對(duì)信訪制度改革的思考

陸娟

【摘 要】信訪是我國(guó)公民的一項(xiàng)基本的民主政治權(quán)利，文章通過(guò)對(duì)我國(guó)信訪制度的現(xiàn)狀分析，了解了信訪制度的形式、內(nèi)容和特征，分析了我國(guó)現(xiàn)在信訪制度的缺陷并提出了相應(yīng)的改革思路。

【關(guān)鍵詞】信訪制度；改革；思考

一、概述

縱觀中華上下五千年，歷代統(tǒng)治者為了鞏固自己的統(tǒng)治地位，一般都很重視信訪制度，專門設(shè)置一些機(jī)構(gòu)來(lái)聽(tīng)取大臣和居民的意見(jiàn)和計(jì)策，用以體察民情，了解民意。信訪制度是各項(xiàng)有關(guān)信訪活動(dòng)的行為規(guī)則的總和，是一項(xiàng)具有中國(guó)特色的社會(huì)制度，信訪制度使人民群眾依法行使民主權(quán)利，維護(hù)自身合法權(quán)益，使國(guó)家機(jī)關(guān)發(fā)揚(yáng)社會(huì)主義民主，做到為人民服務(wù)、接受人民群眾監(jiān)督，也為國(guó)家機(jī)關(guān)提供了社情民意方面的重要信息，使國(guó)家機(jī)關(guān)能及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，進(jìn)而針對(duì)問(wèn)題調(diào)整政策、化解矛盾，積極探索信訪工作長(zhǎng)效機(jī)制，從源頭上減少群眾上訪，預(yù)防群體性事件發(fā)生，為信訪工作規(guī)范化、法制化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

當(dāng)今社會(huì)生活的各個(gè)領(lǐng)域都存在信訪工作，信訪原來(lái)的聯(lián)系群眾和反應(yīng)社情民意的功能趨于弱化，信訪方式成了相當(dāng)一部分民眾與政府抗?fàn)幘S權(quán)的主要手段，非制度化的信訪不斷擴(kuò)大，從上訪逐漸發(fā)展成集會(huì)、游行、滋事，從個(gè)別訪發(fā)展到集體訪，越級(jí)訪大量增加。從1993-2003年間，中國(guó)“群體性事件”數(shù)量已由每年1萬(wàn)起增加到6萬(wàn)起，參與人數(shù)也由約73萬(wàn)增加到約307萬(wàn)。而且信訪活動(dòng)出現(xiàn)群體性和越級(jí)性，信訪的問(wèn)題反復(fù)、行為過(guò)激，在重大會(huì)議、節(jié)日和活動(dòng)等敏感事件點(diǎn)，人民群眾的上訪率很高。

我國(guó)《憲法》沒(méi)有對(duì)信訪做出具體直接的規(guī)定，所以沒(méi)法很好的規(guī)范信訪制度，新《信訪條例》更加的規(guī)范化，信訪步入法制化的軌道，但是處理程序的規(guī)范，終結(jié)機(jī)制還是不夠完善，后來(lái)出現(xiàn)了一些地方性和部門性的規(guī)定，這類規(guī)范工作特點(diǎn)不同，重視的程度不一，法律位階不高，對(duì)我國(guó)信訪立法產(chǎn)生了不利影響。

二、信訪制度的形式、內(nèi)容和特征

（一）信訪制度的形式

我國(guó)現(xiàn)在的信訪制度大致分為參與類、求決類和訴訟類三種，參與類信訪只要是指信訪人給各級(jí)黨政機(jī)關(guān)提出意見(jiàn)建議或者是批評(píng)，求決類信訪是指信訪人員給政府機(jī)關(guān)反映問(wèn)題要求解決，訴訟類的信訪人對(duì)司法機(jī)關(guān)的立案、裁判、執(zhí)行等不服，提出的控告申訴的信訪活動(dòng)。

（二）信訪制度的內(nèi)容

信訪的主要問(wèn)題包括國(guó)有企業(yè)改制、勞動(dòng)及社會(huì)保障問(wèn)題，再就是“三農(nóng)”問(wèn)題、涉法涉訴問(wèn)題以及土地房屋拆遷安置補(bǔ)償、環(huán)境保護(hù)、以及干部作風(fēng)問(wèn)題等，信訪人依法客觀據(jù)實(shí)提出問(wèn)題和要求，政府工作人員都要客觀合理的給與解決和處理。

（三）信訪制度的特征

1.信訪制度具有高效性，信訪人通過(guò)書(shū)信、走訪等形式直接與國(guó)家相關(guān)部門溝通、反映自己的訴求，更加實(shí)惠、經(jīng)濟(jì)、高效，國(guó)家機(jī)關(guān)的工作人員及時(shí)處理人民的各種信訪問(wèn)題。

2.相關(guān)部門處理問(wèn)題的主動(dòng)性，部門干部能夠發(fā)現(xiàn)自身錯(cuò)誤，不斷地自我批評(píng)和改正，主動(dòng)的完成信訪人提出的問(wèn)題。

3.信訪制度體現(xiàn)了國(guó)家和群眾利益的同一性，國(guó)家的一切出發(fā)點(diǎn)都是為了人民的利益，只要是信訪人依法客觀據(jù)實(shí)提出的問(wèn)題和要求，國(guó)家機(jī)關(guān)都要依法公正合理的處理解決。

三、我國(guó)信訪制度的缺陷

信訪制度作為我國(guó)特有的一項(xiàng)政治制度，發(fā)揮著極其重要的作用，是黨和人民聯(lián)系的重要渠道，加強(qiáng)了黨和政府同人民的聯(lián)系，有助于黨和政府克服自身的缺陷，更好的為人民服務(wù)，但是任何制度都存在缺陷，近年來(lái)，信訪制度也呈現(xiàn)出不少缺陷。

（一）缺位的制度糾錯(cuò)

近幾年我國(guó)出現(xiàn)了“信訪洪峰”，這充分體現(xiàn)出了信訪體制和制度的缺陷，信訪問(wèn)題歸根到底是我國(guó)法治不健全造成的。司法缺乏公信力、行政缺乏約束力、私權(quán)缺乏保護(hù)力，信訪機(jī)構(gòu)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任越來(lái)越重，逐漸不堪重負(fù)，而且信訪制度運(yùn)行過(guò)程中存在內(nèi)在沖突，信訪機(jī)構(gòu)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任巨大卻權(quán)力微薄，信訪問(wèn)題要順利解決都需要請(qǐng)示領(lǐng)導(dǎo)，而領(lǐng)導(dǎo)的工作又比較繁忙，100個(gè)案件可以批示一到兩個(gè)就算多了，造成了信訪問(wèn)題出現(xiàn)的頻率高與解決效率低下的矛盾。社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域任何一個(gè)方面的問(wèn)題都有可能成為信訪的導(dǎo)火索，而在被受理的信訪事項(xiàng)中，真正立案調(diào)查處理的不足10%，通過(guò)信訪解決問(wèn)題的只占到千分之二左右；信訪程序看似簡(jiǎn)單、直接卻成本高昂，代價(jià)巨大，大部分信訪群眾都認(rèn)為信訪比較經(jīng)濟(jì)、方便和快捷，是一種廉價(jià)的救濟(jì)手段，但是上訪者在沒(méi)有得到滿意答復(fù)時(shí)，會(huì)不斷上訪，投入大量的人力、財(cái)力和物力，還要忍受著精神的折磨。本地政府為保護(hù)本地政績(jī)，千方百計(jì)的阻燒和勸誡上訪者，這些工作的費(fèi)用也是很可觀的。信訪制度與運(yùn)行實(shí)踐中的問(wèn)題互相矛盾，取消信訪無(wú)異于堵住了群眾發(fā)泄不滿情緒的“出氣口”，但是強(qiáng)化信訪又可能與我同建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)背道而馳。

（二）角色定位尷尬

信訪工作機(jī)構(gòu)不是單獨(dú)序列的國(guó)家機(jī)構(gòu)，一直都是以各級(jí)政府內(nèi)部的辦事機(jī)構(gòu)存在的，然而現(xiàn)實(shí)運(yùn)行中，信訪機(jī)構(gòu)現(xiàn)在起到了維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的作用，糾紛解決機(jī)制，但是有時(shí)候信訪部門的權(quán)利不受制約，無(wú)限擴(kuò)大，工作的觸角延伸到社會(huì)的各個(gè)階層、各個(gè)領(lǐng)域、各個(gè)部門。信訪制度得到人民群眾的廣泛認(rèn)可，人們提倡加強(qiáng)信訪制度，但是從依法治國(guó)看來(lái)，應(yīng)該削弱信訪機(jī)構(gòu)的一些職能，提倡依法辦案，而且現(xiàn)在對(duì)信訪制度的立法還不是很完善，使得信訪制度的角色定位尷尬。

（三）人治色彩濃厚

我國(guó)憲法的精神是“法制”，而信訪制度主要依賴于“人治”，普遍認(rèn)為人情大于法，領(lǐng)導(dǎo)的批示大于法，有了領(lǐng)導(dǎo)的批示一切問(wèn)題就迎刃而解了，隨意性大，這在很多時(shí)候是對(duì)依法行政的一種干預(yù)，如強(qiáng)壓、妥協(xié)、哄騙、對(duì)司法的行政干預(yù)等。例如某些地方和部門為了穩(wěn)定住信訪人員，阻止其進(jìn)京或是越位上訪，在重大的會(huì)議政治活動(dòng)期間和“敏感”時(shí)期，對(duì)上訪者進(jìn)行24小時(shí)的監(jiān)控，嚴(yán)重的甚至還限制其人身自由，2003年北京“上訪村”就有一份倡議書(shū)寫(xiě)到：“地方政府借用信訪條例，濫用職權(quán)，欺壓上訪人員，用各種手段收容、遣送、關(guān)押、毆打，有的被送進(jìn)精祌病院，上訪人員問(wèn)題得不到解決，人身受到傷害，精神受到摧殘，給國(guó)家和人民帶來(lái)不可彌補(bǔ)的損失?！眅ndprint

四、我國(guó)信訪制度的改革思路

（一）明確信訪制度的功能定位

信訪制度一直是我國(guó)公民實(shí)現(xiàn)權(quán)利救濟(jì)的重要選擇，應(yīng)該積極消除信訪制度監(jiān)督行政行為所造成的不良影響，確立“權(quán)利救濟(jì)”作為特定時(shí)期的信訪的主要功能，還要進(jìn)行相應(yīng)的制度構(gòu)建，將信訪制度打造成為對(duì)行政訴訟、行政貧議、民事訴訟等權(quán)利救濟(jì)機(jī)制的補(bǔ)充機(jī)制。

（二）合理設(shè)置信訪機(jī)構(gòu)，對(duì)信訪考核制度進(jìn)行完善

在信訪機(jī)構(gòu)改革方面，可以將信訪部門職能劃入人大之內(nèi)，將政府內(nèi)部的信訪機(jī)構(gòu)分離出來(lái)，在人民代表大會(huì)系統(tǒng)下設(shè)立信訪機(jī)構(gòu)，借鑒國(guó)外已有的申訴專員制度，建立起符合我國(guó)國(guó)情的人大監(jiān)督專員制度，建立人大監(jiān)督專員制度在我國(guó)現(xiàn)行制度框架之內(nèi)具有實(shí)施的可能性，信訪制度要斬?cái)嘈旁L量與基層政府業(yè)績(jī)的關(guān)聯(lián)，完善信訪考核體系。

（三）建立健全信訪制度機(jī)制，強(qiáng)化信訪的監(jiān)督、引導(dǎo)作用

隨著法治建設(shè)的不斷推進(jìn)，將信訪制度納入嚴(yán)格的法律軌道，建立唯一一個(gè)受理來(lái)信來(lái)訪案件的信訪部門，要實(shí)現(xiàn)程序上的完善，做到書(shū)面答復(fù)并留存檔案，在保護(hù)隱私的情況下，將辦理情況向社會(huì)公開(kāi)。

（四）促進(jìn)司法獨(dú)立與公正，加快社會(huì)法治化進(jìn)程

在制度上，保障司法獨(dú)立是減少信訪量高位運(yùn)行的重要保證，同時(shí)還要注重在制度上對(duì)人民群眾進(jìn)行宣傳和引導(dǎo)，應(yīng)著力簡(jiǎn)化訴訟程序以及減少成本，培養(yǎng)專業(yè)人才，提高接訪人員素質(zhì)，具備過(guò)硬的專業(yè)素質(zhì)，以及處理實(shí)際業(yè)務(wù)的分析、協(xié)調(diào)等能力，善于與來(lái)訪者溝通以及與政府各部門進(jìn)行協(xié)作，積極轉(zhuǎn)變工作態(tài)度及改進(jìn)工作方式，做到真正讓人民群眾滿意。

五、結(jié)語(yǔ)

信訪制度本身是在當(dāng)代社會(huì)下人治的導(dǎo)向所形成的，是人治社會(huì)的產(chǎn)物，它不利于糾紛的解決與人權(quán)的保障，應(yīng)該強(qiáng)化其功能，規(guī)范其制度，使其在實(shí)踐中不斷地完善和發(fā)展，成為科學(xué)合理的制度，而不是簡(jiǎn)單地強(qiáng)化或弱化，甚至廢除。對(duì)信訪制度的改革應(yīng)與整個(gè)社會(huì)體制改革聯(lián)系起來(lái)，采取漸進(jìn)方式實(shí)現(xiàn)以法治為內(nèi)容的信訪制度改革，我國(guó)的信訪制度究竟應(yīng)該如何改革，這是學(xué)者和政府官員以及社會(huì)各界都需要繼續(xù)認(rèn)真反思和研究的一個(gè)問(wèn)題。

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