臺灣地區(qū)教育督導(dǎo)的機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能

尹納宇

（尹納宇：北京師范大學(xué)國際與比較教育研究院 北京100875 責(zé)任編輯：林再峰）

教育的發(fā)展離不開教育督導(dǎo)的問責(zé)，因此建立完善的督導(dǎo)制度顯得尤為重要。我國的教育督導(dǎo)正處于快速發(fā)展的階段，分析和借鑒其他國家、地區(qū)在教育督導(dǎo)方面的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，可以促使我國教育督導(dǎo)發(fā)展少走彎路，最大化地為教育發(fā)展而服務(wù)。中國臺灣地區(qū)的教育督導(dǎo)具有較為完善的體系，但在運(yùn)作上也存在一些問題，本文重點(diǎn)分析臺灣地區(qū)的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能，以期對內(nèi)地的督導(dǎo)制度建設(shè)有所啟示。

一、臺灣地區(qū)的行政管理體系

臺灣的教育行政管理體系是在其政治行政體系的基礎(chǔ)上構(gòu)建的，在各級行政管理體系中建立教育行政管理機(jī)構(gòu)，以此形成地區(qū)的教育行政管理體系。從整體上來說，臺灣的教育行政體系基本上采取分權(quán)管理，但這一分權(quán)是在臺灣地區(qū)內(nèi)統(tǒng)一的事務(wù)由行政機(jī)構(gòu)決策的基礎(chǔ)上實(shí)行的。也就是說，在地區(qū)內(nèi)的統(tǒng)一性的事務(wù)，比如說地區(qū)內(nèi)的教育課程、升學(xué)制度等，是由“教育部”決策的；而具有地方特色的、與地方發(fā)展有關(guān)聯(lián)的教育事務(wù)，其決策權(quán)是在當(dāng)?shù)氐男姓C(jī)構(gòu)。隨著 《地方制度法》和 《省縣自治法》的頒布，地方自治在更大程度上得到落實(shí)，這自治權(quán)當(dāng)然也包括對教育的自治權(quán)。

（一）最高一級教育行政機(jī)構(gòu)

在臺灣地區(qū)，最高“行政院”下設(shè)立了“教育部”，主要管理整個(gè)臺灣地區(qū)的各級公立學(xué)校、公立社教機(jī)構(gòu)、私立大專院校及私立高級中等學(xué)院。在“教育部”的職能部門中，具體分為機(jī)關(guān)、常務(wù)單位、行政單位、三級機(jī)構(gòu)、四級機(jī)構(gòu)、常設(shè)性任務(wù)編組六個(gè)部分。在“教育部”中，各下屬機(jī)構(gòu)中分工職責(zé)還是很明確的。行政單位主要為業(yè)務(wù)單位順利開展工作提供輔助性支持，涵蓋了法制、會(huì)計(jì)、人事等各服務(wù)性支持部門。在業(yè)務(wù)部門，則根據(jù)職權(quán)的負(fù)責(zé)范圍進(jìn)行了分類，如終身教育司、高等教育司，這樣不僅有利于行政體制的管理，同時(shí)還有利于各部門各司其職，保障工作的有序進(jìn)行，確保不會(huì)出現(xiàn)某階段的教育有多個(gè)主管機(jī)構(gòu)、而有的教育階段則出現(xiàn)無人管的混亂狀況。

值得強(qiáng)調(diào)的是，“教育部”作為整個(gè)臺灣地區(qū)教育領(lǐng)域最高的行政機(jī)構(gòu)，對下一級的教育局 （處）僅具有業(yè)務(wù)上的指導(dǎo)權(quán)利，而不是上下級的行政關(guān)系，并不能干涉地方上對教育的自治。

（二）縣市、直轄市一級教育行政機(jī)構(gòu)

臺灣地區(qū)縣市、直轄市一級的教育機(jī)構(gòu)分別設(shè)立在縣市“政府”或直轄市“政府”之內(nèi)，主管縣市立的各級學(xué)校、縣 （市）立的社教機(jī)構(gòu)、私立國中小及幼兒園；除了接受“教育部”的監(jiān)督指導(dǎo)之外，縣市教育局還要接受縣市“政府”的行政管理，同時(shí)還受到縣市“議會(huì)”的行政監(jiān)督管理。直轄市教育局主管市立各級學(xué)校、市立社教機(jī)構(gòu)、私立中等以下學(xué)校及幼兒園；同縣市一級的教育局一樣，除了接受“教育部”的監(jiān)督指導(dǎo)之外，直轄市的教育局還要接受直轄市“政府”的行政管理。

二、橫向的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能

在討論臺灣地區(qū)督導(dǎo)機(jī)構(gòu)的橫向設(shè)置及職能時(shí)，主要是考察督導(dǎo)機(jī)構(gòu)與同一級別的其他機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系。除了將督學(xué)室與國民教育輔導(dǎo)團(tuán)二者合并的嘉義市、云林縣之外，臺灣地區(qū)各縣市的督學(xué)室均設(shè)置在同級的教育局 （處）內(nèi)，為縣市、直轄市教育局 （處）的一個(gè)分支機(jī)構(gòu)，與教育局 （處）內(nèi)部其他機(jī)構(gòu)平級。

如南投縣教育處下設(shè)了督學(xué)室、學(xué)務(wù)科、國教科、社教科、體健科、特教科六個(gè)科室，相互之間為平級關(guān)系，但各科室仍由教育處處長進(jìn)行統(tǒng)一的管理。

三、縱向的督導(dǎo)機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能

臺灣地區(qū)教育督導(dǎo)制度體系是以教育行政管理體系為依托，或是在行政管理單位中設(shè)置實(shí)體機(jī)構(gòu)，或僅僅是教育行政管理體系中的一個(gè)非實(shí)體組成部分，但總的來說，還是形成了自上而下的完整體系。

（一）“教育部”的督學(xué)人員

在1973年7月25日修正的 《“教育部”組織法》中，第二十條規(guī)定：“教育部”置“督學(xué)6至10人，職位列第十至十二職等”，督學(xué)由“部長”直接任用，并不隸屬特定組織單位。這意味著“教育部”的督學(xué)室并非是其內(nèi)部設(shè)置的一個(gè)實(shí)體機(jī)構(gòu)。

“教育部”督學(xué)的主要職責(zé)包括以下幾項(xiàng)。第一項(xiàng)也是最基礎(chǔ)的一項(xiàng)，即督學(xué)要負(fù)責(zé)視察及指導(dǎo)臺灣地區(qū)的教育，視察指導(dǎo)的對象包括地方教育行政單位、地區(qū)內(nèi)的公私立各級學(xué)校、社會(huì)教育機(jī)構(gòu)、從事國際文教業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)等，這也是設(shè)立督學(xué)一職的初衷；第二，在實(shí)際的督導(dǎo)過程中，督學(xué)要負(fù)責(zé)教育督導(dǎo)計(jì)劃的擬定、修正與實(shí)施，確保督導(dǎo)計(jì)劃能夠如期完成并能為教育的發(fā)展做出一定的貢獻(xiàn)；第三，要擔(dān)負(fù)對各級學(xué)校教育進(jìn)行專家督導(dǎo)的任務(wù)；第四，要督導(dǎo)大學(xué)及?？茖W(xué)校招生事宜；第五，要對大專院校的投訴案進(jìn)行調(diào)查，能夠平息學(xué)潮及解決糾紛；第六，要對督導(dǎo)資料進(jìn)行處理， 完成督導(dǎo)報(bào)告的編訂與核定?！?〕〔2〕〔3〕

（二）“教育部”國民及學(xué)前教育署下的視察室

1980年 《臺灣省“政府”教育廳組織法》將督學(xué)室納入正式組織編制，設(shè)置主任督學(xué)一名，督學(xué)為第八至第九職等，編制員額為21名督學(xué)?！?〕這是臺灣地區(qū)督導(dǎo)組織機(jī)構(gòu)最初的實(shí)體機(jī)構(gòu)，也是在地區(qū)一級中級別最高的實(shí)體性機(jī)構(gòu)。在1999年的組織精簡中，臺灣省“政府”教育廳歸屬于“教育部”，成為其下設(shè)的一個(gè)一級行政單位——中部辦公室。在中部辦公室的整合編制中，取消了原督學(xué)室，教育督導(dǎo)的任務(wù)轉(zhuǎn)由中部辦公室下的第五科負(fù)責(zé)，設(shè)立科長一人，統(tǒng)籌管理科內(nèi)的業(yè)務(wù)。督學(xué)督導(dǎo)所屬學(xué)校，采用“駐區(qū)督學(xué)”制度，每一縣市以派駐1名督學(xué)為原則，督導(dǎo)學(xué)校包括公私立高級中等學(xué)校、特殊學(xué)校、獨(dú)立進(jìn)修補(bǔ)習(xí)學(xué)校及公立大學(xué)附設(shè)的中小學(xué)校?！?〕依據(jù)臺灣地區(qū)“行政院”2004年頒布修正的 《“教育部”承受隨業(yè)務(wù)遷移的省級公務(wù)人員暫行編制表》，其中督學(xué)的名額為17人，主要負(fù)責(zé)督導(dǎo)臺灣省、金門、連江省境內(nèi)的公私立高級中等學(xué)校、特殊學(xué)校、獨(dú)立進(jìn)修學(xué)校及大學(xué)校園附設(shè)中小學(xué)。

在2013年1月1日，為配合“行政院”組織改造以及十二年國民基本教育的施行，“教育部”中部辦公室整并“教育部”下的國民教育司、中等教育司、體育司、訓(xùn)育委員會(huì)、特殊教育小組及國際文化教育事業(yè)處等單位與接收技術(shù)及職業(yè)教育司關(guān)于國民教育部份的業(yè)務(wù)，升格為“‘教育部’國民及學(xué)前教育署”，并在其下設(shè)了視察室。其中常設(shè)簡任視察5人，擔(dān)任召集人的職務(wù)；對督學(xué)的配額并沒有做明確的規(guī)定，而是根據(jù)實(shí)際的需求聘請相應(yīng)數(shù)量的督學(xué)來滿足視察需求。

（三）直轄市教育局下的督導(dǎo)室

直轄市教育局內(nèi)置督學(xué)室這一實(shí)體機(jī)構(gòu)，設(shè)有督學(xué)若干，均為公務(wù)人員。中等教育督導(dǎo)組負(fù)責(zé)高級中學(xué)、職業(yè)學(xué)校、國民中學(xué)、私立中等學(xué)校及各公私立學(xué)校附設(shè)補(bǔ)習(xí)學(xué)校與夜間部的督導(dǎo)；國民小學(xué)教育督導(dǎo)組負(fù)責(zé)公私立小學(xué)及幼稚園的督導(dǎo)。各社會(huì)機(jī)構(gòu)分由部分督學(xué)負(fù)責(zé)督導(dǎo)。另外各類補(bǔ)習(xí)班、游藝場的立案及查察，則由全體教育督學(xué)共同分擔(dān)?！?〕

以臺北市為例，臺北市教育局根據(jù) 《臺北市“政府”教育局組織章程》第四條規(guī)定設(shè)置督學(xué)室這一實(shí)體單位，掌理各級學(xué)校及社會(huì)教育機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)考核及策進(jìn)等事項(xiàng)，設(shè)主任督學(xué)、督學(xué)等，依據(jù)目前“臺北市 ‘政府’教育局編制表”，督學(xué)室編制員額為18名督學(xué)。

（四）縣市教育局下的督導(dǎo)室

縣市教育督導(dǎo)組織在整個(gè)教育督導(dǎo)制度中承擔(dān)最基層、最直接的督導(dǎo)工作，其所肩負(fù)的任務(wù)亦是最繁復(fù)的，其關(guān)系到國民教育政策的推動(dòng)、教育目標(biāo)的落實(shí)。臺灣地區(qū)在其各縣市均設(shè)教育局或教育處，而目前縣市“政府”的教育督導(dǎo)組織主要為督學(xué)室。各縣市教育局的組織名額并不一致，督學(xué)設(shè)置亦隨縣市需求或狀況不同而有所差異。一般而言，教育局設(shè)局長一名，負(fù)責(zé)綜合管理教育局內(nèi)的各項(xiàng)事務(wù)；副局長一人，主要是協(xié)助局長管理各項(xiàng)事務(wù)；下設(shè)學(xué)務(wù)管理、國民教育、社會(huì)教育、體育保健、特殊教育等五科 （各縣市科室名稱與編制數(shù)量不一），辦理國民中、小學(xué)的教務(wù)、訓(xùn)導(dǎo)、學(xué)生輔導(dǎo)、特殊教育、總務(wù)、體育保健等業(yè)務(wù)。另設(shè)督學(xué)室并置督學(xué)若干人，大部分縣市以分區(qū)督導(dǎo)方式，進(jìn)行各項(xiàng)教育督導(dǎo)事宜?！?〕縣 （市）督學(xué)對駐區(qū)內(nèi)各教育機(jī)關(guān)，每學(xué)期應(yīng)普遍督導(dǎo)2次，并分別在每學(xué)期開始、學(xué)期中及學(xué)期結(jié)束時(shí)舉行督導(dǎo)會(huì)議。如果遇到重大事項(xiàng)，需要舉行臨時(shí)會(huì)議商討，均由教育局統(tǒng)一召集，同時(shí)教育局有關(guān)人員都需要列席參加會(huì)議。縣 （市）督學(xué)在每次督導(dǎo)之后，應(yīng)填寫督導(dǎo)報(bào)告表，并應(yīng)在每學(xué)期結(jié)束后，提出督導(dǎo)報(bào)告；但對于重大或特殊事項(xiàng)，應(yīng)隨時(shí)專案上報(bào)縣市“政府”或上級主管機(jī)關(guān)備查。此外，根據(jù) 《臺灣省各縣市 ‘政府’教育局督學(xué)督導(dǎo)規(guī)則》，縣 （市）督學(xué)可擁有以下權(quán)限：①縣市督學(xué)在督導(dǎo)時(shí)，遇有違反教育法令的事件，應(yīng)隨時(shí)糾正；②縣市督學(xué)在督導(dǎo)學(xué)校時(shí)，可以調(diào)閱各項(xiàng)簿冊及有關(guān)資料；③縣市督學(xué)為執(zhí)行職務(wù)，在必要時(shí)，可以臨時(shí)變更學(xué)校授課時(shí)間。④縣市督學(xué)在執(zhí)行職務(wù)時(shí)，可與鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、縣轄市、區(qū)公所取得聯(lián)系并得召集當(dāng)?shù)責(zé)嵝慕逃耸块_會(huì)，征詢對教育設(shè)施的意見及商討改進(jìn)的辦法，以備采用?！?〕

以宜蘭縣為例，全縣正式督學(xué)為2名，其主要職責(zé)包括中小學(xué)及幼兒園校務(wù)行政教學(xué)訓(xùn)導(dǎo)輔導(dǎo)研究等業(yè)務(wù)的督導(dǎo)、教育人員控告案件的調(diào)查處理、教育人員服務(wù)成績的考查、教育改進(jìn)意見的提供及教育問題的研究及教育處其他臨時(shí)交辦的事項(xiàng)。同時(shí)，督學(xué)室還聘用一位臨時(shí)員工，負(fù)責(zé)教育處公文收發(fā)等行政事務(wù)的處理。

綜上所述，臺灣地區(qū)現(xiàn)行教育督導(dǎo)組織與編制方面，尚未形成統(tǒng)一的行政管理方案，這在“督學(xué)室的性質(zhì)”，即是否建立實(shí)體機(jī)構(gòu)這方面顯得尤為突出。如若教育行政管理體系內(nèi)部并未設(shè)立實(shí)體機(jī)構(gòu)，那么督學(xué)就必須肩負(fù)其他的工作職責(zé)，如嘉義市的督學(xué)兼任國民教育輔導(dǎo)團(tuán)中的干事，這對其督導(dǎo)工作必然會(huì)造成影響。此外，臺灣地區(qū)在“教育部”這一最高的教育行政體系中并未設(shè)立督學(xué)室，從其行政管理、職能發(fā)揮等方面來說，是不利于督學(xué)開展督導(dǎo)工作的。

四、輔導(dǎo)機(jī)構(gòu)

為了加強(qiáng)國民教育輔導(dǎo)，臺灣地區(qū)各縣市“政府”教育局成立了國民教育輔導(dǎo)團(tuán)，以任務(wù)編組方式與督導(dǎo)工作相輔相成。〔8〕國民教育輔導(dǎo)團(tuán)是通過與督導(dǎo)工作相互配合，共同為教育的改進(jìn)與質(zhì)量提升服務(wù)?，F(xiàn)階段臺灣地區(qū)已經(jīng)形成了學(xué)校、省市、地區(qū)三級的教育輔導(dǎo)體系。〔9〕但縣市層面的國民教育輔導(dǎo)團(tuán)是整個(gè)輔導(dǎo)體系的中流砥柱。

在學(xué)校這一層面上，通常都是以“教學(xué)輔導(dǎo)教師”這一局內(nèi)人來幫助擔(dān)任教職工作的新任教師或存在教學(xué)困難的教師解決事件過程中的教學(xué)問題。

在縣市層面的國民教育輔導(dǎo)團(tuán)擔(dān)任了極其重要的角色，其與一線的教師及最高級別的臺灣地區(qū)教育輔導(dǎo)團(tuán)都有聯(lián)系，充任了二者的交流橋梁。在工作中，為教師提供支持是輔導(dǎo)團(tuán)的工作重點(diǎn)與要點(diǎn)，其主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：第一，發(fā)展并提升課堂教學(xué)方法、教學(xué)與評價(jià)的改進(jìn)工具，提供教師咨詢與協(xié)助；第二，建立各學(xué)習(xí)領(lǐng)域內(nèi)的教材資源，豐富教師的教學(xué)內(nèi)容；第三，輔導(dǎo)教師積極研究進(jìn)修，鼓勵(lì)教師進(jìn)行創(chuàng)新，充分發(fā)揮教育功能；第四，激勵(lì)教師的工作熱情，解答教師的教學(xué)疑惑，以增進(jìn)教師的教學(xué)效果。督學(xué)除了在國民教育輔導(dǎo)團(tuán)中擔(dān)任輔導(dǎo)委員之外，輔導(dǎo)團(tuán)還應(yīng)涵括國民小學(xué)及國民中學(xué)的課程督學(xué)。除了與督學(xué)類似的以團(tuán)體、專題、分區(qū)等方式開展工作之外，縣市一級的國民教育輔導(dǎo)團(tuán)的實(shí)踐功能還體現(xiàn)在定期到校服務(wù)，這項(xiàng)工作包含三個(gè)方面：第一，傳達(dá)課程政策，能夠即時(shí)發(fā)現(xiàn)、反映學(xué)校推行課程政策的困難，并通過研討等方式為困難的解決提供可行方案；同時(shí)協(xié)助教育局 （處）辦理各項(xiàng)課程發(fā)展與改進(jìn)教學(xué)的相關(guān)事宜；第二，在輔導(dǎo)過程中，應(yīng)以相互研究、交換意見、分享心得、共同參與等多種方式進(jìn)行，以適宜的輔導(dǎo)態(tài)度建立良好的互動(dòng)關(guān)系，以加強(qiáng)輔導(dǎo)效果；第三，定期舉行教學(xué)心得交流與相關(guān)的教學(xué)研討會(huì)議，促進(jìn)教師之間的交流與合作。

臺灣地區(qū)一級的輔導(dǎo)團(tuán)稱為“課程與教學(xué)輔導(dǎo)組”，主要是對臺灣各縣市國民教育輔導(dǎo)團(tuán)的工作進(jìn)行統(tǒng)籌、管理與反饋，集中體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是審查、追蹤與輔導(dǎo)各縣市輔導(dǎo)團(tuán)在提升課堂教學(xué)等計(jì)劃的執(zhí)行情況，強(qiáng)化縣市輔導(dǎo)團(tuán)的組織運(yùn)作及輔導(dǎo)策略；二是規(guī)劃縣市各階段輔導(dǎo)員的培訓(xùn)課程、專業(yè)技能研習(xí)等工作，提高課程與教學(xué)輔導(dǎo)人員專業(yè)知識能力。同時(shí)，課程與教學(xué)輔導(dǎo)組還承擔(dān)著設(shè)定領(lǐng)域課程與教學(xué)的重要議題，要整合地區(qū)及縣市層面輔導(dǎo)團(tuán)的各項(xiàng)資源，建立各學(xué)習(xí)領(lǐng)域?qū)I(yè)人才資料庫，從而為縣市國民教育輔導(dǎo)團(tuán)、廣大教師提供支持。

五、經(jīng)驗(yàn)與反思

臺灣地區(qū)整個(gè)教育行政的運(yùn)作采取分權(quán)受責(zé)的方式，但這一分權(quán)是在地區(qū)內(nèi)的具有統(tǒng)一性的事務(wù)是由最高行政部門決策的，而具有地方特色的事務(wù)，則有地方行政部門自己處理、決策。為了更好地落實(shí)分權(quán)管理，在教育視導(dǎo)上采用分區(qū)視導(dǎo)的管理運(yùn)行方式。早在1950年時(shí)，臺灣就將整個(gè)地區(qū)劃分為六個(gè)視導(dǎo)區(qū)，而在此基礎(chǔ)上，于1971年9月頒布 《臺灣省各縣市“政府”教育局督學(xué)視導(dǎo)規(guī)則》，其中第二條規(guī)定：各縣市教育局應(yīng)就縣市區(qū)域劃分督學(xué)視導(dǎo)區(qū)，實(shí)施督學(xué)駐區(qū)。由此真正地從上而下落實(shí)了分區(qū)視導(dǎo)制度。

由于在臺灣教育組織精簡之前，存在“教育部”和教育廳兩個(gè)教育行政部門，同時(shí)二者都下設(shè)了督學(xué)室，所以對教育視導(dǎo)的組織建設(shè)存在一定影響。而在1999年教育廳歸屬“教育部”后，取消了其下的督學(xué)室，但依然下設(shè)了一個(gè)主管教育視導(dǎo)的第五科，而“教育部”的督學(xué)室依然保留，所以說這兩者的并存對形成一個(gè)清晰有序的教育視導(dǎo)組織存在一定的負(fù)面影響。此外，教育視導(dǎo)制度在臺灣是下屬于“教育部”制度的，其為非獨(dú)立性的組織形式，督學(xué)的角色功能不易獨(dú)立履行，例如教育視導(dǎo)經(jīng)費(fèi)未能獨(dú)立編列，只能并在相關(guān)經(jīng)費(fèi)之中，有時(shí)不免有相互干擾或掣肘的情形發(fā)生，這對視導(dǎo)組織功能的發(fā)揮而言是一種限制。

注釋：

〔1〕林明美，簡茂發(fā).改革教育視導(dǎo)制度 （教改會(huì)第十九次委員會(huì)議委員報(bào)告）〔J〕.教改通訊，1996.

〔2〕邱錦昌.教育視導(dǎo)——理論與實(shí)際〔M〕.臺北：五南出版社，2002.

〔3〕楊振升.邁向二十一世紀(jì)我國教育視導(dǎo)制度之反省與展望〔J〕.教育政策論壇，1998.

〔4〕黃政杰.督學(xué)視導(dǎo)體系與專業(yè)視導(dǎo)功能之研究 〔M〕.“教育部”委托研究91-049608號.臺北：“教育部”，2002.

〔5〕張清濱.教學(xué)視導(dǎo)與評鑒 〔M〕.五南圖書出版股份有限公司，2005：15.

〔6〕秦夢群.教育行政——實(shí)務(wù)部分〔M〕.五南圖書出版股份有限公司，2006：347.

〔7〕周衷蓮.“我國”縣市政府教育視導(dǎo)實(shí)施之研究 〔D〕.國立暨南大學(xué)碩士論文.，2003：347-348.

〔8〕謝文全.教育行政學(xué) 〔M〕.臺北：高等教育文化事業(yè)有限公司，2003：417-418.

〔9〕張其洲.國民教育輔導(dǎo)團(tuán)的定位與功能 〔EB/OL〕.http：//www.docin.com/p-65810785.html.2013-07-14.