對(duì)湖北省地方稅體系建設(shè)的思考

●左少君

十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了深化稅制改革的重要內(nèi)容，就是要“完善地方稅體系”建設(shè)?！盃I(yíng)改增”后，營(yíng)業(yè)稅曾占湖北省地稅收入40%的這根臺(tái)柱子將被抽掉，這將對(duì)湖北省財(cái)政造成深遠(yuǎn)的影響，我們必須要考慮重建地方稅體系。一個(gè)良好的地方稅體系不僅能保障地方稅收收入，還能合理引導(dǎo)地方政府行為，通過科學(xué)的稅種設(shè)計(jì)來抑制追求GDP，減少污染環(huán)境，在引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)更有效率、更加公平、更可持續(xù)地發(fā)展上發(fā)揮更大作用。

一、推進(jìn)湖北省地方稅體系建設(shè)必要性分析

（一）有助于增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，落實(shí)“建成支點(diǎn)、走在前列”的發(fā)展思路

近年來，湖北省經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速增長(zhǎng)，經(jīng)濟(jì)總量迅速擴(kuò)大。2013年，湖北省完成地區(qū)生產(chǎn)總值24668億元，比上年增長(zhǎng)10.1%；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實(shí)現(xiàn)增加值11160億元，比上年增長(zhǎng)11.8%；社會(huì)消費(fèi)品零售總額完成10466億元，比上年增長(zhǎng)13.8%；固定資產(chǎn)投資完成20177億元，比上年增長(zhǎng)25.8%；外貿(mào)進(jìn)出口達(dá)364億美元，同比增長(zhǎng)13.8%。在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的同時(shí)，湖北省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。2013年，第二產(chǎn)業(yè)稅收累計(jì)完成1642億元（含中央和地方稅收），增長(zhǎng)9%，增收141億元，對(duì)稅收的增收貢獻(xiàn)率為36%；第三產(chǎn)業(yè)稅收累計(jì)完成1539億元，增長(zhǎng)19%，增收249億元，對(duì)稅收的增收貢獻(xiàn)率為64%。2013年，全省地方公共財(cái)政預(yù)算收入增幅比上劃中央收入增幅高11.5個(gè)百分點(diǎn)，主要是全省10個(gè)地方小稅種完成580億元，增長(zhǎng)30.5%。在經(jīng)濟(jì)保持高速增長(zhǎng)、規(guī)模迅速擴(kuò)大的同時(shí)，也出現(xiàn)了一系列新的問題，集中表現(xiàn)在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的質(zhì)量和效益不高，地方主體稅種缺乏，可持續(xù)發(fā)展能力不強(qiáng)，現(xiàn)行財(cái)政體制和地方稅體系不利于地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)的深入發(fā)展。因此，推進(jìn)湖北省地方稅體系建設(shè)，可以優(yōu)化政府與市場(chǎng)以及中央與地方、地方政府之間經(jīng)濟(jì)關(guān)系，有助于更好的發(fā)揮財(cái)稅對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的促進(jìn)作用，有利于增強(qiáng)可持續(xù)發(fā)展能力，從而促進(jìn)湖北省“建成支點(diǎn)、走在前列”的發(fā)展思路落實(shí)。

（二）有助于更好發(fā)揮地方政府積極性，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展

雖然近些年來湖北省經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，但與民生改善和社會(huì)建設(shè)與居民需求相比，仍有較大差距，且收入結(jié)構(gòu)不合理，收入來源單一。因此，需要加快推進(jìn)湖北省地方稅體系建設(shè)，在給予地方一定稅收立法權(quán)和管理權(quán)的基礎(chǔ)上，調(diào)整財(cái)政體制，提高地方政府管理經(jīng)濟(jì)的能力，營(yíng)造公平競(jìng)爭(zhēng)的區(qū)域環(huán)境，有效發(fā)揮稅收對(duì)地方經(jīng)濟(jì)的調(diào)控作用，彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。同時(shí)，完善地方稅體系還能更好的調(diào)動(dòng)地方政府積極性，能夠?yàn)槊鞔_政府權(quán)責(zé)、規(guī)范政府行為、提高行政效率奠定基礎(chǔ)，有利于進(jìn)一步提高地方政府公共支出保障能力。

（三）有助于提高地方財(cái)政自給能力，提高地方財(cái)政保障能力

地方財(cái)政自給能力相對(duì)較弱，這是在我國現(xiàn)行財(cái)政體制下一個(gè)普遍現(xiàn)象。1994年財(cái)稅體制改革，基本形成了適合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制需要的稅制結(jié)構(gòu)體系，調(diào)動(dòng)了中央和地方的兩個(gè)積極性，確保了財(cái)政收入的穩(wěn)定增長(zhǎng)?？梢哉f，財(cái)稅改革為我國的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和各項(xiàng)財(cái)政政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)奠定了堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)。但是財(cái)權(quán)劃分模式與事權(quán)劃分模式出現(xiàn)了兩相背離的格局，地方稅稅制結(jié)構(gòu)不合理，缺乏名副其實(shí)的主體稅種，地方財(cái)政自給能力相對(duì)較弱，提高地方財(cái)政自給能力一個(gè)有效的方式就是加快推進(jìn)地方稅體系建設(shè)，解決地方稅體系缺乏主體稅種、地方稅收入增長(zhǎng)乏力、非稅收入占比過高、地方政府收入結(jié)構(gòu)扭曲等問題。因此，推進(jìn)湖北省地方稅體系建設(shè)是提高地方財(cái)政自給能力的現(xiàn)實(shí)需要。

二、湖北省地方稅體系存在的問題

湖北省地方稅體系中存在一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）地方稅制改革滯后

近些年來，在中央的統(tǒng)一安排下，湖北省在地方稅制方面進(jìn)行了一系列的改革，例如推行了“營(yíng)改增”和資源稅改革等等。這些改革措施，對(duì)于優(yōu)化地方稅體系起到了積極作用，但從整體來看，地方稅制改革仍滯后于經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)發(fā)展的需要。這一問題，也是全國各地普遍存在的問題。由于地方政府沒有稅收立法權(quán)，其稅收管理權(quán)也相當(dāng)有限，地方很難根據(jù)各自實(shí)際需要對(duì)地方稅作以調(diào)整、優(yōu)化。

（二）地方稅稅種結(jié)構(gòu)不合理

雖然劃給地方政府的稅種數(shù)量并不少，多達(dá)十多種，但這些稅種往往都是稅源比較分散、征管難度比較大、稅收收入數(shù)量少的小稅種。即便是地方稅體系中占比較大的營(yíng)業(yè)稅，也并不是完全屬于地方稅，其中由鐵道部門、各銀行總行、保險(xiǎn)總公司集中繳納的營(yíng)業(yè)稅歸中央。因此，地方稅體系單薄、稅種結(jié)構(gòu)不合理、缺少主體稅種的問題自分稅制改革以來一直就成為地方稅體系的一個(gè)突出問題。營(yíng)業(yè)稅也是湖北省地方財(cái)政收入第一稅種，其占地方稅收收入總額的40%，其他地方稅種收入較少，并且增收的潛力不大?！盃I(yíng)改增”后，由于營(yíng)業(yè)稅收入轉(zhuǎn)為增值稅收入，將導(dǎo)致地方稅體系失去主體稅種和支撐，進(jìn)一步加劇地方稅體系單薄、缺少主體稅種的問題。

（三）地方政府收入結(jié)構(gòu)不合理

地方稅體系單薄，缺少主體稅種，再加上地方政府承擔(dān)了過多的事權(quán)和支出責(zé)任，導(dǎo)致地方財(cái)政壓力較大，收支矛盾突出。由于我國稅權(quán)劃分又高度集中，在地方財(cái)政無法通過增加地方稅收入來增加財(cái)力的情況下，地方財(cái)政過多的依靠非稅收入來維持財(cái)政運(yùn)轉(zhuǎn)、保證政府職能的實(shí)現(xiàn)。從湖北省情況來看，非稅收入占公共財(cái)政預(yù)算收入的比重較高，不僅表明地方政府收入結(jié)構(gòu)不合理，也反映了中央與地方以及地方內(nèi)部財(cái)政分配關(guān)系不合理。

（四）地方稅征管能力相對(duì)薄弱

盡管近些年來，地稅系統(tǒng)在征管方面做了較大努力，征管能力有了較大提高，但從現(xiàn)實(shí)情況來看，仍難以滿足稅收征管的需要，這突出表現(xiàn)在信息化手段運(yùn)用不充分、征管的信息化水平較低等方面。例如：征管軟件對(duì)稅源監(jiān)控的功能仍相對(duì)不足，影響了稅源監(jiān)控及分析的質(zhì)量；信息技術(shù)在納稅評(píng)估中運(yùn)用不足，使得評(píng)估的質(zhì)量難以達(dá)到要求，不利于提高決策的科學(xué)性；由于受維護(hù)技術(shù)、操作能力與水平等方面的影響，技術(shù)設(shè)備與征管程序、方式不匹配，信息數(shù)據(jù)利用程度不高，不能及時(shí)準(zhǔn)確地掌握納稅人的涉稅信息，影響了稅收征管能力。

三、構(gòu)建湖北省地方稅體系的總體構(gòu)想

（一）構(gòu)建湖北省地方稅體系的目標(biāo)

在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，完善地方稅體系的基本目的應(yīng)該是提高資源配置效率、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，實(shí)現(xiàn)中央與地方的雙贏。因此，在國家財(cái)政體制改革和稅制改革的框架下，結(jié)合湖北省的實(shí)際情況，其地方稅體系應(yīng)按照“建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性”的要求，逐步構(gòu)建稅種適量、制度完善、結(jié)構(gòu)合理、稅權(quán)適度、收入穩(wěn)定、征管高效的地方稅體系。湖北省地方稅體系建設(shè)的具體目標(biāo)包括：

一是稅種適度。地方稅體系應(yīng)是由貨物與勞務(wù)稅、財(cái)產(chǎn)與行為稅、資源稅和環(huán)境稅四大類稅種所形成的一個(gè)科學(xué)、完善的體系；二是制度完善。地方稅稅種制度的完善，在根據(jù)中央統(tǒng)一規(guī)定和要求進(jìn)行改革和實(shí)現(xiàn)制度優(yōu)化同時(shí)，還應(yīng)通過擴(kuò)大地方稅稅基和調(diào)整稅制要素，結(jié)合分稅制財(cái)政體制的改革，提高地方稅收入占地方本級(jí)稅收收入的比重，以增強(qiáng)地方稅收入功能；三是結(jié)構(gòu)合理。從地方稅體系的結(jié)構(gòu)看，未來應(yīng)形成與地方各級(jí)政府履行公共服務(wù)職能相匹配的主體稅種。即通過改革和完善地方稅體系，構(gòu)建省級(jí)政府以流轉(zhuǎn)稅和所得稅（增值稅或消費(fèi)稅、企業(yè)所得稅、個(gè)人所得稅）為主體，市縣政府以財(cái)產(chǎn)稅（房地產(chǎn)稅、車船稅）為主體，以行為稅、目的稅為輔助的分級(jí)次主體稅種；四是稅權(quán)適度。在確保全國稅制高度統(tǒng)一和中央稅權(quán)相對(duì)集中的基礎(chǔ)上，結(jié)合湖北省地方稅源特點(diǎn)，適度賦予湖北省一定的稅政管理權(quán)限，包括對(duì)屬于地方特有稅源的稅收立法權(quán)，對(duì)部分地方稅稅種的稅目、稅率調(diào)整權(quán)等，從而培育地方主體和特色稅源，增強(qiáng)基層政府安排使用收入的自主性、靈活性；五是收入穩(wěn)定。完善地方稅制度，理順稅費(fèi)關(guān)系，擴(kuò)大地方稅收入規(guī)模，建立收入穩(wěn)定增長(zhǎng)的機(jī)制，構(gòu)建規(guī)范、穩(wěn)定的地方稅收收入體系，進(jìn)一步增強(qiáng)地方收入能力，為地方提供穩(wěn)定的收入來源，形成以地方稅收為主、非稅收入補(bǔ)充的地方財(cái)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)地方財(cái)力與事權(quán)相匹配，促進(jìn)地方政府更好地履行基本公共服務(wù)職能；六是征管高效。加強(qiáng)稅收征管體系建設(shè)，構(gòu)建以信息化為基礎(chǔ)的科學(xué)、合理、高效的地方稅收征管體制，提高稅收征管水平和效率，簡(jiǎn)化地方稅制度，促使地方稅與稅收征收管理的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）構(gòu)建湖北省地方稅體系的原則

構(gòu)建湖北省地方稅體系，應(yīng)遵循以下基本原則：

1、與分稅制財(cái)政管理體制改革目標(biāo)相協(xié)調(diào)的原則。構(gòu)建地方稅收體系，對(duì)于更好地為地方政府實(shí)現(xiàn)其公共服務(wù)職責(zé)十分重要。在進(jìn)行地方稅改革過程中應(yīng)理清中央與地方的關(guān)系，在明確分稅制財(cái)政管理體制改革目標(biāo)的前提下，進(jìn)行地方稅制度的改革和完善。既要保證中央財(cái)政在財(cái)政收入中的主導(dǎo)地位，又要充分激勵(lì)地方政府組織財(cái)政收入，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極性。

2、與整體稅制體系相統(tǒng)一的原則。地方稅的改革是我國現(xiàn)行稅制改革的重要組成部分，地方稅制的改革和完善必須放在統(tǒng)一的整體稅制中進(jìn)行考慮，不能脫離整個(gè)稅制的改革和完善，單獨(dú)或者自成體系地進(jìn)行改革。地方稅制和整體稅制的統(tǒng)一包括稅種的統(tǒng)一安排，避免中央稅、共享稅和地方稅之間的交叉重復(fù)；各個(gè)稅種的稅率確定要綜合考慮各個(gè)稅種所涉及的稅源狀況、中央財(cái)力和地方財(cái)力的合理比例分布、各個(gè)稅種之間的銜接以及稅制的總體公平。

3、與湖北省地方特點(diǎn)相協(xié)調(diào)的原則。湖北省地方稅體系的構(gòu)建，在遵循中央統(tǒng)一的財(cái)政體制和稅制改革的同時(shí)，也需要充分考慮湖北省的特點(diǎn)，積極探索房產(chǎn)稅、資源稅、環(huán)境稅改革。房產(chǎn)稅在調(diào)節(jié)財(cái)政分配、調(diào)控房地產(chǎn)、優(yōu)化資源配置等方面意義重大，將來可能會(huì)成為縣區(qū)收入的穩(wěn)定來源。今后的房產(chǎn)稅制改革，可以考慮按照“房地合一、評(píng)估征稅、信息聯(lián)網(wǎng)、先易后難（先企業(yè)后個(gè)人、先豪宅后普宅、先城市后農(nóng)村、先增量后存量）、逐步推行”的思路推進(jìn)。去年湖北省推廣應(yīng)用了存量房交易計(jì)稅價(jià)格評(píng)估系統(tǒng)，將二手房交易計(jì)稅價(jià)格評(píng)估模式轉(zhuǎn)變?yōu)殡娔X評(píng)估，既為售房人節(jié)省了評(píng)估費(fèi)用，也為房產(chǎn)稅改革打下了信息基礎(chǔ)。

湖北省作為國務(wù)院批準(zhǔn)的“兩型”社會(huì)試驗(yàn)區(qū)，針對(duì)社會(huì)熱議焦點(diǎn)的資源稅、環(huán)境稅，在這兩個(gè)稅種改革上已經(jīng)做了不少探索性工作。例如，湖北省在全國率先進(jìn)行對(duì)非金屬礦“從量”改“從價(jià)”計(jì)稅的試點(diǎn)。同時(shí)，對(duì)排污企業(yè)征收的排污費(fèi)實(shí)行“稅式管理”，也收到了良好效果，這也將為實(shí)施地方稅改革，培育地方主體稅種和構(gòu)建地方稅體系打下良好的基礎(chǔ)。

4、與我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)改革和發(fā)展相協(xié)調(diào)的原則。地方稅體系的構(gòu)建，也需要與我國現(xiàn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)等方面的改革相協(xié)調(diào)。首先，需要與推進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)相協(xié)調(diào)。城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展將為房地產(chǎn)稅的改革和發(fā)展提供基礎(chǔ)；其次，與收費(fèi)基金改革相協(xié)調(diào)。針對(duì)我國現(xiàn)行收費(fèi)基金規(guī)模過大的局面，有必要按照清費(fèi)立稅的要求，統(tǒng)籌考慮稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，合理調(diào)整、簡(jiǎn)并相關(guān)收費(fèi)，建立有利于科學(xué)發(fā)展的稅費(fèi)制度，進(jìn)一步增強(qiáng)地方稅收入能力，充分發(fā)揮地方稅在籌集地方財(cái)政收入中的主渠道作用；最后，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變相協(xié)調(diào)。地方稅體系的完善，應(yīng)有利于形成體現(xiàn)國家產(chǎn)業(yè)政策的引導(dǎo)機(jī)制，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，從而促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。

5、與地方稅收征收管理水平相協(xié)調(diào)的原則。地方稅制改革與地方稅征管之間是相互影響、相互促進(jìn)、互為前提條件的關(guān)系。地方稅制改革為地方稅征管創(chuàng)造良好的實(shí)施基礎(chǔ)，有助于地方稅征管質(zhì)量和效率的提高；地方稅征管水平又是地方稅制改革與優(yōu)化的制約因素，良好的地方稅征管是保證地方稅制有效運(yùn)行的前提和手段。為了協(xié)調(diào)好地方稅制改革與地方稅征管之間的相互關(guān)系，在改革地方稅制時(shí)首先要考慮到地方稅征管能力的限制。

（三）構(gòu)建湖北省地方稅體系的路徑

根據(jù)構(gòu)建湖北省地方稅體系的目標(biāo)和原則，其地方稅體系構(gòu)建的基本路徑為：結(jié)合中央與地方財(cái)政關(guān)系的調(diào)整，明確地方稅收收入，爭(zhēng)取擴(kuò)大地方稅權(quán)，積極落實(shí)現(xiàn)行稅收政策，改革地方稅收制度，理順稅費(fèi)關(guān)系。

一是從中央與地方的稅收收入劃分看，需要結(jié)合中央與地方事權(quán)的劃分調(diào)整，調(diào)整現(xiàn)行分稅制財(cái)政體制，通過中央與地方稅收收入的重新劃分，明確湖北省的（獨(dú)享）地方稅和地方稅收收入，實(shí)現(xiàn)事權(quán)（支出責(zé)任）與財(cái)力的匹配。

二是從中央與地方的稅權(quán)劃分看，需要根據(jù)中部地區(qū)的特殊性，合理界定稅權(quán)，要賦予相對(duì)更多的稅政管理權(quán)限，爭(zhēng)取區(qū)域的稅收政策。

三是從現(xiàn)行地方稅收政策的執(zhí)行看，應(yīng)結(jié)合中央的財(cái)政體制和稅制改革，用好用足現(xiàn)行中央給予湖北省相關(guān)稅收政策。同時(shí)，根據(jù)湖北省未來的發(fā)展，爭(zhēng)取新的稅收政策。

四是從地方稅稅種的改革看，應(yīng)在中央稅制改革前提下，結(jié)合地方特點(diǎn)加快相關(guān)地方稅稅種改革，在部分稅種上可進(jìn)行先行先試。