國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計研究

孫敏

經(jīng)濟責任審計是伴隨著我國社會主義經(jīng)濟、政治體制改革而產(chǎn)生和發(fā)展起來的，獨具中國特色，在推進黨風廉政建設(shè)、提升國家治理能力、加強干部管理監(jiān)督等方面發(fā)揮了不可替代的重要作用。然而，多年來的實踐表明，目前經(jīng)濟責任審計在實施過程中仍面臨一些困難，其積極作用仍有待進一步發(fā)揮。本文將著重分析國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計相關(guān)問題，以期為更好地推動開展國有企業(yè)經(jīng)濟責任審計提供些許思路。

一、歷史使命：國有企業(yè)經(jīng)濟責任審計的必要性

20世紀80、90年代以來，我國經(jīng)濟社會進入飛速發(fā)展期，市場經(jīng)濟體制改革不斷深化，現(xiàn)代企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革不斷推進。國家作為國有資產(chǎn)的所有者，通過國有企業(yè)改制的方式，將國有資產(chǎn)的經(jīng)營權(quán)委托給了國有企業(yè)的經(jīng)營管理人員，國有資產(chǎn)的所有者和經(jīng)營者出現(xiàn)分離。隨著國有企業(yè)自主經(jīng)營權(quán)和企業(yè)負責人決策權(quán)的不斷擴大，國家與企業(yè)之間信息不對稱現(xiàn)象日益嚴重，甚至出現(xiàn)了少數(shù)國有企業(yè)負責人以權(quán)謀私、侵吞國有資產(chǎn)的現(xiàn)象。為了強化對國有企業(yè)負責人的監(jiān)督與約束，國家開始通過獨立的審計機構(gòu)對受托經(jīng)營管理國有資產(chǎn)的國有企業(yè)領(lǐng)導人員實施經(jīng)濟責任審計，促使其按照受托責任的要求全面履行職責，以確保國有資產(chǎn)的安全性和效益性。

可見，經(jīng)濟責任審計是適應我國經(jīng)濟、政治體制改革的客觀需要而產(chǎn)生的，是在委托-代理關(guān)系下保證國有資產(chǎn)保值增值的必然選擇，是市場經(jīng)濟體制下通過審計手段加強干部監(jiān)督管理的有效模式。20多年來，國家各相關(guān)部門積極探索建立經(jīng)濟責任審計的工作機制，推動了經(jīng)濟責任審計的制度化、規(guī)范化和法制化，為經(jīng)濟責任審計的全面開展提供了良好保障，為實現(xiàn)“國有資產(chǎn)不流失、領(lǐng)導干部不變質(zhì)”做出了積極貢獻。

二、時代新義：國有企業(yè)經(jīng)濟責任審計的現(xiàn)實意義

黨的十八大以來，全黨上下、全國各地、各行各業(yè)都緊緊圍繞貫徹落實黨的十八大精神，結(jié)合習近平總書記“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”等系列重要講話精神以及中央政治局關(guān)于密切聯(lián)系群眾、轉(zhuǎn)變工作作風的八項規(guī)定等要求，堅持探索創(chuàng)新，積極推動新形勢下國有企業(yè)的改革深化。作為一項重要的制度保障，經(jīng)濟責任審計在國家審計頂層設(shè)計的大框架下不斷深化發(fā)展，在全面建設(shè)“五位一體”的中國特色社會主義過程中發(fā)揮了積極作用。

（一）經(jīng)濟責任審計是促進領(lǐng)導人員依法履職的“警示器”。經(jīng)濟責任審計通過對國有企業(yè)經(jīng)營管理各個方面的監(jiān)督評價，將有利于規(guī)范領(lǐng)導人員的經(jīng)濟行為，最大限度減少其在經(jīng)濟工作中的失誤，避免“決策時拍腦袋，出了問題拍屁股”現(xiàn)象，以實現(xiàn)科學決策、民主決策、依法決策，幫助領(lǐng)導人員全面樹立和落實科學發(fā)展觀和正確政績觀。同時，通過經(jīng)濟責任審計還可以使廣大領(lǐng)導人員受到教育，有所警誡、有所鏡鑒，從而提高依法履職的能力和水平。

（二）經(jīng)濟責任審計是正確考核和任用領(lǐng)導干部的“校正機”。社會主義市場經(jīng)濟的快速發(fā)展為國有企業(yè)領(lǐng)導人員施展才干提供了廣闊舞臺，同時也給干部考察工作提出了新的挑戰(zhàn)。經(jīng)濟責任審計通過對國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟決策、內(nèi)控管理、政策執(zhí)行、自我約束等行為的審計，運用客觀數(shù)據(jù)和經(jīng)濟指標評價其經(jīng)濟業(yè)績和任期經(jīng)濟責任，能較好地德、能、勤、績、廉等多方面為各級黨委和上級人事部門正確考核、任用領(lǐng)導干部提供客觀依據(jù)，有利于增強干部監(jiān)督部門對領(lǐng)導干部考核的的透明度和準確性。

（三）經(jīng)濟責任審計是落實群眾路線、深化反腐倡廉的“對照鏡”。開展經(jīng)濟責任審計是貫徹落實黨的群眾路線教育實踐活動、引導國有企業(yè)領(lǐng)導人員勤政廉政、預防和治理腐敗的重要舉措。經(jīng)濟責任審計不僅立足于對資產(chǎn)、財務收支、業(yè)務經(jīng)營情況進行審計，同時以干部守法、守紀、守規(guī)、盡責情況為重點，對干部個人經(jīng)濟責任進行界定。通過審計，“一言堂作風，一枝筆審批”現(xiàn)象得到糾正，形式主義、官僚主義、享樂主義和奢靡之風得以遏制，違規(guī)違紀人員和腐敗分子受到懲治，領(lǐng)導人員依法履職、遵守和執(zhí)行國家財經(jīng)紀律、貫徹落實中央八項規(guī)定的自覺性得到提升。

（四）經(jīng)濟責任審計是推動國有企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展的“助跑器”。經(jīng)濟責任審計在對被審計企業(yè)資產(chǎn)、財務收支的真實性、合法性、效益性做出評價并保護企業(yè)資金、財產(chǎn)的安全、保值、增值的同時，還為企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、內(nèi)部治理、風險管理、生產(chǎn)經(jīng)營等把脈，發(fā)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營管理中存在的問題和內(nèi)部控制的薄弱環(huán)節(jié)，并運用獨立、專業(yè)的眼光進行分析提煉，為促進國有企業(yè)改善經(jīng)營管理、提高經(jīng)濟效益、降低經(jīng)營風險提供咨詢和建議，有利于完善國有企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)，強化管理控制、防范經(jīng)營風險。

三、發(fā)展瓶頸：國有企業(yè)經(jīng)濟責任審計的難點問題

在審計實踐中，由于不同企業(yè)領(lǐng)導人員身處國民經(jīng)濟的不同領(lǐng)域、不同行業(yè)，相關(guān)經(jīng)濟活動多樣而復雜，同時受制于經(jīng)濟責任審計體制機制方面的問題，目前經(jīng)濟責任審計實施過程中仍存在一些問題，影響了經(jīng)濟責任審計作用的發(fā)揮。具體表現(xiàn)在以下方面：

（一）經(jīng)濟責任審計內(nèi)容不夠全面。一是審計覆蓋面不夠廣，部分企業(yè)僅對集團公司或總公司一把手實施經(jīng)濟責任審計，而未將副職或子公司、分支公司的班子成員納入審計范圍；二是審計范圍不夠全，部分企業(yè)的經(jīng)濟責任審計主要是財務審計，忽視對業(yè)務經(jīng)營、內(nèi)部控制、經(jīng)營決策、勤政廉潔、財經(jīng)紀律執(zhí)行情況等方面的審計，造成對領(lǐng)導人員審計不全面、結(jié)論不客觀；三是審計質(zhì)量不夠高，部分經(jīng)濟責任審計報告通篇只列舉幾個KPI指標和財務會計報表數(shù)據(jù)，再加上領(lǐng)導人員主要工作舉措和工作成效，沒有深刻揭露企業(yè)的重大問題和風險及領(lǐng)導人員個人存在的違規(guī)違紀問題。

（二）領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任難以準確界定。一是經(jīng)濟責任的范圍不明確，導致夸大或縮小責任范圍。根據(jù)《規(guī)定》，領(lǐng)導人員應該承擔的是“財政收支、財務收支以及有關(guān)經(jīng)濟活動應當履行的職責、義務”，該定義較為宏觀，到底哪些經(jīng)濟活動屬于領(lǐng)導應該承擔責任的范圍缺乏統(tǒng)一的認定標準，實踐中只能依靠審計人員的理解和經(jīng)驗進行主觀判斷，難免產(chǎn)生偏頗。二是經(jīng)濟責任界定邊界模糊，導致實踐中難以準確把握責任類型。目前領(lǐng)導人員所承擔的責任分為直接責任、主管責任、領(lǐng)導責任，但條文列舉的都是原則性的標準，偏于寬泛和籠統(tǒng)，且三種責任之間缺乏清晰的邊界，而審計發(fā)現(xiàn)的具體問題各有特殊性，原則性的標準對每一條具體問題定責的指導意義并不強。三是缺乏經(jīng)濟責任界定的定量標準，無法衡量經(jīng)濟責任的嚴重性程度，不利于責任追究的公平公正?！兑?guī)定》中對經(jīng)濟責任的描述主要為違反法律法規(guī)和規(guī)章制度、不履行或者不正確履行經(jīng)濟責任，沒有對領(lǐng)導人員違反規(guī)定、不履行責任造成的嚴重程度加以考慮，審計人員只能依據(jù)被審計單位的實際情況自行確定，寬松程度各異，導致不同地區(qū)、不同行業(yè)、不同企業(yè)領(lǐng)導人員的責任界定標準參差不齊。endprint

（三）經(jīng)濟責任審計成果應用不夠深入。一方面，由于責任界定不清晰，部分經(jīng)濟責任審計報告流于形式，甚至成為領(lǐng)導人員的表揚報告，無法為組織人事部門考核與任免干部提供客觀依據(jù)。另一方面，部分企業(yè)尚未真正建立經(jīng)濟責任審計結(jié)果與干部考核任免的聯(lián)系機制，組織人事部門考察干部時不參考經(jīng)濟責任審計結(jié)果，也不對審計報告反映的各類問題進行嚴肅追責，使審計報告成為一紙空文，對領(lǐng)導人員毫無約束力。

四、改革利器：國有企業(yè)經(jīng)濟責任審計的發(fā)展方向

近年來經(jīng)濟責任審計工作不斷突破，取得了新進展，工作成效比較明顯。2013年共對4萬多名黨政領(lǐng)導干部和國有企業(yè)領(lǐng)導人員實施經(jīng)濟責任審計，查出領(lǐng)導干部負有直接責任的問題金額300多億元，移送紀檢監(jiān)察和司法機關(guān)360多人。目前，我國國有企業(yè)改革已進入關(guān)鍵的攻堅階段，務必要緊緊圍繞貫徹落實黨的十八大精神，結(jié)合習近平總書記“把權(quán)力關(guān)進制度的籠子里”等系列重要講話精神以及中央政治局關(guān)于密切聯(lián)系群眾、轉(zhuǎn)變工作作風的八項規(guī)定等要求，堅持探索創(chuàng)新，推動新形勢下國有企業(yè)領(lǐng)導人員經(jīng)濟責任審計的深化發(fā)展，為強化國有企業(yè)領(lǐng)導人員管理監(jiān)督、促進作風建設(shè)和反腐倡廉建設(shè)打下堅實基礎(chǔ)。

（一）完善經(jīng)濟責任審計評價體系。根據(jù)權(quán)責對等、實質(zhì)重于形式的基本要求，審計機構(gòu)以促進領(lǐng)導干部推動本單位全面建設(shè)、科學發(fā)展為目標，以領(lǐng)導干部任職期間履行經(jīng)濟責任的全面、規(guī)范和有效為基礎(chǔ)，建立了指標體系科學合理、定性和定量相結(jié)合的多維度評價體系，同時關(guān)注當前發(fā)展與可持續(xù)發(fā)展、業(yè)務規(guī)模與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、表面業(yè)績與潛在風險，并將領(lǐng)導人員經(jīng)濟決策權(quán)、經(jīng)費審批權(quán)、物資調(diào)配權(quán)、資產(chǎn)處置權(quán)、合同簽批權(quán)等經(jīng)濟權(quán)力行使情況以及個人住房、用車等使用情況為重點，不斷增強審計監(jiān)督效果。

（二）重視經(jīng)濟責任審計整改工作。國有企業(yè)內(nèi)部建立了審計整改督辦制度，主動抓好經(jīng)濟責任審計揭示問題的整改工作，認真落實審計意見和決定，查找問題產(chǎn)生和管理漏洞存在的深層次原因，制訂切實可行的整改措施，明確整改時限和整改責任人，跟蹤檢查審計結(jié)果的落實情況，形成審計揭示問題、整改促進管理的良性循環(huán)。

（三）強化經(jīng)濟責任審計成果運用。一是不斷拓展經(jīng)濟責任審計結(jié)果運用渠道，推動經(jīng)濟責任審計結(jié)果的公開化和透明化，建立完善審計通報及公告制度、審計約談制度、審計移送制度，借助各種形式定期或不定期地公布審計結(jié)果，加大審計懲戒處理力度，發(fā)揮審計監(jiān)督的警示作用；二是建立經(jīng)濟責任審計與領(lǐng)導干部考核任用的聯(lián)系機制，把審計結(jié)果與相關(guān)人員選拔、任用、考核工作有機結(jié)合，將審計結(jié)果作為業(yè)績考核、獎懲和職務任免的重要依據(jù)，納入企業(yè)人員管理及廉政檔案。

（四）建立經(jīng)濟責任審計長效機制。國有控股集團對各級法人控股公司開展全面經(jīng)濟責任審計，根據(jù)自身特點制定經(jīng)濟責任審計規(guī)劃和年度審計計劃，固定經(jīng)濟責任審計周期，將離任審計與任中審計、事后監(jiān)督與事中監(jiān)督有機結(jié)合起來，堅持“凡離（職）必審、凡退（出）必審”原則，真正將“先審后離”制度落到實處，形成滾動運轉(zhuǎn)的長效審計機制。

（作者系中國太平洋保險（集團）股份有限公司審計中心）endprint