公共管理理論對(duì)行政管理的借鑒意義

陳繼偉

陳繼偉/河南黃淮學(xué)院社會(huì)管理系講師，碩士(河南駐馬店463000)。

我國的公共管理是隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)的發(fā)展而不斷發(fā)展的，管理體制和管理方式出現(xiàn)了很大轉(zhuǎn)變，需將市場化的管理模式應(yīng)用到政府的公共事務(wù)管理中，轉(zhuǎn)變政府職能，以適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，進(jìn)一步提高行政管理水平。所以，我們應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)公共管理理論的研究，在明確公共管理和行政管理關(guān)系的基礎(chǔ)上，尋求公共管理理論對(duì)行政管理工作的借鑒作用。

一、新公共管理理論內(nèi)涵

我國的公共管理理論，是隨著改革開放和市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深入而不斷發(fā)展起來的，主要體現(xiàn)在行政管理的改革方面，政府的職能發(fā)生了巨大轉(zhuǎn)變，對(duì)社會(huì)事務(wù)的管理不僅牽涉政府，還牽涉非政府組織，很多原先由政府負(fù)責(zé)的公共事務(wù)管理工作已經(jīng)開始授權(quán)給非政府組織，非政府組織在公共事務(wù)管理中也占有了一席之地，因此，有必要重視公共管理專業(yè)人才的培養(yǎng)，適應(yīng)公共管理發(fā)展的需求[1]。

公共管理理論作為一套完整而獨(dú)立的科學(xué)體系，有著較為鮮明的社會(huì)性特征，它是市場經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物。其面臨的最大任務(wù)是結(jié)合我國的基本國情，不僅對(duì)政府事務(wù)進(jìn)行管理，而且對(duì)社會(huì)事務(wù)也進(jìn)行管理，所以，公共管理具有較廣泛的公益性和適應(yīng)性，其管理的對(duì)象包括國家事務(wù)、政府事務(wù)和社會(huì)事務(wù)。從這一意義上來說，它比行政管理的對(duì)象更廣泛，而且體現(xiàn)了具體的事務(wù)性，其主體和行政管理相比也顯現(xiàn)出多樣化特征，有志愿者、中介機(jī)構(gòu)、居民組織等。在現(xiàn)代化的公共管理中，可以借鑒一些企業(yè)的管理理念和方法，引入市場機(jī)制，注重管理的實(shí)效性，變原有的集權(quán)為分級(jí)授權(quán)，提高公民參與公共事務(wù)管理的積極性和主動(dòng)性，讓公共責(zé)任和社會(huì)權(quán)力在各類層級(jí)的政府組織機(jī)構(gòu)管理中分化，真正有效實(shí)現(xiàn)民主管理。

二、公共管理理論和行政管理之間的聯(lián)系

公共管理和行政管理之間的聯(lián)系長期以來廣泛受到各界人士的關(guān)注，二者在目標(biāo)、主體和方式上有重疊之處，只有從其產(chǎn)生環(huán)境和內(nèi)涵來進(jìn)行分析，才能對(duì)兩者的聯(lián)系有準(zhǔn)確把握。

中國的公共管理理論是隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的發(fā)展而不斷發(fā)展的，具有鮮明的時(shí)代特征，是市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物。它是一門獨(dú)立的學(xué)科，屬于學(xué)術(shù)領(lǐng)域，其主要內(nèi)容是研究政府的行政管理。在理論的不斷發(fā)展中，其內(nèi)容也發(fā)生了相應(yīng)的改變，從最初的公共行政轉(zhuǎn)向公共政策，再轉(zhuǎn)向現(xiàn)在的公共管理[2]。而行政管理的研究內(nèi)容主要是政府管理，經(jīng)歷了產(chǎn)生、發(fā)展和科學(xué)化三個(gè)階段。

第一，公共管理的研究對(duì)象是政府事務(wù)、社會(huì)事務(wù)和國家事務(wù)，具有廣泛的公益性，研究內(nèi)容包括政府部門在管理過程中的普遍規(guī)律和采取的方式；而行政管理的研究內(nèi)容相對(duì)來說比較狹窄，是指公共部門的管理規(guī)律和實(shí)施方式，兩者是整體和部分的關(guān)系。第二，公共管理將工商企業(yè)的管理理念和方法借鑒到政府的組織管理中，將管理視作一個(gè)整體，只是兩者的管理性質(zhì)存在一定的差異，行政管理的重點(diǎn)是對(duì)社會(huì)公共事務(wù)的管理，而公共管理注重和強(qiáng)調(diào)對(duì)政府公共部門的管理。第三，從權(quán)力的角度來看，政府是公共權(quán)力的擁有者，然而這種權(quán)力應(yīng)該對(duì)社會(huì)生活負(fù)責(zé)，并非毫無限制。在政府的公共事務(wù)管理中應(yīng)該將權(quán)力的有限性和無限性相結(jié)合，根據(jù)人民的需要為社會(huì)提供高質(zhì)量的公共服務(wù)。

三、公共管理理論對(duì)行政管理的借鑒意義

1.公共管理強(qiáng)調(diào)政府的企業(yè)化管理。我國因?yàn)殚L期實(shí)行計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，權(quán)力過分集中，政府在公共事務(wù)管理中管了許多不該管的事情，而政府內(nèi)部各組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置相互重疊，職責(zé)不明，導(dǎo)致在公共事務(wù)管理中相互掣肘，再加上有些行政法規(guī)不健全，使得政府機(jī)構(gòu)臃腫而龐雜[3]。公共管理理論主張政府公共管理應(yīng)該借鑒企業(yè)管理的成功經(jīng)驗(yàn)，將管理效率放在重要位置，一切機(jī)構(gòu)的設(shè)立、人員編制都應(yīng)該為效率這一中心服務(wù)。這在行政管理中有十分重要的借鑒意義。

2.公共管理注重引入競爭機(jī)制。新公共管理強(qiáng)調(diào)政府公共事務(wù)管理中的競爭機(jī)制，這使得原有的政府公共服務(wù)壟斷地位動(dòng)搖，也從根本上改變了政府工作人員傳統(tǒng)觀念，在一定程度上提高了公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。根據(jù)我國政府公共事務(wù)管理的實(shí)際情況，可以借鑒西方國家的做法，把競爭機(jī)制引入政府公共服務(wù)領(lǐng)域，在某些領(lǐng)域開放公共服務(wù)的市場，允許相關(guān)的私營組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)入，提供公共服務(wù)。在一些基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)，如水電、電信、燃?xì)夤?yīng)等具有自然壟斷性質(zhì)的公共服務(wù)部門，可以將私營機(jī)構(gòu)引入，從而增強(qiáng)市場競爭力，發(fā)揮市場競爭優(yōu)勢，創(chuàng)造更多更好的經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益，從根本上改變我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的低效弊端。

3.公共管理借鑒科學(xué)的企業(yè)管理方法。政府的公共事務(wù)管理和企業(yè)管理在目的、對(duì)象和方法上有著不同，在政府的公共事務(wù)管理中完全采用企業(yè)管理方法并不適宜，然而，企業(yè)管理中有些方面還是值得借鑒的，如對(duì)市場需求和顧客反饋的重視、對(duì)人力資源管理的規(guī)范、強(qiáng)調(diào)投入和產(chǎn)出分析、重視成本核算等，將這些科學(xué)元素引入政府公共管理，能夠提高政府管理人員的責(zé)任感，企業(yè)的績效評(píng)估方式能夠有效提高政府管理人員的工作效率，比如在對(duì)管理人員的酬勞計(jì)算方面，按照個(gè)人業(yè)績或經(jīng)濟(jì)效益產(chǎn)出量來進(jìn)行，可從根本上改變政府管理人員懶散的作風(fēng)。可以把官僚組織進(jìn)行分解，細(xì)分為很多半自主性的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，引進(jìn)一些企業(yè)管理的科學(xué)管理辦法，如，在對(duì)人員的管理和編制中，采取勞動(dòng)合同制，簽訂績效合同制，或者是采用服務(wù)承諾制，改變以往的固定工資制，采用新的績效考核制度來激發(fā)管理人員的工作和服務(wù)積極性。

4.公共管理強(qiáng)調(diào)授權(quán)和分權(quán)。政府組織機(jī)構(gòu)存有典型的、分明的等級(jí)，不能對(duì)社會(huì)管理新的變化做出及時(shí)回應(yīng)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的迅猛發(fā)展，傳統(tǒng)的政府組織機(jī)構(gòu)的分權(quán)法已經(jīng)不能適應(yīng)快速變化的社會(huì)發(fā)展。在企業(yè)，經(jīng)理一般采用分權(quán)管理的辦法，使層級(jí)減少，將權(quán)力分散到各個(gè)部門當(dāng)中，以便對(duì)快速變化的市場做出迅速反應(yīng)，積極有效地解決經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中出現(xiàn)的問題。政府的分權(quán)和授權(quán)形式也可以借鑒這種辦法來應(yīng)對(duì)社會(huì)變化，將權(quán)力分放到各個(gè)社會(huì)服務(wù)和管理基層，讓基層享有一定的社會(huì)服務(wù)和管理權(quán)，如，組織社區(qū)志愿者組織，讓他們進(jìn)行自我管理和自我服務(wù)等。這種民主管理模式可以讓基層的管理機(jī)構(gòu)享有更多政策執(zhí)行權(quán)和政策決策權(quán)，可以更大限度地調(diào)動(dòng)各層級(jí)政府管理機(jī)構(gòu)的工作積極性。

5.公共管理注重實(shí)效性。傳統(tǒng)的政府公共管理只重視投入而忽視效果，很少對(duì)工作效率進(jìn)行衡量，從而導(dǎo)致效果越差，投入反而越多。公共管理理論強(qiáng)調(diào)的是實(shí)效性，其中的交易成本理論、成本核算理論等都強(qiáng)調(diào)投入和產(chǎn)出比，主張將政府管理的資源配置和管理人員的工作效果相聯(lián)系，對(duì)政府管理活動(dòng)的投入和產(chǎn)出進(jìn)行計(jì)算，對(duì)公共部門和公共機(jī)構(gòu)提供的服務(wù)效率和質(zhì)量進(jìn)行評(píng)估，政府依據(jù)不同的外在市場情況和利益需求做出反應(yīng)，使管理機(jī)制更為靈活并具有時(shí)效性。在對(duì)公共管理財(cái)務(wù)和物力的控制方面，改變以往以投入決定撥款的預(yù)算制度，根據(jù)服務(wù)產(chǎn)生的效益進(jìn)行撥款和預(yù)算，融入預(yù)算、產(chǎn)出和效益掛鉤的企業(yè)管理方式。

6.公共管理重視政治對(duì)公務(wù)員的影響。在行政管理體制中我們應(yīng)該注重將行政管理改革和政治體制改革相結(jié)合，公務(wù)員和官員也不可避免地有著相互影響。公共行政管理的績效和政治體制的設(shè)置有非常緊密的聯(lián)系，如果政治體制不能夠保證健全的政治責(zé)任制度，那么政府管理將會(huì)失去它的權(quán)威性，公共管理也會(huì)在政治上失去控制這樣，政府的政策制定和執(zhí)行都無法得到制度保障，因而，行政管理體制改革應(yīng)該和政治體制改革相聯(lián)系。公共管理理論還主張對(duì)一些公務(wù)員進(jìn)行政治任命，使他們在政治決策和政策制定過程中承擔(dān)一定的責(zé)任，讓行政人員提高認(rèn)識(shí)，對(duì)自己行政工作背負(fù)的政治責(zé)任有清楚的了解，并對(duì)政治制度和政策增強(qiáng)政治敏感度，做到自動(dòng)自覺地遵守和響應(yīng)。公共管理理論認(rèn)為，政策的制定和執(zhí)行是不可分割的整體，應(yīng)該讓公務(wù)員在執(zhí)行政策的同時(shí)，發(fā)揮其積極主動(dòng)性，參與公共政策的制定，使公共政策真正發(fā)揮其社會(huì)實(shí)效性。

[1] 林錦照.公共管理理論對(duì)行政管理的借鑒意義 [J].產(chǎn)業(yè)與科技論壇，2011（19）：249-251.

[2] 文宏，解亞紅.加強(qiáng)行政管理研究推動(dòng)政府體制改革 ［A］.中國行政管理，2012(1)：35-36.

[3] 周榮.公共管理理論對(duì)行政管理的借鑒意義[J].商，2013（19）：96.