農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度面臨的困境及其改革思路

文 （中共湘潭市委黨校，湖南湘潭 411100）

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的改革既是一個(gè)經(jīng)濟(jì)問題也是一個(gè)政治問題。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度起源于中國共產(chǎn)黨局部執(zhí)政時(shí)期的土地政策，其后經(jīng)過建國初期的土改以及改革開放初期農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的改革，確立了當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有的基本制度。這一制度在歷史上的積極意義自不必說，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，其不足也日益顯現(xiàn)出來。尋找一種適合當(dāng)前中國實(shí)際的土地產(chǎn)權(quán)制度成為理論研究者和實(shí)踐探索者不得不思考的問題。

一、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度面臨的困境

當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度面臨的問題主要包括集體土地所有權(quán)性質(zhì)模糊、集體所有的主體虛位、集體所有權(quán)能殘缺、農(nóng)民缺乏穩(wěn)定預(yù)期、土地流轉(zhuǎn)不通暢。

（一）集體土地所有權(quán)性質(zhì)模糊

我國《民法通則》規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有。2004年修訂后的 《中華人民共和國土地管理法》第八條也規(guī)定城市市區(qū)的土地屬于國家所有。農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于農(nóng)民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬于農(nóng)民集體所有。但是對于農(nóng)村集體所有到那一層次卻沒有明確的說明。改革開放前“三級集體所有”指的是公社、生產(chǎn)大隊(duì)、生產(chǎn)隊(duì)?，F(xiàn)在的三級所有是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會(huì)、村民小組。集體所有究竟是那一級所有各有不同的理解，以至于集體土地好像人人有份又好像人人都做不了主，這為現(xiàn)實(shí)中基層政府侵犯農(nóng)民的土地權(quán)益留下了漏洞。再者從物權(quán)法上看，集體所有是一種共有關(guān)系，但究竟按份共有還是共同共有我國當(dāng)前的法律并沒有明確規(guī)定。如果是按份共有，那么就可以分割，但是在實(shí)際中，戶籍遷出本村的村民是不能分割土地的，只能放棄承包經(jīng)營權(quán)。從民法上來看，民法的主體包括自然人、法人、非法人團(tuán)體。并沒有包括農(nóng)民集體，把農(nóng)民集體歸為非法人團(tuán)體顯然又不恰當(dāng)。這些都是當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有權(quán)性質(zhì)模糊帶來的困境。

（二）集體土地所有權(quán)主體“虛位”

農(nóng)民集體所有的本意是一定范圍內(nèi)的農(nóng)民集體享有土地的所有權(quán)，享有權(quán)利，承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)，決定土地的使用。但是從我國的相關(guān)法律來看，農(nóng)民集體并不是法律組織，農(nóng)民集體是一個(gè)抽象的沒有法律人格的集合。因此在現(xiàn)實(shí)中對于農(nóng)民集體所有權(quán)主體理解也不盡相同。有的認(rèn)為所有權(quán)的主體為國家，也有的認(rèn)為是農(nóng)民集體，還有的認(rèn)為屬于農(nóng)民。之所以認(rèn)為農(nóng)民集體所有是國家所有，因?yàn)橥恋靥幚淼淖罱K決定權(quán)屬于國家。即使認(rèn)為土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體所有的也有不同的看法。一種認(rèn)為農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體應(yīng)該理解為鄉(xiāng)鎮(zhèn)。二種理解認(rèn)為農(nóng)村土地集體所有權(quán)的主體應(yīng)該理解為村委會(huì)。還有的認(rèn)為應(yīng)當(dāng)屬于集體經(jīng)濟(jì)組織。主張土地產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)民的觀點(diǎn)認(rèn)為農(nóng)村土地本來就是農(nóng)民個(gè)人所有，農(nóng)村的土地資源是農(nóng)民的，好處也應(yīng)該還給農(nóng)民?！氨M管農(nóng)民以集體形式擁有了農(nóng)村土地（包括農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地）近乎全部的產(chǎn)權(quán)權(quán)能，但在法律上農(nóng)村土地仍然為集體所有，未來的改革，將可能是還所有權(quán)于農(nóng)民。”［1］上述各種觀點(diǎn)產(chǎn)生分歧的根本原因就是當(dāng)前我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體的“虛化”，沒有明確的農(nóng)民土地集體所有的主體也沒有明確的運(yùn)行規(guī)則，導(dǎo)致有利益的時(shí)候大家都爭當(dāng)土地集體所有權(quán)的主體，有責(zé)任的時(shí)候大家都回避自己是土地集體所有的主體。特別是涉及到土地征收與農(nóng)民維權(quán)問題的時(shí)候更是如此。

（三）集體土地所有權(quán)權(quán)能殘缺

我國民法上的所有權(quán)包括占有、使用、收益、處分四項(xiàng)權(quán)能，而農(nóng)村集體土地的權(quán)能主要體現(xiàn)在使用和收益上面。國家法律上承認(rèn)土地歸農(nóng)村集體所有，實(shí)際上農(nóng)村集體并不享受完整的土地所有權(quán)。主要表現(xiàn)在：一是國家為了公共利益的需要可以征收農(nóng)村集體的土地，而作為農(nóng)村土地的所有者“集體”在這其中并沒有發(fā)言權(quán)，從這種意義上講，土地的最終處理權(quán)屬于國家。而且對公共利益規(guī)定沒有明確的法律解釋，導(dǎo)致政府借公共利益侵犯農(nóng)民集體土地的事情時(shí)有發(fā)生。二是農(nóng)民要向集體上交土地承包費(fèi)，承包費(fèi)實(shí)質(zhì)還是國家收取。從理論上來說，如果農(nóng)村土地是集體所有的，集體中的每一個(gè)村民都有獲得土地的權(quán)力，就不需要另外再交費(fèi)用。三是政府對集體土地實(shí)行“先征后補(bǔ)”，土地的補(bǔ)償款遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于市場的價(jià)格，農(nóng)民在交易其中沒有議價(jià)權(quán)，農(nóng)民的正常權(quán)益得不到保障。

（四）農(nóng)民土地使用權(quán)預(yù)期不穩(wěn)

穩(wěn)定的土地使用預(yù)期是農(nóng)民加大投入的前提，也是進(jìn)行長期投資的基礎(chǔ)。盡管中央一再強(qiáng)調(diào)要穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系。但是各地迫于人口出生的壓力仍然頻繁對承包土地進(jìn)行重新分配以滿足新增人口對土地的需求。即使在短期的土地承包關(guān)系中大部分地區(qū)都沒有簽訂土地承包合同，一般是按照村規(guī)或者習(xí)俗約定承包期限。對雙方權(quán)利責(zé)任很少有明確的規(guī)定。這必然導(dǎo)致土地承包期限調(diào)整的隨意性。近年來，隨著農(nóng)村外出務(wù)工人口的增多，離開土地的農(nóng)民越來越多。這些人仍然不愿放棄自己的土地使用權(quán)，要么是臨時(shí)讓別人種，要么干脆拋荒。此外“農(nóng)民的土地使用期限還受鄉(xiāng)村權(quán)力人物‘中止合同’、‘集體出讓、租賃’、‘收回土地使用權(quán)重新高價(jià)發(fā)包’等多種形式的侵害。調(diào)查表明，1978年以來，農(nóng)民承包的土地已經(jīng)平均調(diào)整3.01次，至少有超過60%的村莊和60%的農(nóng)戶經(jīng)歷過土地調(diào)整?！保?］種種原因?qū)е路N地農(nóng)民缺乏土地使用的穩(wěn)定預(yù)期。

（五）農(nóng)村土地經(jīng)營分散與流轉(zhuǎn)不暢

土地流轉(zhuǎn)既是規(guī)模經(jīng)濟(jì)的需要，也是由我國人多地少的客觀情況決定的，更是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制度進(jìn)行制度完善的必然要求。我國家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的初衷是以家庭為單位來提高生產(chǎn)者的積極性，這種制度在歷史上的積極意義這里不再贅述，但隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展已經(jīng)不能完全適應(yīng)當(dāng)前農(nóng)村的需要。據(jù)2013年12月國土資源部、國家統(tǒng)計(jì)局、國務(wù)院第二次全國土地調(diào)查領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室發(fā)布《關(guān)于第二次全國土地調(diào)查主要數(shù)據(jù)成果的公報(bào)》，當(dāng)前我國實(shí)際耕地為20.27億畝，人均耕地1.52畝，且區(qū)域間很不平衡。以一家4口人為例，其家庭所有的耕地總量不過6畝地。假如這6畝地全部種水稻，每畝收入800元，種兩季6畝地一共才9600塊錢。還不如一個(gè)人在外面打工半年的工資。但是如果這個(gè)家庭能夠種100畝，那一年收入將是16萬。而且大規(guī)模種植能夠引入機(jī)械化，成本會(huì)降低，效率會(huì)大大的提高。這是一個(gè)很簡單的規(guī)模經(jīng)濟(jì)問題，但是為什么這些年來土地流轉(zhuǎn)不暢呢？一是配套措施沒到位。千百年來，土地一直是農(nóng)民生活來源和基本的保障。我們能夠很明了的看到土地規(guī)模經(jīng)營的各種好處，但是農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)出去以后，怎么保障他們的生活，是進(jìn)入社會(huì)保障系統(tǒng)還是拿公司的股份養(yǎng)老？這種保障又能否給農(nóng)民以安全感？二是農(nóng)地價(jià)格機(jī)制不完善。土地流轉(zhuǎn)的時(shí)間動(dòng)輒10年，20年，土地每年的價(jià)格收益怎么確定。有些地方就是簡單的規(guī)定每年多少錢，10年前是這么多，10年后也這么多，要么一次性買斷，這肯定是不合理的。三是相關(guān)法規(guī)不健全。比如流轉(zhuǎn)給企業(yè)，企業(yè)破產(chǎn)后農(nóng)民的權(quán)益怎么保障，流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的糾紛怎么處理，這些都缺乏詳細(xì)的規(guī)定。四是農(nóng)民對土地的心理依賴。土地對于農(nóng)民不僅具有生產(chǎn)資料的功能，更具有心理慰藉功能。這一方面來自幾千年來中國農(nóng)民與土地的特殊情感，另外一方面也折射出在當(dāng)前社會(huì)轉(zhuǎn)型期農(nóng)民的不安全感。在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的轉(zhuǎn)型期，在農(nóng)村社會(huì)保障缺失的情況下會(huì)表現(xiàn)得更為突出。

二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的路徑選擇

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是個(gè)極其復(fù)雜的問題，需要系統(tǒng)的思考和謹(jǐn)慎的推進(jìn)。當(dāng)前的重點(diǎn)是要明確農(nóng)村土地所有權(quán)的主體，扎實(shí)推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證這一基礎(chǔ)工作，建立科學(xué)合理的土地流轉(zhuǎn)制度以及做好產(chǎn)權(quán)制度改革的相關(guān)配套。

（一）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的核心：明確土地所有權(quán)的主體

建立一種產(chǎn)權(quán)清晰，權(quán)責(zé)明確的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是理論研究的理想，賦予農(nóng)民徹底完整的土地所有權(quán)是我們探索的終極目標(biāo)。但當(dāng)前仍然不存在實(shí)行這一制度的條件。因?yàn)槊恳环N土地產(chǎn)權(quán)制度的存在無不與當(dāng)時(shí)其他的各種社會(huì)制度相關(guān)，受社會(huì)歷史條件所限制。針對當(dāng)前土地產(chǎn)權(quán)制度改革有這么幾類觀點(diǎn)。第一種觀點(diǎn)是土地的完全私有化，持種種觀點(diǎn)的人認(rèn)為應(yīng)該建立徹底的土地私有化制度。這樣才能夠使農(nóng)民真正地?fù)碛型恋?，自由的轉(zhuǎn)讓土地，完全的獲得土地的收益。但是如何處理土地的私有和我們現(xiàn)有的社會(huì)主義公有制之間的矛盾？如何處理私有化和社會(huì)主義意識(shí)形態(tài)的矛盾？再者土地私有化以后，土地可以自由買賣，土地勢必向少數(shù)的人集中，到時(shí)大部分的農(nóng)民失去土地，由此引發(fā)的一系列的問題都不是簡單的私有化可以承受的。第二種觀點(diǎn)是農(nóng)村土地的國有化。這種觀點(diǎn)針對的是當(dāng)前土地集體所有制下，土地容易成為地方政府牟利的工具，而試圖通過國有規(guī)范土地所有權(quán)以及保護(hù)農(nóng)民的權(quán)益。這種做法同樣不適合當(dāng)前的中國社會(huì)。農(nóng)村土地的國有首先就難過農(nóng)民心理這一關(guān)，在農(nóng)村土地集體所有的時(shí)候土地還離農(nóng)民比較近，要變成國有，土地反而離農(nóng)民越來越遠(yuǎn)了。再者土地國有化以后從土地的所有權(quán)到經(jīng)營權(quán)，從經(jīng)營權(quán)到使用權(quán)，農(nóng)民的權(quán)利誰來保障？以中國面積之大，農(nóng)民之多，事事由中央政府來保障也不現(xiàn)實(shí)。到時(shí)更得依靠各級政府。從當(dāng)前中國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)來看，到時(shí)不但不能夠抑制當(dāng)前的農(nóng)民土地被侵犯的問題，反而會(huì)為地方政府侵犯農(nóng)民土地權(quán)益提供方便。

因此，當(dāng)前最好的選擇是在堅(jiān)持現(xiàn)有農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度的基礎(chǔ)對其進(jìn)行適度的改革。一方面，堅(jiān)持當(dāng)前的農(nóng)村集體所有的制度與我們的社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度和意識(shí)形態(tài)沒有矛盾。另外一方面，從農(nóng)民心理上來講也能夠接受。但是必須結(jié)合當(dāng)前的客觀情況進(jìn)行改革。當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度的首要問題就是產(chǎn)權(quán)不清晰，就是說農(nóng)村土地的集體所有長期處于權(quán)利主體虛置狀態(tài)。土地的所有者農(nóng)村集體不直接從事土地的經(jīng)營與管理，這與物權(quán)法的基本原則相悖。因此農(nóng)村土地必須明確土地究竟是歸“三級集體”中的那一級所有，就當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)來看，農(nóng)村土地所有權(quán)歸村民小組所有是比較合適的。因?yàn)槊總€(gè)小組一般是40戶到50戶，一兩百人，規(guī)模適中。由小組行使農(nóng)村土地集體所有的產(chǎn)權(quán)。小組內(nèi)的宅基地按戶分配，耕地林地按人頭平均分配，農(nóng)村經(jīng)營性建設(shè)性土地除了公用事業(yè)的以外，由村民小組進(jìn)行經(jīng)營管理，收益歸村民小組集體所有。

（二）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的基礎(chǔ)：推進(jìn)土地確權(quán)登記頒證

明確土地所有權(quán)的主體之后，接著要做的事情就是弄明白當(dāng)前農(nóng)村有多少地，這就涉及到土地的確權(quán)登記頒證工作。2012年中央一號文件就指出要“加快推進(jìn)農(nóng)村地籍調(diào)查，2012年基本完成覆蓋農(nóng)村集體各類土地的所有權(quán)確權(quán)登記頒證，推進(jìn)包括農(nóng)戶宅基地在內(nèi)的農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，穩(wěn)步擴(kuò)大農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)登記試點(diǎn)，財(cái)政適當(dāng)補(bǔ)助工作經(jīng)費(fèi)?！保?］2014年中央一號文件又再一次強(qiáng)調(diào)要“切實(shí)加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)，抓緊抓實(shí)農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)登記頒證工作，充分依靠農(nóng)民群眾自主協(xié)商解決工作中遇到的矛盾和問題，可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地，確權(quán)登記頒證工作經(jīng)費(fèi)納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助?！保?］

不管是土地流轉(zhuǎn)也好，土地入股也好，還是農(nóng)村建設(shè)用地入市也好，都需要首先明確有多少土地，這些土地屬于誰。當(dāng)前農(nóng)村土地主要有三種類型。一種是農(nóng)用地，通過家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制基本承包經(jīng)營到了農(nóng)戶；第二種是建設(shè)用地，大部分為宅基地，當(dāng)前農(nóng)村大約有2.4億畝建設(shè)用地，其中九成為宅基地，還有其它道路，曬谷場等公用設(shè)施用地。第三種是其它未開發(fā)的地。這些地從所有權(quán)上來說都?xì)w農(nóng)村集體所有，但是這些地究竟有多少，如何使這些地真正落實(shí)到農(nóng)民的頭上是我們必須首先要思考的問題，否則后面的工作都無法開展。因此土地確權(quán)登記是我們的一項(xiàng)最基本的工作。當(dāng)前必須做好三個(gè)方面的工作。一是建立明晰的臺(tái)賬。當(dāng)前各地確權(quán)工作開展得轟轟烈烈，但仍然存在一些問題。比如有的地方還用以前的土辦法仗量田地，有的則用的是先進(jìn)的GPS。單位也不統(tǒng)一，有用公頃的，有用畝，有的畝是667平方，有的畝是800平方，還有的是1000平方，還有市畝和公畝之分。因此必須從國家層面加強(qiáng)組織協(xié)調(diào)，統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，否則無法搞清到底有多少家底。二是成員資格的認(rèn)定。成員資格的認(rèn)定是確權(quán)的前提，就是誰有資格享有集體的土地。我國《物權(quán)法》規(guī)定了農(nóng)村集體土地經(jīng)營權(quán)和期限等，但是并沒有對誰具有成員的資格作出規(guī)定，也沒有明確成員的權(quán)力、責(zé)任、義務(wù)以及取得和退出機(jī)制。我國《土地管理法》同樣沒有對成員資格作出規(guī)定。只是在第十條規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理。因此必須探索有效的成員資格認(rèn)定辦法。當(dāng)前有的地方規(guī)定一個(gè)具體的日期，在此日期前戶籍在本村（組）的享有資格，不在這里的則不享資格。這個(gè)辦法確實(shí)簡單可行，問題是以后新出生的人怎么辦，嫁進(jìn)來的人怎么處理，嫁出去的要不要退地。而且當(dāng)前土地承包規(guī)定的年限是30年，這么長的周期各類人的利益如何的協(xié)調(diào)恐怕不是一個(gè)簡單的日期確定就可以解決問題的。還需要其它的系列配套措施，比如沒分到地的農(nóng)民進(jìn)入城鎮(zhèn)社保系統(tǒng)等。三是土地確權(quán)到那一層次。我國現(xiàn)行農(nóng)村土地所有權(quán)屬于集體所有，集體所有可以有三種理解，鄉(xiāng)集體所有，村集體所有，村小組集體所有。究竟確權(quán)到那一層次？就中國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)情況來看落實(shí)到小組這一層次最具有可行性。首先，小組的規(guī)模適中，一般為幾十戶到百來戶，而且對自己小組的情況最清楚。其次，以小組為基礎(chǔ)的確權(quán)不會(huì)陷入到歷史舊賬中，由于歷史原因每個(gè)組每個(gè)村所有的土地都不一樣，一旦由村來統(tǒng)籌分配，很難理清楚舊賬。確權(quán)到小組以后，接著就要對小組所有的農(nóng)用地，宅基地，其它的建設(shè)用地，共用地進(jìn)行分配。農(nóng)用地可以按人頭分配，宅基地可以按戶分，其它的建設(shè)用地和公用地可以折算成股份進(jìn)行分配。

（三）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)：建立健全土地流轉(zhuǎn)制度

土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村集體土地規(guī)模經(jīng)營的有效辦法。也是在不改變農(nóng)村土地集體所有權(quán)基礎(chǔ)上對土地使用權(quán)的創(chuàng)新。關(guān)于土地流轉(zhuǎn)，我國土地管理法也有相關(guān)的規(guī)定。如該法第六十三條規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)；但是，符合土地利用總體規(guī)劃并依法取得建設(shè)用地的企業(yè)，因破產(chǎn)、兼并等情形致使土地使用權(quán)依法發(fā)生轉(zhuǎn)移的除外?！段餀?quán)法》第一百八十四條規(guī)定宅基地等集體所有的土地使用權(quán)不得抵押。耕地、自留地、自留山也明確規(guī)定不得抵押。物權(quán)法的這種規(guī)定，立法者主要是基于農(nóng)村土地對于農(nóng)民的社會(huì)保障功能而考慮的。假如這些土地能夠抵押，一旦到期還不了款，到時(shí)土地使用權(quán)被債權(quán)人取得，債務(wù)人可能失去社會(huì)保障的最后一層保護(hù)。但從另外一個(gè)角度看，農(nóng)村土地不能夠自由抵押實(shí)際上限制了土地本身的權(quán)能，不利于農(nóng)民融資，也不利于土地的規(guī)模發(fā)展。十八屆三中全會(huì)的決定對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)定有了較大的進(jìn)步。一是明確提出建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級市場。二是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系并保持長久不變，在堅(jiān)持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。鼓勵(lì)承包經(jīng)營權(quán)在公開市場上向?qū)I(yè)大戶、家庭農(nóng)場、農(nóng)民合作社、農(nóng)業(yè)企業(yè)流轉(zhuǎn)，發(fā)展多種形式規(guī)模經(jīng)營。三是保障農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)利，積極發(fā)展農(nóng)民股份合作，賦予農(nóng)民對集體資產(chǎn)股份占有、收益、有償退出及抵押、擔(dān)保、繼承權(quán)。保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度，選擇若干試點(diǎn)，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓，探索農(nóng)民增加財(cái)產(chǎn)性收入渠道。建立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易市場，推動(dòng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)交易公開、公正、規(guī)范運(yùn)行?？梢哉f十八屆三中全對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)作了較全面的規(guī)定。明確指出了農(nóng)村建設(shè)用地和國有土地一樣可以在土地市場上交易。再者明確了土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營的四種具體的形式，即可以根據(jù)各地的實(shí)際情況向大戶流轉(zhuǎn)，也可以自己搞家庭農(nóng)場，還可以采取個(gè)體經(jīng)營統(tǒng)一銷售的農(nóng)業(yè)合作社的模式，還可以引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)。但是對于引進(jìn)農(nóng)業(yè)企業(yè)及商業(yè)資本進(jìn)入農(nóng)村一定要有嚴(yán)格的規(guī)定。一不能改變土地的所有權(quán)；二不能改變土地的農(nóng)業(yè)用途；三不能侵害農(nóng)民的利益；四不能借發(fā)展農(nóng)業(yè)的名義搞地產(chǎn)開發(fā)。十八屆三中全會(huì)《決定》規(guī)定農(nóng)村宅基地也可以慎重地進(jìn)行抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的試點(diǎn)。就當(dāng)前的實(shí)際情況來看，接受農(nóng)村宅基地的抵押、擔(dān)保只宜是有資質(zhì)的銀行金融機(jī)構(gòu)。這樣一來可以避免出現(xiàn)高利貸貸款；二來可以避免以抵押擔(dān)保變相買賣土地。

（四）農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的保障：完善相關(guān)制度配套

農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革不是孤立的，必須完善相關(guān)的配套機(jī)制。這樣才能調(diào)動(dòng)農(nóng)民的積極性，讓農(nóng)民真正的得到實(shí)惠從而支持改革。一是要完善農(nóng)村的社會(huì)保障制度。建立健全農(nóng)民的社會(huì)保障制度是農(nóng)村改革的必然要求。醫(yī)療保險(xiǎn)方面我國現(xiàn)在已經(jīng)在農(nóng)村實(shí)施了新農(nóng)合，新農(nóng)合覆蓋率已經(jīng)達(dá)到95%。各地正在積極試點(diǎn)養(yǎng)老保險(xiǎn)政策。但農(nóng)村仍然沒有失業(yè)保險(xiǎn)。因此必須建立健全適合農(nóng)村客觀實(shí)際的各類社會(huì)保障制度，讓農(nóng)民沒有后顧之憂。可以嘗試農(nóng)民土地入股的收益購買商業(yè)保險(xiǎn)的辦法。二是完善農(nóng)村土地征用制度。要嚴(yán)格限定公共利益范圍，政府不能夠?yàn)E用法律上的公共利益條款。真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)村建設(shè)用地和國有土地同等入市、同地同價(jià)。“政府要嚴(yán)格行使土地征用權(quán)，規(guī)范征地范圍；體現(xiàn)市場經(jīng)濟(jì)規(guī)律，合理制定征地補(bǔ)償費(fèi)用標(biāo)準(zhǔn)?！保?］要提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，當(dāng)前土地征收的價(jià)格只考慮了土地作為農(nóng)民的生產(chǎn)資料的功能，而沒有考慮土地作為農(nóng)民的社會(huì)保障功能，因此政府在征收土地的時(shí)候要把土地社會(huì)保障的價(jià)值算進(jìn)去。要規(guī)范政府的征地程序。三是建立科學(xué)合理的土地資源評價(jià)體系。土地資源的合理定價(jià)是保護(hù)農(nóng)民利益的前提，也是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)。國家應(yīng)該制定土地評價(jià)的基本制度。為保證土地評估價(jià)格的公正應(yīng)該引進(jìn)第三方評估機(jī)構(gòu)。在評估土地價(jià)格的時(shí)候必須充分考慮土地的生產(chǎn)資料功能、生態(tài)功能、社會(huì)穩(wěn)定功能和社會(huì)保障功能，最大限度地維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益。四是建立有效的的農(nóng)村金融體系。發(fā)揮商業(yè)金融的支農(nóng)作用，繼續(xù)加大政策性金融與合作性金融的支農(nóng)力度?！皠?chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)，加大對農(nóng)村股份合作制企業(yè)的支持力度，支持社會(huì)資本參與設(shè)立新型農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)。加強(qiáng)涉農(nóng)信貸與保險(xiǎn)協(xié)作配合，創(chuàng)新符合農(nóng)村特點(diǎn)的抵(質(zhì))押擔(dān)保方式和融資工具，建立多層次、多形式的農(nóng)業(yè)信用擔(dān)保體系。”［6］五是完善農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)市場。黨的十八屆三中全會(huì)《決定》指出要發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。在農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)中也應(yīng)該發(fā)揮市場的積極作用?？梢試L試建立農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)中心，農(nóng)村的土地可以在中心進(jìn)行招、拍、掛。其主要職責(zé)為匯集土地使用權(quán)委托流轉(zhuǎn)和受讓的信息，輸入計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)，取得和儲(chǔ)備土地使用權(quán)可流轉(zhuǎn)和需受讓數(shù)量；通過多種形式，及時(shí)向外發(fā)布土地儲(chǔ)備和土地可開發(fā)資源信息。

［1］姜棟，胡碧霞.中國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)改革研究綜述［J］.生產(chǎn)力研究，2013（05）.

［2］遲福林.盡快實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地使用權(quán)長期化的建議［EB/OL］.http://www.cird.org.cn/WeAreCird/Research/report/200203/t20020305_18398.htm.

［3］2012 年中央一號文件(全文)［EB/OL］.http://www.china.com.cn/policy/txt/2012-02/02/content_24528271.htm.

［4］2014 年中央一號文件（全文）［EB/OL］.http://www.farmer.com.cn/xwpd/tjyd/201401/t20140119_933684_2.htm.

［5］杜偉.構(gòu)建失地農(nóng)民權(quán)益保障長效機(jī)制的思考［J］.生產(chǎn)力研究，2008（11）.

［6］潘海紅.我國農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度存在的問題及其對策［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013（41）.