小產(chǎn)權(quán)房的治理研究

蔡雨珂 劉一璠 羅 鵬

（江西師范大學(xué)，330022）

1 小產(chǎn)權(quán)房產(chǎn)生的背景和原因

小產(chǎn)權(quán)房不是法律概念，是人們在社會實踐中形成的一種約定俗成的稱謂，指的是在農(nóng)村集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)。因為其在根本上違反了國家法律規(guī)定，權(quán)益也無法在房管部門登記，所以不受法律保護(hù)，但它的產(chǎn)生有著復(fù)雜的背景和原因。

1.1 時代背景

1.1.1 快速上漲的高房價助長了小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)

過去十年，我國房價總體呈快速上升態(tài)勢，即便政府出臺了一系列抑制房價過快增長的相關(guān)政策，但效果卻并不明顯。中國指數(shù)研究院發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，2014年3月，中國100個城市(新建)住宅平均價格為每平方米11002元人民幣，環(huán)比上月上漲0.38%，這是2012年6月百城房價“負(fù)轉(zhuǎn)正”以來連續(xù)第22個月環(huán)比上漲。根據(jù)萊坊最新發(fā)表的研究報告，迪拜、中國內(nèi)地和香港整體住宅樓價的按年增幅最大，分別上升28.5%，21.6%和16.1%。盡管居民收入也逐年增長，整體國民經(jīng)濟(jì)增長速度較快，但三者發(fā)展不同步，收入增長幅度不及房價漲幅。

房價高漲以及限制性購房等行政調(diào)控，對于“有愿望無實力”的群體和“有實力被限購”的群體來說，小產(chǎn)權(quán)房成了他們的目標(biāo)購買對象。與普通商品房相比，在地價高企的現(xiàn)實下，小產(chǎn)權(quán)房因不需要繳納土地出讓金、城鎮(zhèn)土地使用稅等稅款，開發(fā)成本大大降低，所以價格低廉是小產(chǎn)權(quán)房最大的優(yōu)勢，也是小產(chǎn)權(quán)房禁而不止的直接原因。

1.1.2 市場供給需求不平衡提供了小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展空間

自進(jìn)入二十一世紀(jì)以來，中國的城鎮(zhèn)化進(jìn)程處于高速發(fā)展階段，在未來的一段較長時間內(nèi)，這種高速發(fā)展的趨勢仍將繼續(xù)。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，2012年末，中國大陸總?cè)丝跀?shù)135404萬人，城鎮(zhèn)人口71182萬人，城鎮(zhèn)化率達(dá)到52.57%，城鎮(zhèn)化總體上有了大幅度提升。城鎮(zhèn)化的高速增長，意味著有大量農(nóng)村人口進(jìn)入城市，城鎮(zhèn)居民居住需求促進(jìn)住房價格的增長。然而，土地是不可再生資源，其屬性決定了一個國家能夠供給城市使用的土地是有限的，土地的有限供給無法滿足居民無限的需求。且政府通過土地儲備壟斷一級市場，限制了我國土地的供給，當(dāng)城市公共住宅無法滿足民眾需要時，市場注意力自然流向既無費也無稅的集體土地，培養(yǎng)了小產(chǎn)權(quán)房的市場空間，小產(chǎn)權(quán)房在一定程度上起到了替代和補充的作用。

1.2 社會背景

我國《土地管理法》第六十三條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得通過以出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租的形式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。能依法用于進(jìn)行商品房開發(fā)建設(shè)的土地只能是國有土地；除此之外，集體土地必須先征收為國有后才能進(jìn)行商品房開發(fā)建設(shè)。未經(jīng)征收就直接在集體土地上開發(fā)建設(shè)商品房項目是違法的。這明確規(guī)定了小產(chǎn)權(quán)房的不合法性。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，目前全國小產(chǎn)權(quán)房總量已超過70億平方米。在小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)過程中，政府的調(diào)控不足，未能起到實質(zhì)性的改善作用。有關(guān)編制農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)劃，農(nóng)村宅基地地籍調(diào)查沒有落實，且省級及地方政府對于小產(chǎn)權(quán)房的監(jiān)督力度不夠，助長了小產(chǎn)權(quán)房增長趨勢。

1.3 制度背景

1.3.1.城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的根本原因

目前我國實行的是城鄉(xiāng)二元的土地公有制結(jié)構(gòu)，城市土地與農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體不同。城市土地為國家所有，農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。建設(shè)用地絕大部分只能是國有土地，集體不可購買國有土地，國家可以強(qiáng)制征收集體土地。但在現(xiàn)行征地制度下，農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利被忽視，補償不足。且在現(xiàn)行的法律框架下，農(nóng)民集體所擁有的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)是不完全的。集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有完全的處分權(quán)。這使得農(nóng)村集體土地所有權(quán)人——農(nóng)民集體不能合理地享受其增值收益，增值收益卻被地方政府和房地產(chǎn)開發(fā)商瓜分了。于是農(nóng)民效仿或者連同房地產(chǎn)開發(fā)商一起，在他們所有的集體土地上建房并對非本集體成員銷售，為農(nóng)民增加土地收益，打破現(xiàn)有的利益分配格局。

1.3.2 住房保障制度的施行偏差是小產(chǎn)權(quán)房出現(xiàn)的間接原因

住房保障制度作為社會醫(yī)療、失業(yè)、養(yǎng)老等社會保障體系中的重要組成部分，是促進(jìn)房地產(chǎn)市場健康、穩(wěn)定、可持續(xù)發(fā)展的重要內(nèi)容。我國的住房保障制度雖然已保障了底層人員的居住需求，但仍不完善。住房保障制度的監(jiān)管無序、審核不力，導(dǎo)致腐敗、分配不均。在銷售過程中，無法識別真正的政策對象，并針對住房保障的不同對象，提供多種不同方式的住房保障，難保資源分配方式、手段的合理性，導(dǎo)致大量中低收入者瞄準(zhǔn)小產(chǎn)權(quán)房市場。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)成為了保障性住房的替代品。

2 小產(chǎn)權(quán)房的利與弊

2.1 小產(chǎn)權(quán)房的利

2.1.1 緩解住房壓力，抑制房價虛假上漲

由于我國城市化進(jìn)程加快，大量農(nóng)村人口涌入城市，導(dǎo)致對住房的需求增大。然而由于城市土地供應(yīng)有限等原因，房地產(chǎn)的供求不平衡，從而導(dǎo)致房價的不斷攀升。小產(chǎn)權(quán)房的出現(xiàn)會在客觀上擴(kuò)大商品房的市場供應(yīng)，緩解供不應(yīng)求的局面。且從購房者角度，他們一般都是中低收入人群，包括擁有本地城鎮(zhèn)戶口的居民、外來務(wù)工人員等群體組成，小產(chǎn)權(quán)房能以較低成本滿足他們最基本的住房需求，緩解其住房壓力。

2.1.2 增加了農(nóng)民和集體的利益，打破了國家一級壟斷市場

目前，我國征收集體土地的方式是政府先將集體土地轉(zhuǎn)為國有土地，然后再出讓給開發(fā)商。政府能夠從中獲得高額的土地出讓金，而農(nóng)民只得到極少的補償，這是對農(nóng)民權(quán)利和利益的剝奪。而農(nóng)民自己或與開發(fā)商共同開發(fā)商品房，則可以直接從市場中分享土地的增值。根據(jù)國研中心課題組的調(diào)查，在合法的房地產(chǎn)開發(fā)過程中，土地增值部分的收益分配，只有20%-30%留在鄉(xiāng)下，其中，農(nóng)民的補償款僅站到5%-10%，地方政府拿走土地增值的20%-30%，開發(fā)商拿走土地增值的40%-50%。且小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)入到房地產(chǎn)交易市場，打破了國家對土地供應(yīng)渠道的壟斷，一定程度上改變了建設(shè)用地數(shù)量無法滿足城市居民住房需求的現(xiàn)狀。

2.2 小產(chǎn)權(quán)房的弊

2.2.1 小產(chǎn)權(quán)房沒有法律意義上的產(chǎn)權(quán)

國家法律明確規(guī)定：在農(nóng)民集體所有土地上建設(shè)的房屋，不得面向本集體組織之外的非特定人員進(jìn)行銷售。所以小產(chǎn)權(quán)房是由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府發(fā)產(chǎn)權(quán)證，此產(chǎn)權(quán)并不構(gòu)成真正法律意義上的產(chǎn)權(quán)，無法辦理產(chǎn)權(quán)登記，缺乏法律上的公信力。小產(chǎn)權(quán)房的購買者不能取得國家認(rèn)可的產(chǎn)權(quán)證，不具有房屋的所有、轉(zhuǎn)讓、處分等權(quán)利，也無法辦理房屋產(chǎn)權(quán)過戶手續(xù)，購房者的合法權(quán)利無法得到法律保護(hù)。一旦遇到政府重新規(guī)劃和拆遷，難以獲得補償；遭遇賣房者毀約或者“一房二賣”的情況，購房者的利益無法得到法律保護(hù)。

2.2.2 損害了國家的利益，減少國家財稅收入

政府的財政收入有很大一部分來源于房地產(chǎn)行業(yè)的稅收金，可是小產(chǎn)權(quán)房并沒有辦理國有建設(shè)的征收手續(xù)，沒有繳納各項稅費。如房地產(chǎn)開發(fā)商須交3%-5%稅率的契稅，向建筑業(yè)繳納3%的營業(yè)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅等等，但小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)建設(shè)省卻了大筆稅費開支，對應(yīng)的減少的是國家財政稅收入。

2.2.3 擾亂了城鎮(zhèn)土地規(guī)劃和農(nóng)村土地使用

小產(chǎn)權(quán)房大多建立在城中村中，影響了城中村的改造，其開發(fā)建設(shè)缺乏統(tǒng)一規(guī)范調(diào)度和土地建設(shè)的配置安排。許多地區(qū)的小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)的密集，不能滿足規(guī)范要求的樓間距，采光、通風(fēng)、私密等難以保障，還有一些侵占道路、公園等公共設(shè)施用地，嚴(yán)重阻礙了政府城鎮(zhèn)土地長遠(yuǎn)的建設(shè)規(guī)劃。且小產(chǎn)權(quán)房擾亂了國家對農(nóng)村土地法定的使用方式，造成大量的農(nóng)轉(zhuǎn)非、耕地轉(zhuǎn)建設(shè)用地的問題。農(nóng)村農(nóng)民抵不住短期巨大利益的誘惑，不斷尋求各種途徑改變土地利用方式，新的使用方式為農(nóng)村土地帶來了永久性的傷害。

2.2.4 侵占了農(nóng)村土地，減少了耕地面積

農(nóng)村集體與農(nóng)民看到小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)有利可圖，便積極申請宅基地，在宅基地上建設(shè)房屋出售，無形中擴(kuò)大了對宅基地的需求量，使本來的農(nóng)用地、耕地轉(zhuǎn)為農(nóng)村住宅用地，導(dǎo)致農(nóng)地非農(nóng)化速度加快。據(jù)統(tǒng)計，2010年土地征收面積有459246.1公頃，其中有84333.1公頃作為城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地。以每年小產(chǎn)權(quán)房的開發(fā)面積占城鎮(zhèn)住宅總的開發(fā)面積 7%-10%的比例來看，每年大致有八千公頃左右土地用來開發(fā)建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房，占違法用地的三成以上。我國實行的是耕地占補平衡原則，但小產(chǎn)權(quán)房在耕地項目管理、耕地占補平衡方面基本為零，而且小產(chǎn)權(quán)房實際用地也多是農(nóng)用地和耕地，因此小產(chǎn)權(quán)房開發(fā)建設(shè)會對農(nóng)村土地造成侵占，并減少耕地面積。

3 小產(chǎn)權(quán)房的優(yōu)化處理

自十八屆三中全會以來，不少專家呼吁，用“農(nóng)地入市”，放開“小產(chǎn)權(quán)房”的方式來控制日益高漲的房價。國土資源部門已經(jīng)強(qiáng)調(diào)“小產(chǎn)權(quán)房”和違法建設(shè)要堅決遏制，不存在小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的可能性。對此，國土資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部兩部門于2013年11月聯(lián)合發(fā)出緊急通知并聲明，“要全面、正確地領(lǐng)會十八屆三中全會關(guān)于建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場等改革措施”，“拆除一批，教育一片；處理一批違法的，震懾一片；問責(zé)一批涉嫌瀆職的，警示一片?！苯刂?2014年 6月，已有28省出臺處置方案?；诋?dāng)前國內(nèi)形勢，在小產(chǎn)權(quán)房的優(yōu)化處理上，總方針應(yīng)該是堅決遏制增量小產(chǎn)權(quán)房，合理處置存量小產(chǎn)權(quán)房。

3.1 對籌建的小產(chǎn)權(quán)房處置

我國《土地管理法》已明確規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)不得通過以出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租的形式用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)。如北京副市長林克慶特別指出“‘小產(chǎn)權(quán)房’和違法建設(shè)要堅決遏制”，絕不能讓披著舊村改造、設(shè)施農(nóng)業(yè)“馬甲”的“小產(chǎn)權(quán)房”招搖于市，更不能以新型農(nóng)村社區(qū)、休閑觀光農(nóng)業(yè)等名義搞違法建設(shè)。所以政府在對于籌建中的小產(chǎn)權(quán)房一定要加強(qiáng)監(jiān)督的力度，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，執(zhí)法部門給予投資商停工整改通知書，立即停止非法建設(shè)。因為籌建的小產(chǎn)權(quán)房因其未進(jìn)入施工階段，所以尚未發(fā)生大量的成本消耗，可要求恢復(fù)原狀，暫停施工。若投資商不予理睬，頂風(fēng)搶建，執(zhí)法部門可依法對其進(jìn)行拆遷，如海南省三亞市的“鐵錘行動”。

3.2 對已建未售的小產(chǎn)權(quán)房處置

（1）依據(jù)所占土地性質(zhì)差異進(jìn)行分類處理。小產(chǎn)權(quán)房根據(jù)所占集體土地的用途不同，分為集體建設(shè)用地、農(nóng)村承包土地、宅基地。建設(shè)在農(nóng)村承包農(nóng)用地上的“小產(chǎn)權(quán)房”從根本上違背了我國耕地保護(hù)的政策，所以建議立刻制止占用耕地、農(nóng)用地籌建、在建的“小產(chǎn)權(quán)房”，并強(qiáng)制拆除或改造已建在耕地上的“小產(chǎn)權(quán)房”。建設(shè)在宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房又分為民用住宅、企業(yè)廠房、公益事業(yè)等，若是能提高農(nóng)民收入，改善其生活，帶動鄉(xiāng)鎮(zhèn)的發(fā)展，就留置“小產(chǎn)權(quán)房”。

（2）依據(jù)城鄉(xiāng)一元戰(zhàn)略部署選擇性地處理。中共十八屆三中全會決定提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”。建立在集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，若符合農(nóng)村集體建設(shè)用地規(guī)劃，則可考慮將農(nóng)村集體建設(shè)用地轉(zhuǎn)為國有土地“同等入市”，將其小產(chǎn)權(quán)房“轉(zhuǎn)正”。

3.3 對已建已售的小產(chǎn)權(quán)房處置

雖然我國法律不允許小產(chǎn)權(quán)房的買賣，但對于占了我國將近70億平方米的小產(chǎn)權(quán)房，只進(jìn)行拆除建設(shè)，遏制銷售，是不可取的。這些小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)成為購買者的私房，若強(qiáng)行拆除將會激發(fā)社會矛盾，影響社會穩(wěn)定。于是，我們需要對已建已售的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行分類討論，優(yōu)化處理。

（1）依據(jù)房屋用途的不同，進(jìn)行差別化處置。小產(chǎn)權(quán)房根據(jù)其用途分為居住型房屋、休閑型房屋、投資型房屋三類。購買小產(chǎn)權(quán)房的“主力軍”多為中低收入人群，憑借自身有限的收入無法負(fù)擔(dān)一路高漲的商品房價，所以價格低廉、中小戶型的“小產(chǎn)權(quán)房”的居住型房屋正好可以滿足其對住房的需求。

①對于居住型房屋，可以在這方面強(qiáng)化小產(chǎn)權(quán)房的使用功能和住房供給作用，將其逐步引導(dǎo)到合法和規(guī)范發(fā)展的軌道上來，與保障性住房結(jié)合，改造成城市保障性住房，成為城鎮(zhèn)住房供給體系的重要組成部分。目前，我國初步建立了廉租住房、公共租賃房、經(jīng)濟(jì)適用房、兩限房等的城鎮(zhèn)保障性住房供給體系。政府可以將一部分的“小產(chǎn)權(quán)房”改為廉租房，以低廉的價格租給低收入人群，不過沒有產(chǎn)權(quán)，再將一部分改為公共租賃房或經(jīng)濟(jì)適用房，住房者面向城市務(wù)工人員、剛畢業(yè)大學(xué)生等“夾心人群”，在補交一定的土地出讓金和稅費后，擁有部分產(chǎn)權(quán)。

②投資型房主要是購買者利用閑余資金購買多處房屋，希望在房價上漲時能夠出售獲利。休閑型房屋則是為了滿足一部分富有人群的休閑享受需求，建議加大對投資型房屋的打擊力度，若是發(fā)現(xiàn)該業(yè)主是利用該房屋進(jìn)行利益投資，則不進(jìn)行產(chǎn)權(quán)登記或記載，甚至沒收房屋。在“國五條”政策的基礎(chǔ)上實施一系列的措施，抑制投資商人為了獲利將房價哄高的行為。而休閑型房屋則根據(jù)其所占的集體土地，若是在耕地上，則無條件拆除；若是在集體建設(shè)用地上，則要求其房主向當(dāng)?shù)卣a繳一系列稅費，并補償當(dāng)?shù)剞r(nóng)民。

（2）因地制宜處置已建已售小產(chǎn)權(quán)房。地方政府應(yīng)當(dāng)根據(jù)當(dāng)?shù)氐耐恋叵∪背潭龋恋毓┬桕P(guān)系以及其經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式采取與當(dāng)?shù)叵噙m應(yīng)的處置辦法。

①對于土地資源匱乏的省、市、自治區(qū)，為了保證農(nóng)用地的面積，應(yīng)該予以拆除；抑或在原有小產(chǎn)權(quán)房內(nèi)進(jìn)行室內(nèi)栽培，例如菌類種植、飼養(yǎng)家禽、牲畜等，作為產(chǎn)業(yè)用房。

②對于一些人口密度較低的地區(qū)尤其是邊遠(yuǎn)地區(qū)，小產(chǎn)權(quán)房購房者可以通過補交土地出讓金等相關(guān)稅費進(jìn)而轉(zhuǎn)變小產(chǎn)房的性質(zhì)，即商品房；抑或利用小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行室內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，此舉不僅能夠間接地提高小產(chǎn)權(quán)房所占用集體土地的生產(chǎn)能力和經(jīng)濟(jì)價值，同時能夠帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的發(fā)展，發(fā)展綠色經(jīng)濟(jì)。

③對于建設(shè)在未利用地上的小產(chǎn)權(quán)房，當(dāng)?shù)卣畱?yīng)該根據(jù)購房者的目的和產(chǎn)生的影響進(jìn)行處置。若購房者的主要目的是自住，政府可以保證其居住的權(quán)利，而不能出售亦不能當(dāng)做遺產(chǎn)留給子女，而是在其去世之后恢復(fù)該土地原先的狀態(tài)；若購房者的唯一目的是為了個人盈利，例如建造別墅，高爾夫球場等不符合我國發(fā)展要求的行為，都應(yīng)當(dāng)堅決予以抵制，堅決拆除其小產(chǎn)權(quán)房；若購房者在未破壞當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境的前提下進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動，有利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展并符合當(dāng)?shù)卣陌l(fā)展規(guī)劃，政府可以大力扶持。

（3）破除政府對土地財政的依賴。假若政府持續(xù)地、過度地依賴土地財政，一方面抑制了民間投資，另一方面助長了商品房房價的上漲。無論如何，政府以賣地為財政收入的主要來源將不利于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

［1］劉艷.小產(chǎn)權(quán)房該如何處理［J］.中國經(jīng)濟(jì)報告，2014年第1期.

［2］蘇勇，黃志勇.小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)化為保障性住房的路徑選擇［J］.現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)探討，2011年第2期.

［3］石磊.小產(chǎn)權(quán)房問題研究［D］.東北林業(yè)大學(xué)，2013年4月.