縣級財政轉移支付制度研究
——以山東為例

孫甜甜

(棗莊學院 經濟與管理學院，山東 棗莊 277100)

一、引言

改革開放以來，我國經濟總量迅速增長，綜合財政收入不斷增強，尤其是1994年分稅制改革制度的實施，有效的調整中央與地方的分配關系，稅種的劃分進一步明確各級政府的稅收收入范圍，使得財力集中向中央靠攏。再加上近年來“營改增”試點的不斷推廣，有效增強了中央財政收入的比重。但是，區(qū)域經濟發(fā)展不平衡問題仍然突出。特別是東、中、西部地區(qū)經濟發(fā)展存在一定差異。即便是同一地區(qū)、同一省份，不同市縣的經濟發(fā)展也會存在較大的差距。本文研究認為，這即與東部沿海地區(qū)的財政收入占總財政收入的比例不斷提高，但中央給予東部沿海的轉移支付卻較少有關；也與東西部地區(qū)在享受到專項轉移支付政策不同有關。同時，沿海地區(qū)省份內存在區(qū)域發(fā)展不均衡的現象，也在不同程度上加速流動人口向東部沿海地區(qū)涌入，致使某些縣區(qū)的人均財力水平低于全國平均財力水平，也進一步加劇沿海省市財政收支矛盾。

二、山東省區(qū)自有財力和財力差異比較

(一)山東省各地區(qū)財力差距較大，財力增長存在差異

近年來，隨著山東省經濟的快速發(fā)展，其財政收入不斷增加。但是，省內各地區(qū)財力差距仍然較大，財力增長不均衡現象較為突出。據統(tǒng)計，山東省省內東部地區(qū)人均財政收入較高。其中，濟南、青島、淄博、東營、煙臺、濰坊、威海、日照的人均財政收入均高于省內其他地市。在2005年，青島達到2354元/人，2012年達到7557元/人，增長了2.2倍。與之比較省內西部地區(qū)人均財政收入較低。其中，棗莊、濟寧、泰安、聊城、濱州、萊蕪、臨沂、德州、菏澤的人均財政收入均低于省內其他地市。在2005年，菏澤低至233元/人，僅為青島市的1/10左右，2012年為1682元/人，占青島市的22%左右。通過比較可以發(fā)現，東西部地區(qū)人均財力差距較大。其中，經濟發(fā)展越快的地區(qū)，籌集的稅收收入就越多，相應的財政能力就越強，而經濟落后的地區(qū)財政能力相對較弱，僅靠自身的力量很難滿足地區(qū)公共服務的需要。

(二)各地區(qū)人均財政支出總體呈增長狀態(tài)，支出差異各有變化

近年來，隨著山東省各地市財政收入的不增加，各地市的人均財政支出持續(xù)增加。尤其是東部地市呈現出財政收入與財政支出同步增長的勢頭。其中，以東部地區(qū)的青島市為例，2005～2009年，人均財政支出從1964元/人增長到5100元/人，增長了1.6倍；2009-2012年，從5100元/人增長到8637元/人，增長率為69%，財政支出增長率有所下降；與西部地區(qū)的菏澤進行比較，2005～2009年，人均財政支出由363元/人增長到1711元/人，增長了3.7倍，2009～2012年，從1711元/人增長到3361元/人，增長率為96%。顯然，山東省東較西部地市財政支出率下降幅度較大。

(三)各地區(qū)財政自給能力系數參差不齊

近年來，山東省各地區(qū)財政自給能力系數參差不齊。尤其是東部地區(qū)自給能力較強。據統(tǒng)計，東部地區(qū)的自給能力一般能在0.8以上，而西部地區(qū)較低。據統(tǒng)計，菏澤地區(qū)，自給能力系數一直在0.5左右。顯然，省內自給能力系數相差很大，而且各個地區(qū)的自給能力系數波動性很小。另外，省內財政自給能力系數呈下降趨勢，尤其是各地區(qū)對轉移支付的依賴程度相對變高了。

表一 山東省2001～2009年財政自給能力系數

(數據來源：山東省統(tǒng)計年鑒2013)

從表一可以看出，山東省2001～2009年山東省各地市財政自給能力呈現不平衡的發(fā)展態(tài)勢。其中，魯東地市煙臺、青島、濟南、東營、煙臺相對高于魯西及魯西南地區(qū)棗莊、菏澤、濟寧、臨沂等地市的財政自給能力系數。

三、山東省對市縣轉移支付現狀分析

(一)財力性轉移支付

近年來，山東省市縣轉移支付力度逐年增加。據統(tǒng)計資料顯示，從2005年到2008年，山東省對縣鄉(xiāng)的轉移支付逐年增加，年增長速度達到20%左右，主要集中在調節(jié)工資補助以及為緩解縣鄉(xiāng)財政困難以及專項補助的轉移支付等。同時，為提高縣級政府的財政能力，我省還通過一些政策措施予以補助。

其中，2005年，山東省采取“五獎一補”政策，并通過對財政困難縣增加稅收和市級配套資金進行分檔；對縣鄉(xiāng)政府按時償還債務；對撤并精簡分流人員以及對產糧大縣進行獎勵；對可用財力不能滿足基本支出需要的財政困難的縣區(qū)給予補助。2009年，省級又推出“五項新舉債”加大縣鄉(xiāng)級政府的財力以及基層政府提高均等化服務的能力。另外， 2010年省級對有嚴重財力缺口的60個財政困難的縣區(qū)給予14億元的補助；鼓勵各市加大對縣鄉(xiāng)的轉移支付力度，建立市級以下均衡發(fā)展的激勵機制，對均衡縣鄉(xiāng)地區(qū)的人均財政支出水平給予獎勵，并縮小縣級財力差距；為調動縣市區(qū)征稅的積極性，對上繳的個人所得稅,營業(yè)稅，企業(yè)所得稅增幅超過15%以上的部分全額返還。據統(tǒng)計，省級落實1.8億元資金，對23個縣區(qū)實施生態(tài)轉移支付制度。此外，省級重點幫扶60個財政困難的縣區(qū)，人均財力達到4.97億元，縣區(qū)財政能力大大提高。

表二 山東省對縣鄉(xiāng)財力性轉移支付 單位：億元

(數據來源：山東省財政預算與決算報告)

顯然，通過表二可以看出，2011年，山東省安排財力性轉移支付200.88億元(不含?？?。同時，安排10.94億元，主要用于實施社會治安綜合治理、政法經費保障體制改革省級配套、和公安交警專項經費等，深入推進“平安山東”建設。2012年，安排財力性轉移支付228億元(不含專款)。具體見表2。同時，安排產糧(油)大縣獎勵資金8.4億元，進一步改善農業(yè)大縣財力狀況，促進糧食生產和流通。從上表可以得到，我省對市縣財力性轉移支付持增長趨勢，但增長幅度較小。

(二)專項轉移支付

據統(tǒng)計，2005年我省對專項轉移支付約為 82.8億元，2008年增長到232.9億元，3年間增長了1.8倍。顯然，增長速度很快。但是，從2008年到2012年4年間，其專項轉移支付額增長緩慢，2012年專項轉移支付約為225億元左右。

(三)省內轉移支付的財力均等化效應

表三 山東省2001～2009年轉移支付前后變異系數表

20090.4832560.3248940.15836220100.601105 0.367373 0.2337332011 0.5911680.3746700.2164992012 0.500908 0.3727450.128163

(數據來源：山東省統(tǒng)計年鑒以及本人的計算)

山東省2005～2012年各地區(qū)人均財政收入差異系數基本在0.5～0.7之間波動，人均財政支出差異系數在0.3～0.5之間波動，兩者的波動范圍都較小，人均財政收入差異系數比人均財政支出差異系數要大些，兩者的差有升也有降，2005年到2006年總體來看呈下降的趨勢，全省的轉移支付的均等化效應改善，加大對省內貧困地區(qū)的轉移支付規(guī)模，進一步促進地區(qū)間財力的均衡化。但是，2006年到2007年，兩者差呈上升趨勢，轉移支付效果有所減弱。2007年到2009年，兩者差呈下降趨勢，轉移支付發(fā)揮其均等化效應。從2009年到2010年，轉移支付沒能很好的彌補地方財政不均衡的狀態(tài)。不過，從2010年到2012年，轉移支付對均衡各地區(qū)間財力差距起到積極的作用?？傮w看來，省對下轉移支付均等效應不穩(wěn)定且處于較低的水平，雖然財政轉移支付對縣級財力的均衡能力起到一定的積極意義，但離公共服務均等化的目標相差還很遠。所以，通過完善轉移支付制度，擴大轉移支付制度的均等化效應具有十分重要的現實意義。

四、完善省縣級轉移支付制度的對策建議

(一)合理劃分財權事權，保障地方政府的財政能力

從我國稅收體制的趨勢來看，中央稅的比例越來越大，越來越多的財權掌握在中央，但是，事權卻越來越多的下方到地方政府，這樣勢必會造成財權和事權的不匹配，我省應當貫徹中央和省轉變職能、簡政放權的決策部署，積極推進財稅改革。

第一，嚴格界定我省事權的劃分，繼續(xù)調整省與縣稅收分成關系，將縣省共享的稅收下劃給市縣，以此來增強地方政府的財力水平，盡量避免事權“越位”、“缺位”、“不到位”現象的出現。當事權下方到地方政府，相應的財權也要下放，給予地方政府履行公共服務的資金，提高其提供公共服務的水平[1]。

第二，我省可以減少政府層次，變“五級政府財政”為“三級政府財政”，將省級的稅收直接下放到市縣，提高資金使用的透明度和利用率，取消濟南、淄博等9市執(zhí)行了二十多年”的體制遞增上解政策，保障縣級基本財力，提高基層公共服務保障能力；

第三，重構地方稅體系，我省密切關注消費稅、資源稅、房地產稅、遺產稅等改革，積極做好準備工作。首先，隨著重慶，上海等地房產稅試點的推進，我省應該積極響應中央政策，推行適合我省的房產稅政策，以此增強地方政府的財政能力。其次，依法加強資源稅的稅源管理，不斷挖掘稅源潛力，加強資源稅計稅依據的管理，準確確定課稅的數量，激勵當地政府合理開發(fā)資源，遵循科學發(fā)展觀，帶動經濟的健康發(fā)展。再次，合理開征地方稅種，將遺產稅納入到地方稅收體系，增加地方政府的財政收入，而且可以調節(jié)社會財富的差距[2]。

(二)規(guī)范現行轉移支付形式

第一，規(guī)范專項轉移支付制度。我省應當加大專項資金整合力度，按照“綜合性部門管理項目不超過5項、其他部門不超過3項”的要求，減壓省級預算對下專項轉移支付項目，推動部門內部整合，試行跨部門整合，避免政策“碎片化”，減少專項資金過多，過散，相互重疊的問題。對保留的專項轉移支付，積極采取因素法切塊下達，由市縣按規(guī)定用途使用，增加建設發(fā)展縣區(qū)的資金比例，以增強市縣統(tǒng)籌發(fā)展的積極性和主動性。

第二，適當提高財力性轉移支付的比重。清理、整合、規(guī)范專項轉移支付項目，相應擴大一般性轉移支付規(guī)模，提高我省省級一般性轉移支付比重。在保證資金使用方向不變的前提下，適當將帶有財力補助性質的專項轉移支付，轉為一般性轉移支付，優(yōu)化轉移支付結構，提高市縣兩級財政保障能力。

第三，實施科學合理的轉移支付方法。我省對市縣的轉移支付可采用“因素法”計算方法。在創(chuàng)新資金管理方式、增強基層活力方面，重點是將長期形成的層層報項目、按項目分資金的傳統(tǒng)做法，改為按因素法測算分配、切塊下達，根據各地區(qū)的標準收入和標準支出的差額來確定轉移支付的數額，很大程度上可以避免轉移支付的人為性和不透明性，保證轉移支付的公平和效率。

(三)建立省以下轉移支付激勵約束機制

建立轉移支付的績效評價機制，引導各級各方面強化績效意識，努力提高財政資金使用效益，實施縣級稅收上臺階獎勵政策，將縣級基本財力保障資金由過去注重“補缺口”向“獎補并重”轉變，形成了有利于做大做強市縣財政、提高收入質量、促進發(fā)展方式轉變的體制新格局。建立合理的激勵約束機制，提高地方政府的稅收努力度，帶動當地經濟的更快發(fā)展，形成良性循環(huán)體系[3]。

(四)推進財政轉移支付制度的立法和監(jiān)督進程

省以下轉移支付制度尚不完善，需要有一部健全的法制來支撐，最好制定一部專門的《轉移支付法》，使縣級轉移支付的各環(huán)節(jié)都有法可依[4]。此外，也可以對可能造成的尋租行為和貪污行為進行嚴厲的法律制裁，將相關法律納入到政府間轉移支付的全過程，確保轉移支付體系的健康運行。

(五)建立省內橫向財政轉移支付制度

我省縣際財力差異懸殊，強縣有能力為弱縣提供財政援助，建立橫向財政轉移支付制度，形成縱向為主，橫向為輔的混合型轉移支付體系[5]。但是，對于實施中的運作方式，資金規(guī)模，結構，用途以及橫向轉移支付的計算方法等問題以及預期效果評估等內容，仍需做進一步的研究。

[1]單小潔.浙江省“省直管縣”體制改革研究[M].北京：中國政法大學出版社,2010.

[2]段鋼.完善我國財政轉移支付制度研究[M].成都：西南財經大學出版社,2010.

[3]仇鵬.均衡區(qū)域經濟差距的財政轉移支付制度研究[M].濟南：山東大學出版社，2010.

[4]張小玲.省以下政府間轉移支付制度分析[M].濟南：山東大學出版社,2006.

[5]于暢.縣際財力差異和省內橫向財政轉移支付制度構想——以山東省為例[J]地方財政研究,2013,(1)