非政府組織災害救助的限制因素——以雅安地震為例

劉鳳濤

非政府組織災害救助的限制因素
——以雅安地震為例

劉鳳濤

災害救助成為每個國家對抗自然災害的必修課。我國建立了一套以政府為主導的相對完備的反應機制和搶險隊伍，但是在非政府組織參與災害救助方面，卻存在著很多的問題。本文以四川雅安地震為例，探討非政府組織在災害救助中的限制因素。

雅安地震；非政府組織；災害救助

劉鳳濤/曲阜師范大學法學院在讀碩士（山東日照276826）。

北京時間2013年4月20日8時02分四川省雅安市蘆山縣（北緯30.3,東經(jīng)103.0）發(fā)生7.0級地震，震源深度13公里。地震共計造成196人死亡，失蹤21人，11470人受傷。

地震發(fā)生以后，上至國家領導人下到各級部門和各省都及時做出反應，全力進行地震災害救助和人員安置工作。但是我國的非政府組織在此次抗震救災過程中卻鮮有出現(xiàn)，甚至被國務院限制。中華人民共和國國務院于4月21日下發(fā)通知，要求各地區(qū)、各有關部門、各單位和社會團體，如果未經(jīng)批準，原則上近期暫不自行安排人員或團體前往災區(qū)；建議社會各界有捐贈意愿者以資金捐助為主，物資和設備的捐助則由民政部門協(xié)調(diào)運往災區(qū)；建議非緊急救援人員、志愿者、游客等盡量不要自行前往災區(qū)；四川省抗震救災指揮部加強各方面救援力量的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。

其實抗震救災的過程中，非政府組織的救助活動是有許多積極作用的，第一，反應速度快，許多社會組織的反應和行動甚至快過政府組織，志愿者的行動是最為迅速的，與這種速度相比，高速收費站災后三小時左右才取消了收費，反應顯得遲鈍得多。第二，非政府組織是以基層群眾為基礎建立起來的，是政府和群眾之間的橋梁和紐帶，能夠及時收集和反映老百姓最迫切需要解決的問題，為政府的救災提供以人為本的導向，使政府的救災活動能夠更充分地體現(xiàn)民生，為人民所認可，提高政府的公信力。第三，由于非政府組織是貼近人民大眾的，在了解和反映受災群眾具體情況的同時，還能夠?qū)θ罕娺M行政策性的引導和心理上的疏通，使民眾能夠充分地了解災情和一些防災減災的知識，便于政府在救災過程中的合理配置和調(diào)度。第四，政府能力畢竟有限，不可能做到完全全面的救災，一些地方也可能因為不是重災區(qū)而被忽視。非政府組織可以利用其機動性和廣泛性，為政府提供補充作用，盡可能地達到全面救助。

但是現(xiàn)實的抗震救災過程中，這些有著巨大愛心的志愿者不但沒有為抗震救災貢獻自己的力量，反而在抗震救災中起到了一些阻礙的反作用。為什么會出現(xiàn)這種情況？筆者認為有以下幾個限制因素。

一、從立法的角度看，法律不完善

中國自古以來就有對非政府組織進行排斥的法律觀念，認為非政府組織是社會的不安定因素，對國家的統(tǒng)治是一種威脅，所以很少有關于非政府組織法律地位的明確規(guī)定。改革開放以后，隨著社會主義市場經(jīng)濟的深入發(fā)展，非政府組織也得到迅速發(fā)展，所以，1988年和1989年，國務院先后發(fā)布了《基金會管理辦法》和《外國商會管理暫行規(guī)定》；1989年10月又發(fā)布了《社會團體登記管理條例》，建立了社團的“雙重管理體制”，社會團體再次受到國家的嚴格規(guī)范限制；1998年10月，國務院頒布了新的《社會團體登記管理條例》，同時發(fā)布 《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》；1999年8月，我國有了關于非政府組織的第一部立法即《公益事業(yè)捐贈法》，直到2007年發(fā)布的《突發(fā)事件應對法》，我國依舊很少涉及非政府組織的地位和權利、財務制度、活動規(guī)則等，主要是關于國家政府機關和事業(yè)單位的規(guī)定。而且在現(xiàn)有的這些規(guī)章和法律中，大部分關于非政府組織的規(guī)定是限制性的，比如《社會團體登記管理條例》中的 “雙重管理體制”，使非政府組織的合法化受到了嚴格的把關和控制，這對于非政府組織在災害救助中開展工作是極為不利的。沒有法律的規(guī)定和承認，非政府組織的行為就沒有根據(jù)和保障，這樣就會導致非政府組織功能減弱和公信力下降等一系列的問題，甚至有可能導致無法參與活動的窘?jīng)r。

由于我國法律缺乏非政府組織相關合法性權利的規(guī)定，導致在災害救助的過程中非政府組織、志愿者、志愿者服務對象三方的權利責任關系不明確，使一些志愿者在進行救助活動時自己的合法權利得不到保障，甚至發(fā)生了志愿者在進行災害救助時受了傷沒有人管的現(xiàn)象，有些災民還和志愿者發(fā)生了沖突，讓人寒心。這些都會對參與災害救助的非政府組織的積極性造成極大打擊。

二、從制度建設上看，非政府組織無合理地位

法律制度方面，沒有規(guī)定非政府組織的機構(gòu)設置和運行機制。在中國，一個非政府組織的成立要經(jīng)過審批和登記，在籌建時，首先，要符合人員數(shù)量和資金以及場所等方面的規(guī)定，這就給非政府組織的成立設立了較高的門檻，致使一些沒有通過審批和登記的組織只能在“地下”進行活動。其次，就算符合了相關條件的規(guī)定，在進行審批的過程中，登記管理機關和相關的業(yè)務主管機關相互推諉，原因是批準一個非政府組織要承擔潛在的相關管理責任，非政府組織難以以一個合理的身份和地位存在于社會體系中。第三，在對于非政府組織相關的管理和監(jiān)督方面，我國還缺乏一套比較完善的體制，監(jiān)督機制、問責機制和激勵懲罰機制也急需規(guī)范，這也導致很多經(jīng)過批準登記設立的非政府組織在后期的工作中出現(xiàn)了各種問題，這對于非政府組織的發(fā)展有不利之處。有些非政府組織在救災活動中雖然貢獻較大，但如果要脫穎而出并且得到社會的獎勵和輿論的支持，還缺乏社會環(huán)境和制度支持，導致它們?nèi)狈氖轮驹阜盏耐庠趧恿Α?/p>

中國大部分非政府組織帶有政府和非政府色彩，而不是由民眾自發(fā)組織起來的。他們大部分都帶有一定的政治維護性，在黨和政府頒布某些政令或者開展某些活動時，只起到先鋒部隊的作用，而失去了其本身應當具有的民眾代表性。

三、從非政府組織自身看，監(jiān)管和激勵機制欠缺，人員缺乏系統(tǒng)培訓

對于中國來說，非政府組織是一個“舶來品”，其本身在中國歷史中鮮有出現(xiàn)，而且在發(fā)展過程中，也沒有形成管理和發(fā)展的完善的自身體系。

在我國，大多數(shù)非政府組織出身市井，被稱為 “草根NGO”。一定程度上仍是作坊式的操作方式，一些非政府組織運作非常不規(guī)范，其內(nèi)部組成結(jié)構(gòu)簡單，制度也不夠細化，財務制度不夠透明公開，專職工作人員較少，這導致其在災難救助中有很多不足之處：

第一，管理、協(xié)調(diào)和執(zhí)行能力還較欠缺。許多非政府組織的志愿者到了四川之后，由于缺乏有效的組織和管理，不僅其應有的作用不能充分發(fā)揮，而且還擠占當?shù)赜邢薜馁Y源。第二，由于財務制度的不完善，容易滋生腐敗，讓人們對非政府組織的公益性產(chǎn)生質(zhì)疑，影響非政府組織籌資手段的發(fā)揮。比如雅安地震發(fā)生以后，全國各地都發(fā)起了“這一刻，我們都是雅安人”的募捐，作為中國最大的慈善組織，中國紅十字會在號召募捐的時候卻引來了一片罵聲，可見“郭美美事件”對紅十字會所產(chǎn)生的負面影響之深刻。第三，監(jiān)督制度不完善，容易造成非政府組織內(nèi)部民主缺失，難以形成高效的團隊，降低決策的科學性。第四，激勵制度不完善，影響非政府組織的長期發(fā)展。對于在災害救助中表現(xiàn)突出的團體和個人，應有適當獎勵，這既是對他們工作的認可，同時還能激勵他們更好地工作，還有利于吸引更優(yōu)秀的人才加入其中，提高相關的工作能力。第五，志愿者培訓制度不完善，專業(yè)化程度比較低。由于大量非政府組織的志愿者沒有接受過專業(yè)培訓，導致專業(yè)技能和理性救災意識的缺乏。雖然有提供志愿服務的意愿,但是卻很難勝任組織安排的工作,尤其是一些專業(yè)性很強的工作。這不能不說是對其熱情的打擊，也是對救援資源的一種浪費。

這些問題的存在不僅制約了非政府組織參與災害救助活動，而且會給正常的災害救助活動造成一定的負擔。雅安地震發(fā)生后，由于沒有有效的組織和指揮，大批的志愿者想要進入災區(qū)進行抗震救災，可是巨大的人流阻礙了交通，甚至阻礙了政府救援力量的進入和救災物品的送達，無奈之下政府開始禁止他們進入，在重點道路設卡阻攔，為抗震救災開辟生命通道，這就是非政府組織缺乏組織協(xié)調(diào)能力和一套嚴密工作流程的弊端。而且部分非政府組織假借“公益，奉獻，服務”的名義非法謀取私利，破壞了災害救助的正常秩序，也影響了非政府組織的長遠發(fā)展。

四、從廣大民眾的角度看，對非政府組織不信任

在中國傳統(tǒng)文化中，面對災難的時候，人的思想意識中往往趨向于政府的救援，希望得到“青天大老爺”的明斷和公正，希望得到明君的“普世濟民，解救蒼生”，人們習慣了有困難找人民警察的思維模式，很少有人去向非政府組織尋求救濟。這是人們思維的定式，同時也反映出對于非政府組織的不信任和能力的懷疑。

首先，非政府組織這一詞語是從國外傳到我國的，在西方，非政府組織的發(fā)展源于其文化的深厚積淀，而在中國則缺少這些方面的文化背景。而且在整個社會中缺乏一種志愿精神，社會輿論、社會風氣對志愿的表達，還停留在計劃經(jīng)濟時代“學雷鋒、做好事、不留名”的層面上，這使得志愿精神沒有充分發(fā)揮、表達，要成為社會主義精神文明的重要組成部分尚需時日。其次，志愿精神需要宣傳和推廣，在我國，目前志愿精神還沒有充分宣傳推廣，廣大民眾還未充分認識到志愿者的作用。如果沒有志愿精神作為非政府組織開展工作的精神動力和道德約束，志愿性、非營利性這些非政府組織的特性就難以在實際工作中充分體現(xiàn)，影響了社會對非政府組織參與災害救助的信心和支持力度。最后，由于非政府組織自身發(fā)展的不健全和不完善，出現(xiàn)了捐款不透明和揮霍捐款等一些惡性事件，使得原本就沒有堅強基礎的非政府組織越加得不到人民的信任。在雅安地震過后，中國紅十字會發(fā)起了抗震救災的捐款捐物活動，但是卻少有人理會，更有些激進的民眾直接以“滾”字回應，這也突出反映了人民對于非政府組織的不信任。

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責任編輯：丁金榮