協(xié)同治理視角下的社會管理創(chuàng)新

黃新偉，何廣生

(廣東警官學(xué)院，廣東 廣州 510320)

改革的不斷深化和社會向前發(fā)展催生了大量的社會矛盾，不同社會階層的矛盾沖突增加，社會人口流動(dòng)性加劇，社會文明價(jià)值觀失范等一系列社會問題層出不窮。這使政府的社會管理面臨前所未有的挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的以政府為主導(dǎo)的社會管理方式在運(yùn)行的過程中顯得困難重重，步履蹣跚。這些都迫切需要政府調(diào)整和改變傳統(tǒng)的社會管理的方式，轉(zhuǎn)變管理風(fēng)格，創(chuàng)新管理手段。在西方發(fā)達(dá)國家興起并廣受歡迎的協(xié)調(diào)治理理論為新時(shí)期政府的社會管理提供了新的視角，積極探索協(xié)同治理視角下的社會管理創(chuàng)新工作，這對當(dāng)下政府的社會管理工作有著非常積極的意義。

一、協(xié)同治理視角下社會管理的內(nèi)涵

(一)協(xié)同治理的理論概述

社會管理是政府及其他社會組織通過制定社會政策和法規(guī)，依法管理和規(guī)范社會組織、社會事務(wù)、化解社會矛盾，調(diào)節(jié)收入分配，維護(hù)社會公正、社會秩序和社會穩(wěn)定的行為。廣義上的社會管理不僅限于政府的社會管理職能，還包括其他主體以及社會自身的管理。傳統(tǒng)的理論認(rèn)為，社會公共事務(wù)的管理主體是政府，政府依靠國家強(qiáng)制力行使社會管理中的幾乎所有職能，從而實(shí)現(xiàn)社會公共目標(biāo)。基于協(xié)同學(xué)理論和治理理論，協(xié)同治理是指在公共生活過程中，政府、非政府組織、企業(yè)、公民個(gè)人等子系統(tǒng)構(gòu)成開放的整體系統(tǒng)，貨幣、法律、知識、倫理等作為控制參量，借助系統(tǒng)中諸要素或子系統(tǒng)間非線性的相互協(xié)調(diào)、共同作用，調(diào)整系統(tǒng)有序、可持續(xù)運(yùn)作所處的戰(zhàn)略語境和結(jié)構(gòu)，產(chǎn)生局部或子系統(tǒng)所沒有的新能量，實(shí)現(xiàn)力量的增值，使整個(gè)系統(tǒng)在維持高級序參量的基礎(chǔ)上共同治理社會公共事務(wù)，最終達(dá)到最大限度地維護(hù)和增進(jìn)公共利益之目的。

協(xié)同治理理論的觀點(diǎn)主要體現(xiàn)在以下方面:一是在政府與社會關(guān)系層面，政府要注重發(fā)揮各個(gè)系統(tǒng)的協(xié)作性，不能僅僅依靠行政強(qiáng)制力而對社會各個(gè)層面實(shí)施硬式手段的管理，需要充分發(fā)揮政府的權(quán)威性，加強(qiáng)與民間組織、企業(yè)、社區(qū)等的協(xié)商對話，實(shí)現(xiàn)相互合作的伙伴關(guān)系;二是對于社會管理的主體，講求治理主體的多元性，除了政府，民間組織、企業(yè)、公眾等所有社會組織和行為者都可以參與到社會事務(wù)的共同治理中來;三是在管理方式上，強(qiáng)調(diào)以公眾服務(wù)為導(dǎo)向，引入非政府部門參與提供公共服務(wù)，培育社會自治力量的協(xié)同治理組織，以期形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制;四是在治理效果評估方面，協(xié)同治理的目的是提高社會公共事務(wù)的管理效能，維護(hù)和增進(jìn)公共利益。治理效果的評估要推行明確的績效目標(biāo)控制，強(qiáng)調(diào)各參與主體的優(yōu)勢發(fā)揮，以及相互合作、協(xié)同參與的配合效果。

(二)協(xié)同治理理論指引下社會管理的內(nèi)涵

協(xié)同治理的理念盡管最初源于電子商務(wù)協(xié)同，以及協(xié)同軟件的開發(fā)和利用，但隨著應(yīng)用領(lǐng)域的不斷擴(kuò)大，理論知識的不斷豐富和完善，在協(xié)同學(xué)和治理理論的基礎(chǔ)上，推動(dòng)了傳統(tǒng)社會治理方式轉(zhuǎn)向以協(xié)同治理模式為基礎(chǔ)的新社會管理。協(xié)同治理理論為公共事務(wù)管理過程提供了新的理論參考和實(shí)踐研究，推動(dòng)了傳統(tǒng)社會治理方式向以協(xié)同治理模式轉(zhuǎn)變，賦予社會管理更為豐富的內(nèi)涵。

1.社會管理要擺脫傳統(tǒng)的單一政府主體管理的“全能政府”、“無限政府”、“大政府、小社會”等舊的公共服務(wù)機(jī)制，要適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的新階段，創(chuàng)新公共服務(wù)的供給機(jī)制，提升政府公共服務(wù)的能力和水平，實(shí)現(xiàn)政府職能的有效轉(zhuǎn)變。要充分發(fā)揮民間組織、企業(yè)、公民個(gè)人資源、知識、技術(shù)等方面各自的優(yōu)勢，以實(shí)現(xiàn)“整體大于部分之和”的功效，開創(chuàng)治理主體的多元化管理。

2.社會管理的方式不能僅限于政府通過有限的力量，去包攬大大小小的公共事務(wù)，否則，造成的后果便是該管的事沒管好，不該管的事情卻弄得怨聲載道。利用協(xié)同治理的理論，創(chuàng)新社會管理的方式強(qiáng)調(diào)公共管理職能向社會組織轉(zhuǎn)移，需要進(jìn)一步加強(qiáng)簡政放權(quán)，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的市場化，培育和帶動(dòng)發(fā)展在社會事務(wù)中能發(fā)揮巨大作用的社會組織，讓更多的社會自治力量參與到社會管理中來，實(shí)現(xiàn)多元化管理主體的良性協(xié)同。

3.社會管理的效能要擺脫傳統(tǒng)的行政指標(biāo)化考核，要根據(jù)政府與社會的互動(dòng)體系，公眾對服務(wù)的滿意度和認(rèn)同度，以及管理方式的持續(xù)有效性，能否實(shí)現(xiàn)政府與社會間的良性溝通和互動(dòng)等為前提，以公共服務(wù)實(shí)際的效能為基礎(chǔ)，由民眾來檢驗(yàn)和考核，政府監(jiān)督執(zhí)行，以此來實(shí)現(xiàn)協(xié)同治理模式下社會管理創(chuàng)新的績效評估。

二、協(xié)同治理視角下社會管理創(chuàng)新的基本準(zhǔn)則

在現(xiàn)代社會，社會管理的主體主要有政府的行政管理、企業(yè)的經(jīng)營管理和民間組織的自治管理，三者互為補(bǔ)充、互為依賴、相輔相成，共同促進(jìn)整個(gè)社會和諧。因此，社會管理既是政府公權(quán)力按照其科層運(yùn)行邏輯對社會領(lǐng)域進(jìn)行的管理，又是社會力量借其自治邏輯開展管理的過程，政府和社會力量應(yīng)當(dāng)在諸多社會公共事務(wù)管理上互動(dòng)合作。協(xié)同治理是未來我國社會管理實(shí)踐的基本方向，也是創(chuàng)新社會管理體制的關(guān)鍵內(nèi)涵。協(xié)同治理視角下社會管理創(chuàng)新需要遵循以下基本準(zhǔn)則。

(一)堅(jiān)持法律第一的原則

所有的社會管理活動(dòng)都要以法制為前提，在法律的框架下參與治理。黨的十七大報(bào)告首次把“法治保障”作為社會管理體制的內(nèi)容之一。“法治保障”的提出是與全面落實(shí)依法治國基本方略、充分發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)的政治優(yōu)勢和我國社會主義制度優(yōu)勢的國情相一致的，是中國特色社會主義社會管理體系中的重要組成部分，是社會管理體制合法性的體現(xiàn)。因而，無論是什么樣的社會管理方式的創(chuàng)新都要在法治的軌道內(nèi)管理社會，在法治的軌道內(nèi)處理社會事務(wù)、解決社會問題、化解社會矛盾、應(yīng)對社會風(fēng)險(xiǎn)、消除社會沖突，這是任何時(shí)候都不能忽視的先決條件。

(二)要以公眾服務(wù)為導(dǎo)向

政府的公共服務(wù)要強(qiáng)化公眾服務(wù)導(dǎo)向，堅(jiān)持民本位的思想，回應(yīng)公眾需求，關(guān)心弱勢群體的利益;努力提高公共物品和公共服務(wù)的質(zhì)量，建立社會事務(wù)公眾參與的渠道和參與的機(jī)制，增加公眾的滿意度;創(chuàng)造公平開放的環(huán)境，加強(qiáng)政府與社會的溝通交流，接受社會公眾的監(jiān)督和測評，服務(wù)質(zhì)量的評價(jià)要以大眾評價(jià)為主;同時(shí)，公共服務(wù)的工作績效考核還需要添加考慮內(nèi)部工作人員的滿意度，提高內(nèi)部人員受到尊重的歸屬感，以更好地提供公共服務(wù)。

(三)政府依然要發(fā)揮主導(dǎo)作用

在協(xié)同治理的社會管理創(chuàng)新中，要轉(zhuǎn)變政府在傳統(tǒng)社會管理中的唯一主體作用，實(shí)現(xiàn)多主體參與治理，強(qiáng)化政府研判社會發(fā)展趨勢、編制社會發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃、制定社會政策和統(tǒng)籌社會治理方面的制度性設(shè)計(jì)、全局性事項(xiàng)管理等職能，發(fā)揮好政府在社會治理中的主導(dǎo)作用。推進(jìn)政社分開，放開市場準(zhǔn)入，凡是社會能辦好的事項(xiàng)盡量交給社會力量承擔(dān)，充分發(fā)揮社會力量在社會治理中的積極作用。完善社會治理考核機(jī)制和指標(biāo)體系，確保責(zé)任到位、政策到位、工作到位。

(四)引入市場化競爭的機(jī)制

明確市場主體社會責(zé)任，增強(qiáng)社會自我調(diào)節(jié)功能，深化城鄉(xiāng)居民自治，改革社會組織管理制度，激發(fā)社會組織活力。由政府部門對公共服務(wù)進(jìn)行壟斷性供給，缺乏效率，而且增加了政府的財(cái)政開支。引入公共服務(wù)的市場競爭，符合市場發(fā)展的要求。協(xié)同治理模式需要全社會的共同參與，創(chuàng)新社會治理體制，必須增強(qiáng)社會自我調(diào)節(jié)、自我規(guī)范等功能。要明確市場主體在社區(qū)建設(shè)中的責(zé)任，要加強(qiáng)和改善城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務(wù)，政府要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、齊抓共管，充分發(fā)揮民政部門在城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務(wù)工作中的牽頭作用，與有關(guān)部門密切配合、積極協(xié)同，切實(shí)加強(qiáng)和改善城鄉(xiāng)社區(qū)管理服務(wù)工作。統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)社區(qū)建設(shè)，理順社區(qū)關(guān)系，整合社區(qū)資源，著力構(gòu)建為社區(qū)居民和流動(dòng)人口提供公共管理服務(wù)的綜合性平臺，統(tǒng)一承擔(dān)人口登記、職業(yè)介紹、義務(wù)教育、計(jì)劃生育、公共衛(wèi)生、社會保險(xiǎn)、社會救助、文化健身、居家養(yǎng)老等方面的管理服務(wù)。

三、協(xié)同治理視角下社會管理創(chuàng)新的具體措施

社會管理作為政府部門的重要職能，要實(shí)現(xiàn)新的治理模式的創(chuàng)新，需要長期堅(jiān)持和根據(jù)實(shí)際情況不斷調(diào)整，更需要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，各級政府部門、各類社會組織和公眾個(gè)人共同努力，采取實(shí)際有效的措施，實(shí)現(xiàn)共同參與管理，提高社會管理效能。

(一)加強(qiáng)協(xié)同治理社會管理創(chuàng)新的法律保障建設(shè)，制定相關(guān)的規(guī)范性文件

法治是治國理政的基本方式。黨的十八大報(bào)告明確提出要推進(jìn)科學(xué)立法，完善中國特色社會主義法律體系，加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域立法，推進(jìn)依法行政，做到嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)。任何組織或者個(gè)人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)。盡管從我國當(dāng)前的整體情況來看，要實(shí)現(xiàn)多元化主體參與社會管理，還不現(xiàn)實(shí)，但是要實(shí)現(xiàn)社會管理創(chuàng)新，構(gòu)建協(xié)同治理體系，需要以中國特色社會主義法律體系為基礎(chǔ)，加強(qiáng)建立協(xié)同治理模式的相關(guān)法律，實(shí)現(xiàn)國家最高意識形態(tài)層面上的引導(dǎo)和決策。各級政府部門要以此為藍(lán)本，加強(qiáng)地方性規(guī)范文件的制定和出臺，合理引導(dǎo)協(xié)同治理朝著科學(xué)化、合法化方向發(fā)展。同時(shí)，要以法律依據(jù)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)協(xié)同治理模式開展的相關(guān)機(jī)制建設(shè)，制定相關(guān)管理辦法，對相關(guān)人員和相關(guān)機(jī)構(gòu)依法設(shè)置，規(guī)定具體職能和工作考核。

(二)政府進(jìn)一步簡政放權(quán)，促進(jìn)社會參與，構(gòu)建多元主體參與體系

要處理好政府與市場、政府與社會的關(guān)系，把該放的權(quán)力放掉，把該管的事務(wù)管好，激發(fā)市場主體創(chuàng)造活力，把政府工作重點(diǎn)轉(zhuǎn)到創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護(hù)社會公平正義上來。在當(dāng)下，政府公共部門在進(jìn)行機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變過程中，要把該下放的審批權(quán)一律下放，該交給市場的一律交給市場，國家在大力“放”的同時(shí)更強(qiáng)調(diào)“管”，要以簡政放權(quán)推轉(zhuǎn)型和以簡政放權(quán)促就業(yè)。

同時(shí)還需要社會的共同參與，構(gòu)建多元主體參與體系。政府要積極引導(dǎo)和大力促成，需要在公共服務(wù)部門引入市場競爭機(jī)制，需要提高社會組織、企業(yè)、公眾個(gè)人等參與社會事務(wù)的積極性。我們可以借鑒西方的做法，將競爭機(jī)制引入公共服務(wù)的領(lǐng)域，開放部分公共服務(wù)的市場，在一定范圍內(nèi)允許和鼓勵(lì)私營部門進(jìn)入提供公共服務(wù)的領(lǐng)域。譬如一些壟斷性行業(yè)，如電信、電力、煙草、鐵路運(yùn)輸、自來水等基礎(chǔ)設(shè)施產(chǎn)業(yè)可以承包給私營部門，以形成公共服務(wù)供給的競爭機(jī)制，提高服務(wù)供給的質(zhì)量和水平，產(chǎn)生更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

社會管理的協(xié)同治理模式強(qiáng)調(diào)社會力量的參與，強(qiáng)調(diào)政府公共管理職能向社會組織轉(zhuǎn)變，因而政府要將社會事務(wù)分給社會來管，應(yīng)該將社會自治視為政府管制的可替代戰(zhàn)略，把社團(tuán)組織的發(fā)展納入服務(wù)型政府建設(shè)的目標(biāo)中來，要培育社會的自治能力。加強(qiáng)城鄉(xiāng)居民自治，完善城鄉(xiāng)社區(qū)管理，要深入開展以居民會議、議事協(xié)商、民主聽證為主要形式的民主決策實(shí)踐，以自我管理、自我教育、自我服務(wù)為主要目的的民主治理實(shí)踐，以村務(wù)公開、居務(wù)公開、民主評議為主要內(nèi)容的民主監(jiān)督實(shí)踐，全面推進(jìn)居民自治制度化、規(guī)范化、程序化。鼓勵(lì)居民參加社會組織活動(dòng)，動(dòng)員居民參與社會治安綜合治理，開展群防群治，調(diào)解民間糾紛。支持居民協(xié)助基層政府或其派出機(jī)關(guān)、服務(wù)機(jī)構(gòu)做好勞動(dòng)就業(yè)、社會保險(xiǎn)、社會救助、社會福利、優(yōu)待撫恤、計(jì)劃生育、文教體衛(wèi)、消費(fèi)維權(quán)等工作，依法保證居民對基層社會治理的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

政府要積極主導(dǎo)建立政府與社會之間制度化的良性互動(dòng)體系，加強(qiáng)溝通與合作。政府要科學(xué)制定行業(yè)規(guī)范、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)，建立起公共服務(wù)資格認(rèn)定和登記，接受公眾監(jiān)督，對違規(guī)機(jī)構(gòu)做出相應(yīng)處理。同時(shí)，社會組織要按照行業(yè)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)提供規(guī)范的公共服務(wù)，根據(jù)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)，提供服務(wù)收取的費(fèi)用應(yīng)按照成本投入對外公布，接受社會公眾的監(jiān)督;公眾享有了解公共服務(wù)內(nèi)容和收費(fèi)依據(jù)的權(quán)利，對相關(guān)違規(guī)行為，有權(quán)提出控告，或者損失賠償。

(三)增進(jìn)公共部門的服務(wù)的理念，改進(jìn)傳統(tǒng)的管理績效評估方式

服務(wù)型政府的研究是當(dāng)前的學(xué)術(shù)熱點(diǎn)。應(yīng)當(dāng)肯定，服務(wù)型政府改革的方向是正確的，需要繼續(xù)堅(jiān)持，但是，真正推廣實(shí)施的難度也很大。它除了要求政府開展更加細(xì)致入微的工作，還需要考慮到種種制度性約束，通盤規(guī)劃，制定長遠(yuǎn)的改革戰(zhàn)略和策略。要形成一種良好的社會管理體制，實(shí)現(xiàn)良好的社會治理，從根本上說，要解決好政治與治政兩大問題。服務(wù)型政府意味著政治觀念的根本轉(zhuǎn)變:從以統(tǒng)治百姓為核心的政治觀念轉(zhuǎn)向以服務(wù)百姓為核心的治政觀念;從“治民”到“治官”，從限制百姓到限制政府公權(quán)力。

在協(xié)同治理的社會管理中，要不斷強(qiáng)化公眾服務(wù)導(dǎo)向，以民眾需求為選擇，制定服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)要以公眾利益為起點(diǎn)，了解公眾的需求，提供公眾顧客滿意的服務(wù)和產(chǎn)品。同時(shí)，多元主體參與社會管理要以大眾的評價(jià)為主，服務(wù)人員的評價(jià)為輔，實(shí)現(xiàn)科學(xué)有效的績效評估，改變傳統(tǒng)的行政硬性指標(biāo)化評估，考核內(nèi)容要以治理措施的實(shí)際效益作為評估的指標(biāo)，對于考核不合格的參與主體，要制定相關(guān)的處理辦法，給予相應(yīng)的處理，使其在提供服務(wù)中能有所提高、有所創(chuàng)新，使公眾滿意。

改革的不斷深化和社會向前發(fā)展要求政府積極變革，尋找社會管理的新路徑，而以強(qiáng)調(diào)多元化主體參與管理的協(xié)同治理理論無疑為新時(shí)期的政府社會管理創(chuàng)新提供了新的視角。政府要積極作為，在先進(jìn)的理論中找尋解決社會生活實(shí)際問題的辦法，以不斷推動(dòng)政府管理的向前發(fā)展。

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