立性幾乎是所有現(xiàn)代國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估立法的必然選擇?！对囆小返?條明確規(guī)定了我國(guó)食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估需遵循獨(dú)立性原則。獨(dú)立包含形式上的獨(dú)立和實(shí)質(zhì)上的獨(dú)立兩種內(nèi)涵。在形式上給予專家委員會(huì)獨(dú)立的地位并非關(guān)鍵，更重要的是應(yīng)在實(shí)質(zhì)上給予其能夠?qū)崿F(xiàn)獨(dú)立的保障。國(guó)外有學(xué)者統(tǒng)計(jì)了多國(guó)的食品安全風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的選擇后，根據(jù)授權(quán)種類的不同，將專家委員會(huì)與政府部門的關(guān)系總結(jié)為兩種模型，即分離委任型和整體委任型[9]。前者的專家機(jī)構(gòu)以獨(dú)立部門的姿態(tài)出現(xiàn)，具有競(jìng)爭(zhēng)性質(zhì)，俄羅斯和法國(guó)等國(guó)家多采用這一模型；后者的專家機(jī)構(gòu)僅僅是政府的一個(gè)下屬部門，與政府部門之間不具有競(jìng)爭(zhēng)性，兩者是統(tǒng)一合作的關(guān)系，美國(guó)及歐盟各國(guó)多采用此模型。形式上的獨(dú)立與否并不影響專家委員會(huì)的獨(dú)立性，真正的“獨(dú)立性”不在形式而在實(shí)質(zhì)。據(jù)此，我們可以從四個(gè)方面來考慮專家獨(dú)立性原則：

第一，專家委員會(huì)的內(nèi)部管理獨(dú)立。由其自行根據(jù)組織要求或議事章程來運(yùn)作，政府部門不予干預(yù)。

第二，經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。這里的獨(dú)立，并非是要單獨(dú)為專家委員會(huì)創(chuàng)建一套獨(dú)立的財(cái)政收支系統(tǒng)，而是要保證專家委員會(huì)的經(jīng)費(fèi)不受其他政府部門的干預(yù)。

第三，形成評(píng)估結(jié)論的全過程獨(dú)立。這一過程包括任務(wù)的確立、數(shù)據(jù)的收集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估計(jì)劃和優(yōu)先評(píng)估計(jì)劃項(xiàng)目的確定、評(píng)估結(jié)果的公布等。

第四，利益獨(dú)立。要求每一位專家委員會(huì)的委員在其履職伊始就要做利益聲明或保證，承諾自己在任職期間完全代表公眾利益而不為政府利益、自身利益或其他利益所用。

（三） 引入同行評(píng)審制度[3]

具體的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，往往是由某個(gè)或某些專家完成的，公眾或其他領(lǐng)域的專家很難對(duì)評(píng)估結(jié)論及其所依據(jù)標(biāo)準(zhǔn)和采用方法的科學(xué)性、恰當(dāng)性予以準(zhǔn)確評(píng)判。如果我們?cè)诖艘胪性u(píng)審制度，將評(píng)估情況交給具有相當(dāng)水平的該領(lǐng)域的其他專家，公眾的難題就會(huì)得到很好的化解。由同一領(lǐng)域內(nèi)專家對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及其初步結(jié)論進(jìn)行雙向匿名評(píng)審，有助于從專業(yè)角度發(fā)現(xiàn)初步評(píng)估可能存在的瑕疵與錯(cuò)誤，能夠更好地確保評(píng)估結(jié)論的可靠性。同時(shí)，在引進(jìn)同行評(píng)審制度的過程中，我們應(yīng)當(dāng)設(shè)置緩沖地帶，可分情況對(duì)專家委員會(huì)的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行同行評(píng)審。比如，在具體的程序設(shè)計(jì)方面，可以分為三種情形：對(duì)全體專家委員會(huì)作出的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行評(píng)審，對(duì)部分專家委員會(huì)成員作出的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行評(píng)審，對(duì)某個(gè)特定專家的評(píng)估結(jié)果進(jìn)行評(píng)審。在此基礎(chǔ)上，由風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)重新給出最終評(píng)估結(jié)論。

目前，法律允許風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)委托有關(guān)技術(shù)機(jī)構(gòu)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的具體工作，在規(guī)定時(shí)限內(nèi)提交風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的相關(guān)科學(xué)數(shù)據(jù)、技術(shù)信息、檢驗(yàn)結(jié)果、處理和分析結(jié)果等，風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估委員會(huì)據(jù)此進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估。這樣，就可以盡量避免風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)果受到“專家理性二重性”的影響，以保證其科學(xué)性和客觀性。

（四） 明確專家責(zé)任，健全激勵(lì)機(jī)制

《食品安全法》和《食品安全法實(shí)施條例》中均未給食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)或?qū)＜覀€(gè)人設(shè)定專門的責(zé)任，也未設(shè)立相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制。僅僅在《試行》第15條規(guī)定：“國(guó)家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估專家委員會(huì)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的結(jié)果和報(bào)告負(fù)責(zé)，并及時(shí)將結(jié)果、報(bào)告上報(bào)衛(wèi)生部。”不難看出這樣的規(guī)定很空泛，形同虛設(shè)。故此，我們建議在實(shí)施這項(xiàng)規(guī)定時(shí)，可以考慮為專家委員會(huì)或?qū)＜覀€(gè)人設(shè)定專門的責(zé)任，以此來規(guī)范其行為，使其對(duì)出具的評(píng)估報(bào)告給予更謹(jǐn)慎的關(guān)注。

在明確專家責(zé)任的同時(shí)，立法也應(yīng)當(dāng)規(guī)定相應(yīng)的激勵(lì)機(jī)制，從而確保權(quán)利與義務(wù)的平衡和統(tǒng)一。在具體操作上可以從兩個(gè)方面入手：一是從經(jīng)濟(jì)上給予獎(jiǎng)勵(lì)性的酬金或獎(jiǎng)金；二是從職務(wù)身份上給以鼓勵(lì)，對(duì)表現(xiàn)突出的專家可以允許其獲得連任專家委員會(huì)委員的資格等。

[HTK]（五）完善公眾參與機(jī)制，矯正“專家理性二重性”[HT]

[JP2]為了應(yīng)對(duì)市場(chǎng)失靈，我們引入了政府監(jiān)管。然而，實(shí)踐證明在政府監(jiān)管中廣泛存在著政府失靈現(xiàn)象，食品安全監(jiān)管領(lǐng)域也不例外。為了解決政府失靈問題，我們可引入公共參與機(jī)制。公眾參與是一種新型的社會(huì)管理模式，強(qiáng)調(diào)公眾的自我管理。公眾參與食品安全監(jiān)管已成為當(dāng)下許多國(guó)家用以克服政府失靈的重要舉措。一般而言，在處理風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的復(fù)雜科學(xué)技術(shù)問題時(shí)，有六種公眾參與模式，即排他模式、抗?fàn)幠Ｊ?、?duì)抗模式、適當(dāng)考慮模式、協(xié)調(diào)模式和咨詢委員會(huì)模式[10]。專家治理就是典型的咨詢委員會(huì)模式，這種模式在遇到“專家理性二重性”時(shí)，極容易淪為民主實(shí)現(xiàn)的障礙和政府部門推卸責(zé)任的借口。為此，完善公眾參與機(jī)制，以化解“專家理性二重性”的負(fù)面影響，在具體制度設(shè)計(jì)上，我們可以通過食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)信息公開制度、聽證制度等來落實(shí)。

五、結(jié)語

[JP2]專家的專業(yè)性和優(yōu)越性是法律對(duì)專家理性制度信任的原因，而“專家理性二重性”則是我們反思專家理性制度的緣起。反思法律制度或某一機(jī)制不是為了否定，而是為了在否定其缺點(diǎn)后完善其機(jī)能，以便更好地發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)。在食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面，世界各國(guó)紛紛采納專家治理模式，這是對(duì)專家理性的認(rèn)同；同時(shí)，在立法中又進(jìn)行相應(yīng)的約束，這是對(duì)“專家理性二重性”的修正。于我國(guó)而言，食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中的專家治理制度仍屬新興事物，我們不能僅著眼于它的優(yōu)點(diǎn)，更應(yīng)探析其潛在的缺陷，并在立法上制定相應(yīng)的對(duì)策。欣慰的是，“送審稿”比現(xiàn)行法律更加關(guān)注“專家理性二重性”問題。為此，我們期待新法的頒行能帶來實(shí)際的功效。

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