江西省水能資源管理立法的必要性和可行性分析

鐘 金

(華東交通大學人文學院 江西南昌 330013)

江西省水能資源管理立法的必要性和可行性分析

鐘 金

(華東交通大學人文學院 江西南昌 330013)

江西省水能資源豐富，但由于目前水能資源管理法律法規(guī)的缺位，導致水能資源開發(fā)利用存在諸多問題，嚴重影響水能資源的可持續(xù)性發(fā)展，因此迫切需要制定相關的地方性法規(guī)，規(guī)范江西省水能資源的開發(fā)利用。文章從必要性與可行性出發(fā)進行分析和探討，提出了立法應注意解決的相關問題。

水能資源 立法 必要性 可行性 分析

一、江西省水能資源基本情況及開發(fā)利用現(xiàn)狀

江西省水能資源較為豐富，理論蘊藏量685萬千瓦，技術可開發(fā)量633萬千瓦，其中農村水電技術可開發(fā)量423萬千瓦。近年來，在省委、省政府的正確領導下，在有關部門的大力支持下，我省農村水電得到了快速發(fā)展，成為全國農電大省。至2012年底，全省共建成農村水電站(單站裝機容量5萬千瓦及以下)3743處，裝機容量達291萬千瓦，占農村水電技術可開發(fā)量的68.8%，占全省發(fā)電總裝機的15%；年發(fā)電量94億千瓦時，占全省年發(fā)電量的12.4%。

江西省水能資源開發(fā)主要有以下幾方面特點：一是電源點多而廣,全省各縣(市、區(qū))幾乎都有分布。二是功能較為齊全但規(guī)模普遍較小且作用很大，大多數(shù)電站除發(fā)電外，還承擔著供水、養(yǎng)殖、旅游、防洪、灌溉等多種功能和任務，在很多地方農村小水電已發(fā)展成為支撐縣域經濟的骨干產業(yè)。三是最近幾年來農村水電開發(fā)建設熱潮正在江西省興起。四是缺乏有效監(jiān)管，農村小水電隱患多,且無序開發(fā)，破壞生態(tài)環(huán)境,缺乏公平競爭環(huán)境，小水電舉步維艱。

二、江西省水能資源管理存在問題分析

(一)管理缺位，監(jiān)管難度和復雜性加大

我省在水能資源管理和小水電站運行監(jiān)管方面，既沒有制定地方行政法規(guī)，也沒有確立監(jiān)管主體。2009年的省級機構改革，明確了省水利廳“小水電行業(yè)監(jiān)管”的職責，但目前我省市、縣兩級小水電監(jiān)管職能仍未理順，有的監(jiān)管職能雖然理順了，但沒有設置和配備專門的小水電管理機構、編制、人員和經費，且目前開發(fā)水能資源的小水電站大多為私營企業(yè)，相比以往國有或集體為主的情況，監(jiān)管難度更大。社會對小水電提出了更高的要求，既要安全，又要效益，還要生態(tài)，監(jiān)管的復雜性加大。而我省老舊電站多，小電站多，設備老化嚴重，安全隱患增多。部分電站管理不規(guī)范、安全意識差、人員素質低。小水電監(jiān)管難度大。最近兩年我省連續(xù)發(fā)生三起小水電安全事故，雖然主要責任在業(yè)主，但與監(jiān)管不到位有著直接關系。

(二)缺乏有力的監(jiān)管手段

水行政主管部門擔負著水能資源的管理和監(jiān)督職能，但缺乏強有力的監(jiān)管手段，往往感覺有心無力。2009年水利部、國家工商總局、安監(jiān)總局、電監(jiān)委印發(fā)了《關于加強小水電站安全監(jiān)管工作的通知》(水電〔2009〕585號)；2010年，省政府辦公廳以贛府廳字〔2010〕151號文轉發(fā)了省水利廳《關于進一步加強小水電站監(jiān)管工作的意見》，但如何依法規(guī)范小水電建設市場，如何行使有效的監(jiān)督管理措施，仍然缺乏法律制度層面上的保障，難以實現(xiàn)安全有效的監(jiān)督管理目標。

(三)法律法規(guī)不健全

目前關于水能資源監(jiān)管的法律法規(guī)尚不健全，全國和全省范圍內還沒有一部關于水能資源開發(fā)利用管理的法律法規(guī)，對于農村水能資源的管理和監(jiān)督往往無法可依，單純依靠通知文件以及行業(yè)規(guī)章的約束則難以實現(xiàn)有效的監(jiān)管。

三、江西省水能資源管理立法的必要性分析

(一)是實現(xiàn)資源管理的長遠戰(zhàn)略需要

2011年中央1號文件《中共中央國務院關于加快水利改革發(fā)展的決定》要求合理開發(fā)水能資源，在保護生態(tài)和農民利益前提下，加快水能資源開發(fā)利用，統(tǒng)籌兼顧防洪、灌溉、供水、發(fā)電、航運等功能，科學制定規(guī)劃，積極發(fā)展水電，加強水能資源管理，規(guī)范開發(fā)許可，強化水電安全監(jiān)管。

2011年省委、省政府10號文件《關于加快我省水利改革發(fā)展的實施意見》明確要求，要高效開發(fā)利用水能資源，統(tǒng)籌兼顧防洪、灌溉、供水、發(fā)電、航運等功能，加快水能資源開發(fā)利用，加強水能資源管理，規(guī)范開發(fā)許可，強化安全監(jiān)管。在提到推進依法治水時，明確提出“盡快出臺《江西省水能資源開發(fā)利用管理辦法》等地方水法規(guī)規(guī)章”。

(二)是規(guī)范和加強水能資源管理現(xiàn)狀的現(xiàn)實需要

江西省水能資源開發(fā)存在與當?shù)亟洕l(fā)展和農民利益脫節(jié)現(xiàn)象，導致水事糾紛增多，不僅使水電建設受阻，還影響社會穩(wěn)定。一些水電建設項目在規(guī)劃、建設和運行時未考慮生態(tài)用水和下泄生態(tài)流量，河流生態(tài)系統(tǒng)受到破壞。一些地方違反規(guī)劃，以及未經報建和審批私自開工建設電站的情況還有發(fā)生，制止、處罰這些行為缺乏法律依據(jù)。

(三)是保障防洪等公共安全的需要

有些水能開發(fā)利用項目，只追求發(fā)電效益而忽視安全生產及防洪等其他效益，使水能資源不能發(fā)揮應有的效益，甚至影響公共安全。如2009年3月5日吉安縣功閣水電站因超蓄發(fā)電，發(fā)生閘門漫頂重大險情。同年4月16日，上饒縣大碑水電站因山洪爆發(fā)，造成5名施工人員在引水發(fā)電隧洞中清淤時死亡。今年，會昌縣禾坑口水電站在6月8日排架施工事故中4人死亡、3人受傷，遂川縣高倚四級水電站在8月13日隧洞施工事故中4人死亡、1人受傷。

(四)是實現(xiàn)水能資源可持續(xù)利用踐行科學發(fā)展觀的需要

目前國家還沒有專門的水能資源開發(fā)利用方面的法律，水能資源開發(fā)管理無法可依。因此，依法規(guī)范水能資源開發(fā)利用的任務十分艱巨，迫切需要出臺符合我省實際的水能資源法律規(guī)章，推進水能資源開發(fā)利用與管理的科學、規(guī)范、安全、高效，促進我省水能資源可持續(xù)發(fā)展，踐行科學發(fā)展觀。

四、江西省水能資源管理立法的可行性分析

(一)水能資源的行業(yè)管理職能明確

省政府辦公廳《關于印發(fā)江西省水利廳主要職責內設機構和人員編制規(guī)定的通知》(贛府廳發(fā)〔2009〕71號)明確省水利廳“指導農村水能資源開發(fā)工作，負責農村小水電的管理和監(jiān)督”。

省編辦《關于印發(fā)江西省農村水電電氣化發(fā)展局主要責任內設機構和人員編制規(guī)定的通知》(贛編辦發(fā)〔2008〕45號)明確規(guī)定江西省農村水電電氣化發(fā)展局“負責全省農村水電行業(yè)管理，指導農村水電體制改革，研究擬定相關政策、法規(guī)并監(jiān)督實施；負責擬定全省農村水電及電氣化發(fā)展戰(zhàn)略、中長期發(fā)展規(guī)劃并組織實施；負責全省水能資源開發(fā)利用管理工作，組織實施水電農村電氣化、小水電代燃料生態(tài)保護工程；負責或參與大中型水能資源開發(fā)利用項目的核準、審批和地方農村水電項目審查、審批和驗收工作；負責農村水電建設市場監(jiān)督管理；指導農村水電站安全管理和技術進步、技術培訓工作；負責全省農村水電對外交流合作、統(tǒng)計和信息化工作”。

(二)國家層面歸口部門職能明確

國家水利部是我國農村水電建設及行業(yè)歸口管理的政府部門，專門設立了農村水電及電氣化發(fā)展局負責全國農村水電資源的規(guī)劃、建設和管理等行業(yè)領導工作，自上而下的農村水電管理機構十分健全。

水利部農村水電及電氣化發(fā)展局作為水利部機關司局，主要負責各項具體指導工作，如指導農村水能資源開發(fā)規(guī)劃編制及監(jiān)督實施；承擔中央補助的農村水能資源開發(fā)項目審核工作，參與指導水電項目合規(guī)性和工程建設方案審查；組織開展水能資源調查工作指導農村水能資源開發(fā)工程質量和安全工作；指導農村水能資源開發(fā)工作，擬訂農村水能資源開發(fā)的政策、法規(guī)、發(fā)展戰(zhàn)略、技術標準和規(guī)程規(guī)范并組織實施；指導水電農村電氣化工作、小水電代燃料工作等[1]。

(三)有兄弟省市可供借鑒的成功經驗

目前，我國已有多個省份出臺專門的水能資源與小水電管理地方性法規(guī)、規(guī)章，如《湖南省水能資源開發(fā)利用管理條例》《吉林省水能資源開發(fā)利用條例》《遼寧省水能資源開發(fā)利用管理條例》《貴州省水能資源使用權有償出讓辦法》《廣東省小水電管理辦法》《河北省水能資源開發(fā)利用管理規(guī)定》等，這些都為我省《管理辦法》的起草和出臺提供了有益的經驗和借鑒。廣西人大常委會于2013年7月19日通過《廣西壯族自治區(qū)水能資源開發(fā)利用管理條例》，對江西省建立相應條例也有借鑒意義。

五、構建江西省水能資源管理立法應解決的相關問題

(一)明確各相關主體的政府職能和法律責任

立法應明確規(guī)定水電管理機構依法管理水能資源的政府職責，避免“多龍治水”、“多家管電”，相互交叉矛盾的產生，同時強化各級水電管理機構的職能。

明確各有關部門的監(jiān)管職責，設置責權統(tǒng)一的行政管理機構，在新一輪的市、縣政府機構改革中，各級政府應理順水電監(jiān)管體制，落實編制、人員和經費；建立對水電基本建設程序及審批許可制度，使水電步入法制管理的正常軌道；嚴格農村水電項目初步設計、工程質量、下閘蓄水、竣工驗收等關鍵環(huán)節(jié)的監(jiān)管，制定農村水電站安全管理年檢的辦法、完備的檢測方法和檢測程序，開展農村水電站安全管理年檢工作，通過年檢制度，確保我省農村水電站安全運行[2]。

立法應明確規(guī)定江西省各級水電管理機構為行政執(zhí)法主體，更進一步在法律上明確各級水電主管部門的行政執(zhí)法權、行政處罰權和行政監(jiān)督管理權，從根本上解決水能管理權責不清的問題。

(二)明確規(guī)定水能資源開發(fā)利用權實行有償出讓制度

開發(fā)利用水能資源，應當依法取得水能資源開發(fā)利用權。水能資源開發(fā)利用權應該實行有償出讓制度。各項新建水能資源開發(fā)項目的利用權，都應當通過拍賣或招標等方式出讓，以投標或競買等方式取得。已經開發(fā)利用水能資源的單位和個人，也應當繳納水能資源開發(fā)利用權有償出讓金。且對已建成運行并需要擴大裝機容量的，規(guī)定他們應提出申請，經批準后方可實施，并按規(guī)定繳納擴大裝機容量部分的水能資源開發(fā)利用權有償出讓金[3]。

(三)加強行政審批，健全質量監(jiān)管措施

水利工程方面的行政審批工作要切實加強，必要時要組織工程技術人員和專業(yè)人員，做好諸如流域規(guī)劃、蓄洪防汛、水資源利用、水土保護、環(huán)境修復、移民安置等論證工作，要求施工人員嚴格執(zhí)行工程建設標準，強化實施項目審批，狠抓建設過程中的質量監(jiān)管，將施工現(xiàn)場處于有力的監(jiān)管之下，加大安全性投入，確保施工質量[4]。

(四)明晰產權責任，解決利益糾紛

要通過政策引導和股份合作，建立現(xiàn)代企業(yè)制度，按照建設資本投入、土地資源權屬、水資源和森林資源保護等因素，進一步明晰產權和利益分配關系，統(tǒng)籌兼顧各方利益，切實解決好誰能資源利用和群眾生產生活用水的矛盾，避免發(fā)生群體性上訪和沖突事件，維護社會的和諧穩(wěn)定[5]。

[1]周淼.謝志剛我國水能資源開發(fā)法律問題研究[J].華北電力大學學報， 2012(5)：10.

[2]江西省全面加強水能資源管理和農村水電管理[J].中國水能及電氣化， 2008(9):6.

[3]劉肅，王明貴.重視立法工作，強化行業(yè)管理[J].中國水能及電氣化， 2009(2):19.

[4]江西省全面加強水能資源管理和農村水電管理[J].中國水能及電氣化， 2008(9):6.

[5]劉曉莊.關于江西省小水電建設與發(fā)展的思考[J].中國水能及電氣化， 2011(12):1.

(責任編輯程遠岸)

2014-03-02

鐘金(1973-)，女，法學碩士，華東交通大學人文學院副教授，研究方向為法學。

D 922.66

A

1673-4580(2014)02-0115-(03)