黃河水利工程項(xiàng)目法人制建設(shè)與管理模式探討

李 斌，趙宇坤

（1.黃河水利委員會(huì)建設(shè)與管理局，河南 鄭州 450004；2.山東黃河河務(wù)局工程建設(shè)局，山東 濟(jì)南 250013）

0 引言

項(xiàng)目法人責(zé)任制（簡稱“項(xiàng)目法人制”）是指經(jīng)營性建設(shè)項(xiàng)目由項(xiàng)目法人對(duì)項(xiàng)目的策劃、資金籌措、建設(shè)實(shí)施、生產(chǎn)經(jīng)營、償還債務(wù)和資產(chǎn)的保值增值實(shí)行全過程負(fù)責(zé)的一種項(xiàng)目管理制度。項(xiàng)目法定代表人應(yīng)具備相應(yīng)的政治、業(yè)務(wù)素質(zhì)和組織能力，具備項(xiàng)目管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)。法人單位的人員素質(zhì)、內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)能滿足工程管理的技術(shù)要求。

黃河水利工程項(xiàng)目是公益性項(xiàng)目。公益性項(xiàng)目的投資人是國家，政府負(fù)責(zé)項(xiàng)目的前期工作（立項(xiàng)、可行性研究、初步設(shè)計(jì)等），項(xiàng)目法人負(fù)責(zé)建設(shè)管理［1］。公益性項(xiàng)目的這種特殊性制約了其項(xiàng)目法人責(zé)任制的推行。黃河水利委員會(huì)（以下簡稱“黃委會(huì)”）早在1999年提出黃河防洪工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，項(xiàng)目法人由市級(jí)黃河河務(wù)局組成。隨著時(shí)間的推移，該項(xiàng)目法人的組建模式已不適合當(dāng)前的水利工程建設(shè)。因此，結(jié)合當(dāng)前黃河防洪工程的特點(diǎn)，探討在河南、山東省黃河河務(wù)局成立一個(gè)相應(yīng)的項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)是必要的。筆者通過到南水北調(diào)中線干線管理局和淮河水利委員會(huì)調(diào)研，考察研究南水北調(diào)中線局的 “代建制”、“委托制”和淮河水利委員會(huì)的“建管分離”的項(xiàng)目法人組建模式，并結(jié)合黃河水利工程建設(shè)實(shí)際，研究了黃河水利工程新的項(xiàng)目法人組建模式和管理體制，以期為公益性項(xiàng)目的項(xiàng)目法人制建設(shè)管理模式提供參考。

1 黃河水利工程項(xiàng)目法人制早期組建模式及存在問題

1．1 項(xiàng)目法人制早期組建模式

1999年4月，黃委會(huì)明確提出，黃河防洪工程建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目法人責(zé)任制，項(xiàng)目法人由市級(jí)黃河河務(wù)局組成。2003年初，黃委會(huì)正式批復(fù)山東、河南和小北干流項(xiàng)目法人組建方案，明確山東、河南沿黃14地市級(jí)河務(wù)局以及黃河小北干流山西、陜西兩家河務(wù)局作為黃河防洪工程建設(shè)項(xiàng)目法人，分別負(fù)責(zé)轄區(qū)黃河防洪工程項(xiàng)目建設(shè)管理。

1．2 項(xiàng)目法人制早期存在的問題

黃委會(huì)建設(shè)管理體制實(shí)際上是“建管一體”的自營模式。在這種管理模式下，項(xiàng)目法人既負(fù)責(zé)工程建設(shè)，又負(fù)責(zé)工程管理。這有利于激發(fā)項(xiàng)目法人責(zé)任心和積極性，符合水利部關(guān)于加強(qiáng)公益性水利工程建設(shè)管理基本精神。從資金來源講，黃河防洪工程資金全部是中央撥款，沒有籌資壓力，建設(shè)資金有保障。這對(duì)確保工程進(jìn)度、保證工程質(zhì)量等有積極作用。但從運(yùn)行情況看，這種模式也存在一些不容忽視的問題，主要有：（1）項(xiàng)目法人由市級(jí)黃河河務(wù)局承擔(dān)，使得項(xiàng)目法人既是工程建設(shè)組織實(shí)施者，又是工程實(shí)際管理單位，也是市級(jí)黃河河務(wù)局轄區(qū)范圍內(nèi)的水行政主管，身份特殊。（2）“建管一體”模式下，國家有關(guān)部門在核定建管費(fèi)和日常河務(wù)部門事業(yè)費(fèi)時(shí)，名義上考慮兩者互相補(bǔ)充，但實(shí)際上兩者經(jīng)費(fèi)缺口都很大。（3）個(gè)別項(xiàng)目法人利用法人的特殊地位，阻撓、刁難本單位以外的施工企業(yè)，導(dǎo)致建設(shè)市場發(fā)育不良。

2 黃河水利工程項(xiàng)目法人組建［2~5］

2．1 項(xiàng)目法人組建模式

在參考南水北調(diào)中線局和淮河水利委員會(huì)項(xiàng)目法人組建模式基礎(chǔ)上，結(jié)合黃河水利工程建設(shè)的實(shí)際情況，可以組建河南、山東兩個(gè)省區(qū)項(xiàng)目法人，分別承擔(dān)河南、山東黃河防洪工程及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)。項(xiàng)目法人根據(jù)工程建設(shè)需要，設(shè)置派出機(jī)構(gòu)——現(xiàn)場項(xiàng)目辦公室。該機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目法人授權(quán)的職責(zé)，履行現(xiàn)場建設(shè)管理機(jī)構(gòu)職責(zé)?？紤]黃河防洪工程公益性特點(diǎn)，省區(qū)項(xiàng)目法人單位性質(zhì)應(yīng)為事業(yè)單位，每年由國家撥付一定事業(yè)費(fèi)，保證日常運(yùn)轉(zhuǎn)。

組建省區(qū)項(xiàng)目法人具有以下優(yōu)勢：（1）建設(shè)資金直接下達(dá)省區(qū)項(xiàng)目法人，可以將預(yù)算層級(jí)減少到三級(jí)，減少資金支付環(huán)節(jié)，縮短辦理時(shí)間，加快國庫資金支付速度，減輕資金支付壓力。（2）以省區(qū)范圍為單元，統(tǒng)籌考慮設(shè)計(jì)變更，調(diào)節(jié)工程節(jié)余，減少管理環(huán)節(jié)，提高工作效率。（3）組建省區(qū)建設(shè)局后，可以充分利用省局專業(yè)人才多、建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)豐富、政策法規(guī)性強(qiáng)的優(yōu)勢，組建較為專業(yè)化的專職管理隊(duì)伍，有利于節(jié)約建設(shè)管理成本，提高管理效率，促進(jìn)工程建設(shè)。根據(jù)工程建設(shè)需要，可以聘用地市級(jí)河務(wù)局人員成立項(xiàng)目現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)項(xiàng)目現(xiàn)場管理，形成黃委會(huì)為主管、省局為區(qū)域主管、地局為管理單位清晰的管理體系，有利于發(fā)揮省局和地市局現(xiàn)場管理優(yōu)勢和積極性。（4）組建省區(qū)建設(shè)局后，可以減輕地市河務(wù)局工程建設(shè)方面負(fù)擔(dān)，使得黃委會(huì)與省、地市河務(wù)局責(zé)任關(guān)系更直接、更清晰，為有效履行政府公共服務(wù)和社會(huì)管理職能創(chuàng)造有利條件。（5）組建省區(qū)建設(shè)局后，省區(qū)項(xiàng)目法人客觀上沒有自己直屬的施工隊(duì)伍和工程管理隊(duì)伍，減少項(xiàng)目法人利用自身有利條件轉(zhuǎn)包和違法分包等違規(guī)意識(shí)，黃委會(huì)、省局主要通過完善相關(guān)的政策法規(guī)，引導(dǎo)、規(guī)范包括項(xiàng)目法人在內(nèi)的各市場主體作用，有利于減少利益鏈，縮短管理路徑，增強(qiáng)監(jiān)管透明度，有利于形成良好競爭、健康有序的黃河水利工程建設(shè)市場。

2．2 項(xiàng)目法人機(jī)構(gòu)設(shè)置及職責(zé)

組建的省區(qū)項(xiàng)目法人分別隸屬山東省黃河河務(wù)局、河南省黃河河務(wù)局管理，分別承擔(dān)山東、河南兩局防洪工程及基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)任務(wù)。省區(qū)項(xiàng)目法人是項(xiàng)目建設(shè)的責(zé)任主體，對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的工程質(zhì)量、工程進(jìn)度、資金管理和生產(chǎn)安全負(fù)總責(zé)，并對(duì)項(xiàng)目主管部門負(fù)責(zé)。兩省黃河河務(wù)局建設(shè)主管部門作為黃委會(huì)建設(shè)主管部門的延伸，對(duì)工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資負(fù)監(jiān)督、指導(dǎo)職責(zé)。

根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際，按精干、高效的原則組建項(xiàng)目法人。兩個(gè)省區(qū)項(xiàng)目法人內(nèi)設(shè)綜合科、計(jì)劃財(cái)務(wù)科、工程建設(shè)科，各科人數(shù)不宜太多。

項(xiàng)目法人的派出機(jī)構(gòu)——現(xiàn)場項(xiàng)目辦公室由兩個(gè)工程建設(shè)局負(fù)責(zé)，依托山東、河南14個(gè)地市級(jí)黃河河務(wù)局組建，其職責(zé)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況由項(xiàng)目法人具體制訂，一般應(yīng)包括的主要內(nèi)容為：協(xié)助、配合地方政府征地、拆遷和移民等工作；組織施工準(zhǔn)備工作及必要的臨時(shí)設(shè)施的建設(shè)；編制、上報(bào)年度建設(shè)計(jì)劃，負(fù)責(zé)按批準(zhǔn)后的年度建設(shè)計(jì)劃組織實(shí)施；加強(qiáng)施工現(xiàn)場管理、合同管理及處理建設(shè)過程中出現(xiàn)的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)和管理問題，按時(shí)辦理工程結(jié)算；組織編制度汛方案，落實(shí)有關(guān)安全度汛措施；按時(shí)編制和上報(bào)計(jì)劃、財(cái)務(wù)、工程建設(shè)情況等統(tǒng)計(jì)報(bào)表；按規(guī)定做好工程驗(yàn)收等工作。

2．3 項(xiàng)目法人人員要求

2．3．1 法人代表及技術(shù)負(fù)責(zé)人要求

法人代表應(yīng)為專職人員，且應(yīng)熟悉有關(guān)水利工程建設(shè)的方針、政策和法規(guī)，有豐富的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)和較強(qiáng)的組織協(xié)調(diào)能力。

技術(shù)負(fù)責(zé)人應(yīng)具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱，有豐富的技術(shù)管理經(jīng)驗(yàn)和扎實(shí)的專業(yè)理論知識(shí)，負(fù)責(zé)過中型以上水利工程的建設(shè)管理，能獨(dú)立處理工程建設(shè)中的重大技術(shù)問題。

2．3．2 項(xiàng)目法人人員結(jié)構(gòu)要求

項(xiàng)目法人人員配備要與其承擔(dān)的項(xiàng)目管理工作相適應(yīng)，主要由滿足工程建設(shè)需要的技術(shù)、經(jīng)濟(jì)、財(cái)務(wù)、招標(biāo)、合同管理等方面管理人員組成，結(jié)構(gòu)合理。其中，具有高級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱的人員不少于總?cè)藬?shù)的10%，具有中級(jí)專業(yè)技術(shù)職稱的人員不少于總?cè)藬?shù)的25%，具有各類專業(yè)技術(shù)職稱的人員一般不少于總?cè)藬?shù)的50%。

2．4 項(xiàng)目法人主要規(guī)章制度

為規(guī)范工程建設(shè)管理行為，提高管理質(zhì)量，項(xiàng)目法人應(yīng)結(jié)合各自的實(shí)際情況建立規(guī)章制度，主要包括：工程建設(shè)管理工作辦法、招標(biāo)投標(biāo)管理工作辦法、建設(shè)合同管理辦法、工程建設(shè)質(zhì)量管理辦法、建設(shè)質(zhì)量缺陷處罰辦法、財(cái)務(wù)管理辦法、公文處理管理辦法、建設(shè)資料整編辦法、工程驗(yàn)收管理辦法、業(yè)務(wù)考核與業(yè)務(wù)培訓(xùn)制度、現(xiàn)場管理機(jī)構(gòu)管理辦法等。

2．5 項(xiàng)目法人考核管理

項(xiàng)目主管部門要根據(jù)項(xiàng)目法定代表人、技術(shù)負(fù)責(zé)人和經(jīng)濟(jì)負(fù)責(zé)人等崗位的特點(diǎn)，確定考核內(nèi)容、考核指標(biāo)和考核標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其實(shí)行年度考核和任期考核，重點(diǎn)考核工作業(yè)績，并建立業(yè)績檔案?？己斯ぷ鞒绦蚝椭饕獌?nèi)容應(yīng)按水利部和黃委有關(guān)項(xiàng)目法人考核辦法執(zhí)行。

3 結(jié)語

黃委會(huì)省區(qū)項(xiàng)目法人組建工作已基本完成，已對(duì)黃河下游近期防洪工程、涵閘除險(xiǎn)加固工程、基層單位危房改建工程等實(shí)施項(xiàng)目管理。實(shí)施項(xiàng)目管理的工程質(zhì)量良好、進(jìn)度符合要求、資金支付及時(shí)安全，工作成績顯著。由于公益性水利工程建設(shè)項(xiàng)目的特點(diǎn)，要搞好項(xiàng)目法人責(zé)任制，還需在工作實(shí)施過程中進(jìn)一步探索，不斷完善。

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［2］王磊.大型水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目法人制的沿革與探討［J］.河北水利，2012（4）:22-27.

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［5］程偉.項(xiàng)目法人責(zé)任制工程建設(shè)環(huán)境探討［J］.山西建筑，2013（4）:268-270.