轉(zhuǎn)型期農(nóng)民工住房保障的現(xiàn)實(shí)認(rèn)知與途徑選擇

田玉忠

摘 要： 以供給主義與需求主義為導(dǎo)向和主體內(nèi)容的政策工具組合是農(nóng)民工住房保障改革發(fā)展的主要途徑。根據(jù)轉(zhuǎn)型期的特點(diǎn)和規(guī)律以及改革發(fā)展的階段水平和目標(biāo)任務(wù)，突出和強(qiáng)化農(nóng)民工住房保障已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)轉(zhuǎn)型的側(cè)重點(diǎn)。政府應(yīng)從農(nóng)民工住房保障現(xiàn)狀出發(fā)，系統(tǒng)性推進(jìn)農(nóng)民工住房保障的綜合配套改革，著力構(gòu)建農(nóng)民工住房保障的機(jī)制鏈，逐步把農(nóng)民工納入住房保障體制。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)民工； 社會(huì)轉(zhuǎn)型； 住房保障

中圖分類號(hào)： D422 .6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A 文章編號(hào)： 1673-9973（2014）02-0022-05

The Reality Recognition and Approach Selection of Housing Security of

Migrant Workers During the Period of Social Transformation

TIAN Yu-zhong

（Lanzhou University of Finance and Economics， Lanzhou 730020， China）

Abstract： The policy， which is based on supply and demand as guidance and the main content ， is the path for housing security reform of migrant workers and development. According to the characteristics and laws in transition as well as the level and stage of reform and development objectives， tasks， to highlight and strengthen the protection of migrant workers housing and economic development has become the focus of social transformation. From the current situation of migrant workers housing security， migrant workers systematically promote comprehensive reform of housing security， housing security efforts to build mechanisms for migrant workers chain， and gradually bring the migrant workers into the housing security system.

Key words： migrant workers； social transformation； housing security

一、研究背景

（一）農(nóng)民工住房保障中存在的問(wèn)題及原因

隨著我國(guó)整體基于市場(chǎng)體制的住房制度的建立，住房保障成為政府破解住房?jī)r(jià)格過(guò)高和需求者支付能力不足矛盾這一住房命題核心的根本手段。而我國(guó)2.69億左右的農(nóng)民工作為轉(zhuǎn)型時(shí)期一個(gè)收入較低、知識(shí)技能較弱、社會(huì)地位較低、流動(dòng)性和分散性較強(qiáng)的特殊群體，其住房問(wèn)題已凸顯為一個(gè)重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治問(wèn)題。我國(guó)農(nóng)民工的住房保障存在諸多缺陷和盲區(qū)，嚴(yán)重影響農(nóng)民工的合法權(quán)益和切身利益。

1. 法律體系不完備?！秶?guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃（2009-2010）》將保障人民的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)放在首位，在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)又好又快發(fā)展的基礎(chǔ)上，依法保證全體社會(huì)成員平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利是基本原則和要求。而作為社會(huì)重要組成部分并為社會(huì)轉(zhuǎn)型做出重要貢獻(xiàn)的農(nóng)民工的住房利益和機(jī)會(huì)，卻沒(méi)有因應(yīng)的法律法規(guī)的維護(hù)和保障，社會(huì)公平正義的缺陷制約了社會(huì)的和諧度和創(chuàng)造力。原建設(shè)部等五部委2007年印發(fā)了《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見(jiàn)》，其指導(dǎo)性職能的發(fā)揮因缺乏法律上的約束力和執(zhí)行力而效果甚微。

2. 政府的角色定位不明確。農(nóng)民工住房問(wèn)題的解決基本還是依賴于他們的職業(yè)類型和勞動(dòng)所得，各行其是，政府在農(nóng)民工住房保障中的主導(dǎo)作用并未建樹。如果不解決城鄉(xiāng)二元制戶籍結(jié)構(gòu)，農(nóng)民工的權(quán)利

將長(zhǎng)期被忽視，那其在城鎮(zhèn)的住房問(wèn)題因累積并與其他問(wèn)題疊加而變得更為復(fù)雜艱巨。

3. 農(nóng)民工住房保障方式不清晰。在初步形成“低端有保障，終端有支撐”的住房保障政策框架中，廉租房解決住房難，經(jīng)濟(jì)適用房解決買房難，公租房解決住房難和買房難之間的“住房夾心層”，限價(jià)商品房解決經(jīng)適房和普通商品房之間的“買房夾心層”住房問(wèn)題的路徑和機(jī)制視農(nóng)民工為“夾心層”，存在明顯的歧視性和非普惠性。農(nóng)民工基本上與廉租房和經(jīng)濟(jì)適用房無(wú)交集，更未進(jìn)入住房公積金制度?！笆濉逼陂g國(guó)家保障房建設(shè)的年度計(jì)劃也缺乏針對(duì)農(nóng)民工的專項(xiàng)計(jì)劃?！笆濉逼陂g城鎮(zhèn)保障性住房建設(shè)目標(biāo)是3600萬(wàn)套，2011年已經(jīng)開工1000萬(wàn)套，2012開工了700多萬(wàn)套，2013計(jì)劃開工數(shù)量不會(huì)低于500萬(wàn)套。①已有的政策框架無(wú)論是保障性住房還是政策性住房都明顯忽視或輕視了占國(guó)民1/10以上的最大弱勢(shì)群體的住房保障供應(yīng)政策模式。這不能不說(shuō)是一個(gè)較大的政策漏洞。其局限性在于政策目標(biāo)群與農(nóng)民工的規(guī)模、結(jié)構(gòu)不對(duì)稱、不平衡、不清晰。

（二）轉(zhuǎn)型期農(nóng)民工住房保障的必要性

構(gòu)建以政府為主提供基本保障、以市場(chǎng)為主滿足多層次需求的住房供應(yīng)體系是建立我國(guó)整體基于市場(chǎng)體制的住房制度目標(biāo)，而住房保障成為政府破解住房?jī)r(jià)格過(guò)高和需求者支付能力不足矛盾這一住房命題核心的基本手段和政府必須為困難群體提供基本住房保障“補(bǔ)好位”的根本途徑。截至2013年，我國(guó)有農(nóng)民工2.69億，其中外出農(nóng)民工1.66億；2013年農(nóng)民工月均收入為2609元，比2012年的2290元增加了13.9%，但相較于其他階層有顯著差距。農(nóng)民工作為轉(zhuǎn)型期一個(gè)收入較低、知識(shí)技能較弱、社會(huì)地位較低、流動(dòng)性和分散性較強(qiáng)的特殊群體，其住房問(wèn)題已凸顯為中國(guó)轉(zhuǎn)型期一個(gè)重大的社會(huì)經(jīng)濟(jì)政治問(wèn)題?！巴浟宿r(nóng)民，就是讀一百萬(wàn)冊(cè)馬克思主義的書，也是沒(méi)有用的”。（七大報(bào)告，毛澤東）從總體和戰(zhàn)略高度審視和闡述農(nóng)民工住房保障問(wèn)題，在宏觀思考和微觀運(yùn)行上較為全面系統(tǒng)深入研究這一重大問(wèn)題，為政府從體制設(shè)計(jì)、政策機(jī)制上提供理論依據(jù)和途徑模式，具有重要的學(xué)術(shù)價(jià)值和實(shí)踐意義。第一，住房問(wèn)題不僅是民生問(wèn)題也是發(fā)展問(wèn)題。聯(lián)合國(guó)《世界人權(quán)宣言》等國(guó)際公約和多數(shù)國(guó)家憲法的規(guī)定得到了充分印證。第二，農(nóng)民工住房保障對(duì)保障社會(huì)公平正義，構(gòu)建以權(quán)利公平、機(jī)會(huì)公平、規(guī)則公平為主要內(nèi)容的社會(huì)公平保障體系具有戰(zhàn)略性的結(jié)構(gòu)和功能價(jià)值。第三，農(nóng)民工住房保障是統(tǒng)籌和實(shí)現(xiàn)“新四化”的有效途徑。第四，作為以公共住房政策為實(shí)質(zhì)的農(nóng)民工住房保障的有效載體和政策工具的公共租賃房等保障性住房的建設(shè)和消費(fèi)是轉(zhuǎn)方式、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生的內(nèi)在要求和有機(jī)統(tǒng)一，也是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化和新型城鎮(zhèn)化的必然選擇。第五，加快農(nóng)民工住房保障和供應(yīng)體系建設(shè)是正確處理政府提供公共服務(wù)和市場(chǎng)化的關(guān)系、防止住房保障中“福利陷阱”和“福利歧視”以及平衡需要和可能的重大理論和實(shí)踐課題，是構(gòu)建以商品房為主、公共房為輔的共生互補(bǔ)格局、促進(jìn)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展長(zhǎng)效機(jī)制和政策措施的科學(xué)內(nèi)涵和應(yīng)有之義。

（三）相關(guān)研究述評(píng)

1. 國(guó)外。農(nóng)民工住房保障屬“純中國(guó)問(wèn)題”，國(guó)外雖無(wú)專門研究，但有關(guān)人類的共性價(jià)值理念和終極關(guān)懷的思索對(duì)于本課題仍閃爍著思想和智慧的指引光芒，具有理論的力量和精神高度。有關(guān)西方學(xué)者主要從權(quán)利、資源配置和特殊人群住房政策三方面展開研究。首先，學(xué)者們認(rèn)為住房是公民的一種基本權(quán)利，具有普世價(jià)值與標(biāo)準(zhǔn)。如馬歇爾（1949）的《公民權(quán)與社會(huì)階級(jí)》論述了人類三大權(quán)利之一的社會(huì)權(quán)利中包括的居住權(quán)和資產(chǎn)擁有權(quán)都與住房問(wèn)題直接相關(guān)并影響公民社會(huì)福利[1]；羅爾斯（1971）的《正義論》指出：“后天社會(huì)的分配的公正可以彌補(bǔ)社會(huì)個(gè)人由于出生后家庭條件所造成的起點(diǎn)不平等?！盵2]通過(guò)他設(shè)計(jì)的理想“無(wú)知之幕”就可以達(dá)到社會(huì)公平；科塔里（2001）強(qiáng)調(diào)住房權(quán)利的普世性與標(biāo)準(zhǔn)，認(rèn)為所有人擁有充分的住房權(quán)才能保證和平、有尊嚴(yán)的生活的權(quán)利。其次，學(xué)者們強(qiáng)調(diào)住房是一種資源，它的分配及其結(jié)果要同社會(huì)公平公正相聯(lián)系。如諾齊克（1974）指出保證社會(huì)公正、使社會(huì)資源能夠較為公平公正地分配，其關(guān)鍵在于分配的過(guò)程，也就是說(shuō)他更注重社會(huì)中資源分配的政策和制度。[3]倫德（2006）的《理解住房政策》中指出：住房是一種資源，如果分配的不平等可能就直接影響到住房者受教育水平或者身體健康程度等，而且可能會(huì)因同樣的原因而延續(xù)到下一代。[4] 第三，針對(duì)低收入階層的住房保障進(jìn)行了研究。如OHLS（1975）等建立了一般均衡住房市場(chǎng)過(guò)濾模型，指出對(duì)低收入階層提供住房貨幣補(bǔ)貼比新建住房的政策更有效；麥克唐納（1999）的《城市經(jīng)濟(jì)原理》針對(duì)美國(guó)所專門出臺(tái)的社會(huì)低收入群體、弱勢(shì)群體保障性住房政策進(jìn)行了介紹和分析。[5] 此外，有關(guān)國(guó)際公約的一般原則性規(guī)范也體現(xiàn)了住房權(quán)利的價(jià)值。如《世界人權(quán)宣言》（1949）明確規(guī)定：人人有權(quán)享受為維持他本人和家屬的健康和福利所需的生活水準(zhǔn)，包括食物、衣著、住房、醫(yī)療和必要的社會(huì)服務(wù)；《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利國(guó)際公約》（1966）規(guī)定：締約各國(guó)承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn)，包括足夠的食物、衣著和住房，并能不斷改進(jìn)生活條件；各締約國(guó)將采取適當(dāng)?shù)牟襟E保證實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利，并承認(rèn)為此而實(shí)行基于自愿統(tǒng)一的國(guó)際合作的重要性。

2. 國(guó)內(nèi)?！稗r(nóng)民工”一詞最早于1984年由張雨林提出。艾君（2005）認(rèn)為“農(nóng)民工”是指“身在城市從事非農(nóng)業(yè)工作的農(nóng)業(yè)戶口的工人”。國(guó)家層面第一次把農(nóng)民工住房問(wèn)題納入制度視野是2007年《關(guān)于改善農(nóng)民工居住條件的指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》。2010年的中央一號(hào)文件首次使用了“新生代農(nóng)民工”的提法，并對(duì)其問(wèn)題包括住房問(wèn)題作了針對(duì)性的措施安排；2013年的中央一號(hào)文件強(qiáng)調(diào)了農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化的宗旨等。國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)民工住房保障的研究主要集中在：

農(nóng)民工的住房現(xiàn)狀、制約因素、研究意義等。呂萍等（2008）基于成本效益分析，討論了將農(nóng)民工住房納入統(tǒng)一住房保障體系更為有效，通過(guò)建立農(nóng)民工住房保障政策體系，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工的規(guī)劃和管理；王凱（2010）等研究和分析了城市農(nóng)民工居住的現(xiàn)狀、制約因素及解決對(duì)策；[6] 李欣然（2011）認(rèn)為應(yīng)稟承社會(huì)公平的運(yùn)作邏輯以改善農(nóng)民工住房保障制度；龍樹國(guó)（2011）認(rèn)為住房是影響農(nóng)民工遷移的一個(gè)重要因素。[7] 胡福光等（2011）分析了影響南京市農(nóng)民工廉租房需求度的重要因素；[8] 王繼云（2012）通過(guò)新生代與第一代農(nóng)民工對(duì)比，認(rèn)為新生代農(nóng)民工的社會(huì)保障現(xiàn)狀更令人擔(dān)憂；李志剛（2012）利用廣州等6城市的實(shí)證調(diào)查，研究了快速城市化背景下中國(guó)大都市“新移民”的住房狀況、模式與機(jī)制，得出勞力型新移民設(shè)施條件最差的基本結(jié)論；[9] 翟慧（2013）分析了農(nóng)民工居住條件未較好改善的原因，提出應(yīng)構(gòu)建有彈性、差異化的農(nóng)民工住房保障政策體系；茍興朝等（2013）主張中西部地區(qū)的中小城鎮(zhèn)化與住房保障協(xié)調(diào)發(fā)展；牛麗云等（2013）通過(guò)對(duì)保定市新生代農(nóng)民工特點(diǎn)、住房現(xiàn)狀與需求的實(shí)地調(diào)查與研究綜合施策逐步將新生代農(nóng)民工納入住房保障體系；李芙蓉等（2013）研究了農(nóng)民工市民化的制度性障礙和對(duì)策建議。

研究農(nóng)民工住房保障的措施和途徑等。比較系統(tǒng)的農(nóng)民工住房保障研究主要有：徐郁文（2007）、張協(xié)奎等（2010）分別介紹了蘇州市、南寧市的多種形式、成分、渠道解決方法的實(shí)踐探索，主張通過(guò)一系列配套政策改善城市農(nóng)民工住房條件；[10] 張道航（2010）提出必須從戶籍、土地等制度建設(shè)入手讓農(nóng)民工“住有所居”；[11] 劉洪玉（2011）對(duì)推進(jìn)與完善住房公積金制度進(jìn)行了系統(tǒng)深入研究，提出了完善住房公積金制度的政策建議；董昕（2013）系統(tǒng)梳理和評(píng)價(jià)了1978～2012年的中國(guó)農(nóng)民工住房政策，并總結(jié)了政策實(shí)踐中的五大典型模式；劉艷文（2013）建議通過(guò)降低準(zhǔn)入條件、完善與協(xié)調(diào)政策、創(chuàng)新管理方法等措施，將農(nóng)民工全面納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。單項(xiàng)保障政策的研究主要有：鄭小晴等（2008）認(rèn)為應(yīng)將農(nóng)民工納入住房公積金制度覆蓋范圍；[12] 商鵬龑（2010）提出“回遷式”購(gòu)房是解決農(nóng)民工市民化進(jìn)程中住房保障的辦法；王永（2011）主張補(bǔ)償城中村拆遷過(guò)程中農(nóng)民工租戶的損失以保障其住房權(quán)利。從政府的主體責(zé)任方面研究主要有：張國(guó)勝等（2007）借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，指出公共住房建設(shè)是政府解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的應(yīng)然性政策選擇；[13] 李桂榮（2008）認(rèn)為政府應(yīng)制定相應(yīng)政策，增強(qiáng)農(nóng)民工的城市住房消費(fèi)能力；龍樹國(guó)（2011）認(rèn)為住房是影響農(nóng)民工遷移的一個(gè)重要因素，政府可通過(guò)多種途徑解決農(nóng)民工的住房問(wèn)題以加快小城鎮(zhèn)建設(shè)，促進(jìn)人口重新分布；任興洲等（2011）認(rèn)為應(yīng)充分發(fā)揮政府、企業(yè)、市場(chǎng)等多方作用，多渠道改善農(nóng)民工居住條件；[14] 許蓮鳳（2013）以準(zhǔn)公共產(chǎn)品為視角，認(rèn)為政府重點(diǎn)建設(shè)公共租賃住房為新生代農(nóng)民工的市民化提供切實(shí)有效的住房保障。

總體評(píng)價(jià)：國(guó)外學(xué)者的研究沒(méi)有很強(qiáng)的專門性和針對(duì)性；國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)農(nóng)民工住房保障研究雖然作了一些開創(chuàng)性、探索性、局部性和碎片性研究，取得的研究成果為這一問(wèn)題的深入研究積累了比較豐富的學(xué)術(shù)營(yíng)養(yǎng)和學(xué)理經(jīng)驗(yàn)，但缺乏整體性、系統(tǒng)性和前瞻性。這為本文在研究視角、研究?jī)?nèi)容、研究方法和分析工具上有所改進(jìn)和突破提供了思考動(dòng)力和探索空間。

二、農(nóng)民工住房保障的構(gòu)成要素及體系構(gòu)建

（一）農(nóng)民工住房保障的構(gòu)成要素

遵循L.V.R貝塔朗菲的系統(tǒng)論觀點(diǎn)，系統(tǒng)是由各要素相互關(guān)聯(lián)、相互作用而形成的有機(jī)體系。如果把農(nóng)民工住房保障看作一個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)存在的系統(tǒng)，就可以更好地分析其主要因素以及各要素在體系中的特定地位和作用。

1. 戶籍制度。我國(guó)現(xiàn)行的人口遷移制度、福利制度、社會(huì)保障制度、就業(yè)制度等一系列制度都是依附于我國(guó)的戶籍制度之上的亞制度。戶籍管理制度作為社會(huì)治理的基礎(chǔ)性元制度，固化了歷史形成的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)性利益失衡格局，農(nóng)民工不僅在觀念上而且在制度安排上仍然被當(dāng)作城鎮(zhèn)的“外來(lái)人口”對(duì)待，這就嚴(yán)重制約了農(nóng)民工的市民化。他們自然就喪失了附著在戶籍上的社會(huì)福利待遇和基本公共服務(wù)，城鎮(zhèn)居民享有的住房保障權(quán)利顯得尤為稀缺和難得。因此，城鄉(xiāng)二元戶籍制度是農(nóng)民工住房保障的構(gòu)成因素，也是解決農(nóng)民工住房問(wèn)題的根源性矛盾和障礙。

2. 住房保障制度。我國(guó)現(xiàn)行的住房保障體系總體可以歸納為：最低收入家庭可以租賃政府提供的廉租房，中低收入家庭可以購(gòu)買經(jīng)濟(jì)適用房，中高收入家庭可以購(gòu)買商品房。這種分類保障體系先天性地忽視了農(nóng)民工理應(yīng)享有城市社會(huì)發(fā)展的住房保障權(quán)益。住房保障作為公共住房政策，制度政策的目標(biāo)群應(yīng)涵蓋城市建設(shè)和發(fā)展的所有主體。而事實(shí)上將農(nóng)民工排斥在住房保障體系的邊緣甚至門外，究其原因在于住房保障制度實(shí)際上是維護(hù)城鎮(zhèn)居民的既得利益，形成了社會(huì)群體居住空間的社會(huì)隔離。把農(nóng)民工納入住房保障制度覆蓋范圍不容后置。

3. 農(nóng)民工收入水平。與社會(huì)其他群體相比，收入水平低是制約農(nóng)民工住房消費(fèi)能力和水平的重要因素。2012年國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的數(shù)據(jù)表明，2012年農(nóng)民工約2.5億，平均月薪為2049元，還低于2011年全國(guó)城鎮(zhèn)非私營(yíng)單位在崗職工的平均月薪3537.6元的水平。①

4. 政府角色定位。政府是農(nóng)民工住房保障的主導(dǎo)力量和責(zé)任主體。政府作為公共政策的制定者和住房保障的制度供給者，利用其公權(quán)力和公共資源保障居民的基本居住條件是國(guó)家、政府的基本職能和責(zé)任。無(wú)論是發(fā)達(dá)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的住房市場(chǎng)干預(yù)還是新興經(jīng)濟(jì)體國(guó)家的福利住房政策，無(wú)不普遍地體現(xiàn)了政府對(duì)低收入階層住房問(wèn)題的廣泛重視和政策主導(dǎo)。明確政府的角色定位和責(zé)任主體是農(nóng)民工住房保障體系構(gòu)建的核心。

5. 土地制度。由于現(xiàn)行土地出讓制度與土地二元結(jié)構(gòu)的弊端，農(nóng)村集體建設(shè)用地不能自由上市交易，農(nóng)民工及其家屬進(jìn)入城鎮(zhèn)后的農(nóng)村住房處于半閑置狀態(tài)，而在城市中又無(wú)力購(gòu)買住房而導(dǎo)致了不同程度的土地和住房資源浪費(fèi)。在土地資源稀缺的背景下，各地方政府保障性住房開工一直受到土地供應(yīng)模式的困擾，保障城市居民的住房尚且不易，更不用說(shuō)保障農(nóng)民工的住房權(quán)益了。農(nóng)村集體土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)以及宅基地使用權(quán)的土地制度改革有助于農(nóng)村“空心化”問(wèn)題的消解；土地供應(yīng)模式的改變也可為解決農(nóng)民工住房問(wèn)題提供新思路和新舉措。

6. 城市管理。社會(huì)管理中的城市管理對(duì)農(nóng)民工以約束和限制為主的如外來(lái)人口計(jì)劃生育管理、私房出租管理、城市居住證管理等手段，雖然在經(jīng)濟(jì)上接納了農(nóng)民工及其家屬，卻滯緩和阻礙了他們?nèi)谌氤鞘猩鐣?huì)，形成了有就業(yè)無(wú)社會(huì)生活的難堪局面和難以市民化的尷尬境地；也導(dǎo)致了農(nóng)民工住房保障的邊緣化。這種重管理輕服務(wù)的城市管理體系的弱點(diǎn)還體現(xiàn)在城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社區(qū)文化建設(shè)的欠賬和短缺，公共服務(wù)供給能力不足，沒(méi)有統(tǒng)籌規(guī)劃農(nóng)民工的常住化需求。

（二）農(nóng)民工住房保障的途徑體系

1. 農(nóng)民工住房保障是改革發(fā)展的階段性任務(wù)。從縱向看，根據(jù)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展轉(zhuǎn)型期的特征和改革的系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性要求，農(nóng)民工住房保障是疏解農(nóng)民工住房問(wèn)題的過(guò)渡性制度安排，是城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、工業(yè)化、城鎮(zhèn)化歷史進(jìn)程中的階段性任務(wù)，與戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障、財(cái)稅金融、行政管理等綜合配套改革相適應(yīng)。農(nóng)民工是我國(guó)改革發(fā)展中人口紅利①的主要?jiǎng)恿υ慈?，為?jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變提供了充裕的人力資源支撐。中國(guó)的現(xiàn)代化，尤其是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化與農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)移市民化相生相伴；城市化是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型的持久動(dòng)力和建設(shè)小康社會(huì)的必由之路。解決農(nóng)民工住房問(wèn)題是實(shí)現(xiàn)社會(huì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的內(nèi)在要求；建立農(nóng)民工住房保障制度，則是推進(jìn)以人為核心的新型城市化基礎(chǔ)性制度保證的客觀需要，也是順應(yīng)城市化發(fā)展趨勢(shì)的戰(zhàn)略舉措。農(nóng)民工住房保障的邊緣化或脫離住房保障制度，約束和限制著改革的縱深性，成為了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的頑障和短板。改革與農(nóng)民工住房保障同步推進(jìn)，與社會(huì)其他群體一樣同等對(duì)待農(nóng)民工住房問(wèn)題是改革的階段性目標(biāo)和任務(wù)。農(nóng)民工住房保障已經(jīng)成為現(xiàn)階段改革側(cè)重點(diǎn)的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，改革發(fā)展的階段性特征與農(nóng)民工住房保障的重點(diǎn)、目標(biāo)和任務(wù)也是相適應(yīng)的。

2. 構(gòu)建農(nóng)民工住房保障的機(jī)制鏈。從橫向看，農(nóng)民工住房保障機(jī)制上要環(huán)環(huán)相扣，協(xié)調(diào)運(yùn)作。重點(diǎn)破解土地和資金供應(yīng)兩大難題。從土地供應(yīng)、商業(yè)性金融為主公共住房金融為輔的資金供應(yīng)，把農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)保障性住房和政策性住房建設(shè)并與城鎮(zhèn)居民享有同等機(jī)會(huì)分配和統(tǒng)一管理的比較完善的農(nóng)民工住房保障機(jī)制鏈。更為重要的是要摒棄農(nóng)民工的“夾心層”界定，住房保障體系及其分類保障模式推及農(nóng)民工。

三、轉(zhuǎn)型期農(nóng)民工住房保障途徑

“居者有其屋”和“安居樂(lè)業(yè)”是農(nóng)民工有序市民化的基本生存要求和發(fā)展動(dòng)力，是農(nóng)民工融入城市生活的首要條件。要達(dá)成這一目標(biāo)，研判農(nóng)民工住房保障現(xiàn)狀并借鑒國(guó)際經(jīng)驗(yàn)?zāi)Ｊ?，探求途徑或路線尤為重要。

（一）供應(yīng)主義途徑

從供給主義思路出發(fā)的住房補(bǔ)貼政策，普遍被稱為“生產(chǎn)者補(bǔ)貼”或俗稱“補(bǔ)磚頭”。旨在增加有效供給，改善供給結(jié)構(gòu)，促使供給曲線右移，從而降低住房的售價(jià)或租金。政府的公共住房政策目標(biāo)是把農(nóng)民工納入住房保障體系，保障其基本居住條件，特別是扶持和幫助城鎮(zhèn)常住農(nóng)民工的住房需求。目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)必須有因應(yīng)的政策工具或具體措施。供給的具體政策工具主要有政府直接投資建設(shè)或直接向非營(yíng)利性、租金收到管制的公共租賃住房提供財(cái)政補(bǔ)貼；政府還通過(guò)體現(xiàn)在財(cái)政貨幣政策上間接補(bǔ)貼激勵(lì)開放商或非營(yíng)利機(jī)構(gòu)開發(fā)建造農(nóng)民工住房，包括政府減免各種與建房有關(guān)的行政性收費(fèi)和各種稅收、降低商品房的土地出讓金而配建一定面積的保障性住房，金融上的低息、貼息、政府擔(dān)保貸款等間接金融補(bǔ)貼。實(shí)際操作中上述政策工具往往是以組合形態(tài)運(yùn)用的。把農(nóng)民工納入住房保障建設(shè)的鄭州四類保障性住房并軌的“四房合一”模式以及安徽等多地廉租房和公租房并軌的“兩房合一”模式值得總結(jié)和推廣。

（二）需求主義途徑

從需求主義思路出發(fā)的住房補(bǔ)貼政策，又稱為“消費(fèi)者補(bǔ)貼”，俗稱“補(bǔ)人頭”，旨在降低購(gòu)租房的門檻成本、消費(fèi)支出和機(jī)會(huì)成本，提高消費(fèi)者的住房支付和融資能力。公共住房政策的實(shí)質(zhì)是保障全體居民，當(dāng)然包括農(nóng)民工獲取公平和適當(dāng)?shù)淖》繖C(jī)會(huì)和權(quán)益。機(jī)會(huì)平等是前提，規(guī)則公平是關(guān)鍵。需求端的政策工具主要有通過(guò)財(cái)政資金發(fā)放住房津貼，直接補(bǔ)助農(nóng)民工的住房需求或政府直接面向農(nóng)民工提供租金和房?jī)r(jià)補(bǔ)貼，為他們分擔(dān)部分住房支出；更為普遍使用的是體現(xiàn)在住房金融政策和稅收政策上的間接補(bǔ)貼，包括低息貼息貸款、政府擔(dān)保以及與購(gòu)租房相關(guān)的稅收減免等政策支持。當(dāng)然這些工具往往是相互結(jié)合，組合運(yùn)用而放大政策效應(yīng)。

國(guó)外雖沒(méi)有農(nóng)民工這一社會(huì)階層，但他們對(duì)低收入者的購(gòu)租房?jī)A斜政策也為保障我國(guó)農(nóng)民工住房有借鑒價(jià)值。代表性的有波蘭的“年輕人住房計(jì)劃”，幫助在一手房市場(chǎng)第一次購(gòu)買自住住房面積在50～70平方米的年輕夫婦家庭或單身承擔(dān)10%～15%的房款；英國(guó)政府推行的“部分產(chǎn)權(quán)”購(gòu)房計(jì)劃，購(gòu)房者可先購(gòu)買50%的產(chǎn)權(quán)，其余由政府、銀行或抵押銀行分擔(dān)，并以低于市場(chǎng)的價(jià)格供給房主；韓國(guó)自上世紀(jì)70年代以來(lái)的“一戶一宅”計(jì)劃，政府優(yōu)先為無(wú)房戶提供住房。美國(guó)在住房政策上主要以優(yōu)惠政策和資金補(bǔ)貼政策直接援助低收入家庭。美國(guó)對(duì)能夠支付月供房屋抵押貸款，但沒(méi)有能力支付購(gòu)房首付的無(wú)房戶，可申請(qǐng)政府交納首付款的特別資助。此外，美國(guó)針對(duì)特定人群的住房問(wèn)題，向他們提供政府擔(dān)保，如美國(guó)設(shè)立了聯(lián)邦住房管理局、退伍軍人住房管理局和農(nóng)場(chǎng)主住房管理局，分別針對(duì)有意愿無(wú)能力的中低收入家庭、退伍軍人家庭和農(nóng)民家庭申請(qǐng)購(gòu)房抵押貸款提供政府政策性擔(dān)保，提高特定群體的購(gòu)房融資支付能力的同時(shí)，化解和分散金融風(fēng)險(xiǎn)，可為一舉兩得之功效。住房津貼方面的典型代表包括美國(guó)1974年起租房?jī)?yōu)惠券和租金證明；英國(guó)、加拿大、德國(guó)和瑞典的獨(dú)立住房津貼制度。

供給主義途徑和需求主義途徑的出發(fā)點(diǎn)雖然迥異，但都是為了農(nóng)民工住房保障目標(biāo)的達(dá)成。住房制度的改革和發(fā)展，農(nóng)民工住房問(wèn)題的根本解決需要公平性和效率性原則的有機(jī)統(tǒng)一，二者綜合交叉優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。二者各自的政策工具相互融合，組合運(yùn)用更能符合中國(guó)改革的階段和發(fā)展水平，更有政策工具創(chuàng)新的潛力和空間。供給主義和需求主義導(dǎo)向的途徑以及二者的政策工具組合，始終不能背離農(nóng)民工住房保障的方向——住房領(lǐng)域的兩極分化，更不能背離政府主導(dǎo)的以收入為核心的農(nóng)民工住房保障的系統(tǒng)性和改革的配套性，也不能與農(nóng)民工住房保障的供需兩端的可持續(xù)平衡相違背。

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[責(zé)任編輯、校對(duì)：楊栓保]