股份合作社是農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革的最佳形式

黃云龍，趙 麗

(大連海洋大學應用技術學院，遼寧大連 116300)

我國土地產(chǎn)權制度經(jīng)歷了一個歷史的演變過程。至20世紀70年代末，我國初步建立起了以家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制為基礎的農(nóng)村土地產(chǎn)權的集體所有制制度。20世紀80年代以來，這種制度極大地解放了農(nóng)村的勞動力，提高了農(nóng)民種田的積極性，促進了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展，并且一直延續(xù)到今天。然而，隨著市場經(jīng)濟改革的進一步深化與完善，這種制度已不再適應我國農(nóng)村社會生產(chǎn)力的發(fā)展，出現(xiàn)了諸多社會問題?！叭r(nóng)”問題的蔓延就是一個明顯的例證:①在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，土地產(chǎn)權名義上歸集體所有，但“集體”這個概念由于其寬泛的內(nèi)涵而缺少法律意義上的物權主體，從而導致農(nóng)民集體所有制下土地產(chǎn)權的事實上的不確定性［1］。單個農(nóng)民只擁有土地的不完全的產(chǎn)權，即使用權和收益權。②目前的土地產(chǎn)權實際上屬于村委會所有或政府所有，而村委會作為基層的行政組織往往更傾向于向上級負責從而代表政府的利益而忽視作為產(chǎn)權主體的集體農(nóng)民的利益。③在現(xiàn)行法律規(guī)定下，農(nóng)民個人無權將農(nóng)地轉為非農(nóng)業(yè)用途，從而無法獲得土地在職能轉變中產(chǎn)生的增值收益。④村委會或政府掌握土地產(chǎn)權更有可能誘發(fā)尋租行為，從而減少土地利用效率，損害農(nóng)民利益。⑤ 現(xiàn)行土地法規(guī)定，我國土地承包期限30年不變，在實際的情況下各地區(qū)會根據(jù)實際情況對土地承包期限做出或大或小的調(diào)整，這種規(guī)定阻礙了農(nóng)民對于土地的長期投資，從而影響土地的長遠收益。以上種種問題，更兼一直低迷的農(nóng)產(chǎn)品價格，使大部分農(nóng)民的農(nóng)業(yè)收入遠遠滿足不了生活成本的需要，于是出現(xiàn)了大量農(nóng)民進城務工的現(xiàn)象。部分地區(qū)的農(nóng)民務工收入已經(jīng)超過農(nóng)業(yè)收入。雖然非農(nóng)業(yè)收入已占農(nóng)民收入的很大部分，但在農(nóng)村社會保障體系尚未建立的情況下，土地還是承擔著農(nóng)民的基本生存保障功能。因此，在保障國家基本糧食生產(chǎn)的前提下，如何使土地發(fā)揮它對于農(nóng)民的功用，從而更充分有效地利用土地，使農(nóng)民也過上小康生活，是土地產(chǎn)權制度改革必須考慮的問題。筆者認為，鑒于中國農(nóng)村人口眾多的特殊國情以及長期以來國家輕農(nóng)重工的政策偏倚，中國土地產(chǎn)權制度改革也應當體現(xiàn)出中國“特色”，適應中國農(nóng)村實際。

一、對于土地產(chǎn)權制度改革方向幾種主要理論的評析

(一)產(chǎn)權國有化理論

持該種觀點的學者認為土地作為糧食生產(chǎn)的根本，關乎國計民生，并且在現(xiàn)行土地集體所有制產(chǎn)權主體缺位的情形下，國家是土地產(chǎn)權事實上的所有者，因而土地產(chǎn)權收歸國有不會引起較大的社會成本。收歸國有后，土地使用權仍交給農(nóng)民，同時國家可加強對于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的宏觀調(diào)控。國家為了更好地行使對于農(nóng)村土地的產(chǎn)權主體地位，可在村級行政組織設立土地產(chǎn)權監(jiān)督實施機構，管理土地產(chǎn)權流轉及規(guī)劃事宜。

筆者認為，土地產(chǎn)權國有化的弊端是相當多的。

首先，土地產(chǎn)權國有化面臨途徑問題。現(xiàn)行土地制度下，雖然土地產(chǎn)權集體所有的產(chǎn)權主體缺位，但在法律上仍屬一個成員較為固定的“集體”所有，也就是仍是有“主”的土地。國家將本屬于“別人”的東西納為己有很顯然面臨一個途徑問題。解決這個問題主要存在兩種辦法:一是直接收歸國有。因為國家是現(xiàn)行制度下事實上的土地所有者，所以收歸國有不會存在太大的阻力;況且，在法律上國家也享有土地的征用權。不過，這種強行征收的途徑是行不通的，必然會引起農(nóng)民的不滿乃至抗拒。二是國家按土地市場價格統(tǒng)一收購。但憑借我們國家現(xiàn)在的財力，直接收購是行不通的。況且針對土地的估價也存在著爭議，例如我們國家現(xiàn)在征用農(nóng)民土地的補償標準就存在著偏低的問題，因為單純按照土地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)出來估計土地價格對農(nóng)民是不公平的。

其次，土地國有化后土地產(chǎn)權的管理問題。國家要有效地管理土地勢必要建立村一級的管理單位，不論這套人馬是否與村委會成員屬于一套人馬，單是組建這個管理單位本身就需要很大的社會成本。在當前強調(diào)經(jīng)濟自由主義的大潮下，這種機構設置勢必會引起眾多反對意見。在實踐上，還存在著這類機構的管理效率問題，以及難以避免的“尋租”問題。

第三，農(nóng)民的安置問題。土地收歸國有后，現(xiàn)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制很明顯不再適應體制需要，大規(guī)模機械化經(jīng)營在所難免。這種情況下必然出現(xiàn)大量閑置農(nóng)民，如何安排這么多農(nóng)村剩余勞動力，政府難以推托責任。在農(nóng)村社會保障體系尚未建立的條件下單是保障這部分農(nóng)民的基本生活就是國家的一個不小的財政負擔。所以，在理論和實踐上，土地的國有化理論都存在著嚴重的缺陷。

(二)產(chǎn)權私有化理論

主張該種理論的學者主要是基于市場經(jīng)濟基本原理，將市場競爭機制引入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。20多年來，市場經(jīng)濟被證明促進了我國經(jīng)濟的巨大發(fā)展。筆者認為，盲目的私有化并無助于解決中國的土地問題。一切問題的解決都要從中國的實際出發(fā)。土地產(chǎn)權私有化在實踐上主要存在著以下問題:一是土地的過分集中問題。土地產(chǎn)權私有化后，土地產(chǎn)權的市場流轉勢必會造成土地向少數(shù)人手中集中，從而形成土地的市場壟斷，削弱市場調(diào)節(jié)功能。二是農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地的轉變。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率低、收益低的情況已成為不爭的事實。土地產(chǎn)權私有化后，有經(jīng)營頭腦的農(nóng)民必然會將自己掌握的土地向非農(nóng)用途轉變，例如在目前房地產(chǎn)市場高漲的情況下，許多耕地將不可避免地被改成建筑用地，從而危害國家的糧食生產(chǎn)。三是土地規(guī)?；?jīng)營無法展開。土地的規(guī)?；?、機械化生產(chǎn)是社會化大生產(chǎn)的必然趨勢。私有化后土地的地域性條塊分割必然會阻礙農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營以及農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高。除了以上經(jīng)濟層面上的問題，還有一個重要的政治事實必須得到我們足夠的重視和尊重。我國是一個社會主義國家，生產(chǎn)資料的社會主義公有制是我國經(jīng)濟制度的基礎。農(nóng)村土地是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的主要生產(chǎn)資料，堅持公有制有重大的現(xiàn)實意義。

(三)維持現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權的集體公有制，并在此基礎上加以改革和完善

持這種觀點的學者主要是基于改革的成本考慮以及產(chǎn)權制度變革的路徑依賴慣性。保存土地產(chǎn)權的集體所有制不變可以減少制度變革對于農(nóng)民思想的沖擊，減少改革成本。持這種觀點的學者提出了一個比較新穎的土地集體產(chǎn)權實現(xiàn)形式，即推動土地產(chǎn)權的股份制改革。這種理論的批判者認為對土地產(chǎn)權進行股份制改革，首先面臨的問題就是制度資源匱乏，因而會增加不必要的實施成本，而不是以上分析的會減少成本。其次，土地的估價問題。由于我國農(nóng)村土地并未進入市場，因而按照市場價值估價土地存在著不可克服的困難。第三，市場化經(jīng)營風險考慮。土地產(chǎn)權進入市場交易之后不可避免地要經(jīng)受各種經(jīng)營風險，土地作為目前農(nóng)民的基本生活保障，他們沒有能力去承擔經(jīng)營失敗的風險。在土地產(chǎn)權市場化運作之后，股權更有可能向一部分人手中集中，從而最終導致土地的私有化。筆者贊同該派觀點?；谖覈鴩榈霓r(nóng)村土地產(chǎn)權股份制改革，并不要求具有商業(yè)股份制公司完全的形式和標準，而只是吸取這種制度形式的組織精髓。

二、股份合作社是農(nóng)村土地產(chǎn)權集體所有制的有效實現(xiàn)形式

完全照搬照抄股份制企業(yè)的組織制度形式來變革土地產(chǎn)權制度也是行不通的。股份制改革在這里只是汲取企業(yè)股份制形式的組織精髓，它包含有一個完全不同的本質(zhì)內(nèi)容。在目前農(nóng)村的形勢下，完全的股份制在事實上也是行不通的，它無法解決過剩農(nóng)民問題。這種股份制改革還應當有一定合作的成分在里面。因而它不是采用單純的股份制，它還是一種合作形式。它的合作包括農(nóng)民所持股份的“資本”合作與勞動合作。因而更準確地說，這是一種股份合作社［2］，不是完整意義上的股份公司。筆者認為，股份合作社的組織形式是適應目前中國農(nóng)村實際的，是比較可行的改革措施。

(一)股份合作社的組織形式

1.產(chǎn)權主體的劃定。全自然村或行政村的所有土地按當時全村人口分成等額的股份，每一個村民都是持股人，家庭擁有的股份主要取決于家庭成員的數(shù)目，原則上按人口平均分配股份。除非土地產(chǎn)權在合作社內(nèi)部的自愿流轉，否則在相當長的一段時期內(nèi)每戶的產(chǎn)權份額是不變的(這種分配方式在一定程度上配合了我國農(nóng)村的計劃生育工作)。這種股份合作社不同于一般的股份公司，它的注冊資本是全村集體所有的土地。由于土地產(chǎn)權的集體性質(zhì)，即使在產(chǎn)權改革以后，土地依然難以按照其潛在市場價格衡量其價值，因而不像股份制公司那樣有一定的注冊資金。這種股份制改革做到了在集體所有制下的產(chǎn)權實現(xiàn)形式。農(nóng)民的全體構成了“集體”，每個集體中的農(nóng)民按照其股份行使自己的產(chǎn)權(非農(nóng)用途使用權除外)，這樣就解決了產(chǎn)權主體缺位的現(xiàn)實問題。

2.產(chǎn)權主體的管理機構。土地產(chǎn)權的經(jīng)營管理采用與股份公司相似的組織制度。全體股民(村民)組成股東大會，是產(chǎn)權行使的最高權力機構。由股東大會選舉設立“兩會”——董事會和監(jiān)事會，并選舉“兩會”成員。合作社董事會招募具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營管理才能的人負責合作社日常管理經(jīng)營(相當于股份公司的CEO)，在市場經(jīng)濟條件下，合作社面向市場經(jīng)營，以追求效益、市場利潤為目標。

3.產(chǎn)權管理與一般行政管理機構關系。合作社經(jīng)營管理層原則上和村委會是兩套班子，但人員上可以重疊，皆按民意。合作社建立起來后，村委會仍具有重要的職能，是村民重要的行政組織。

4.農(nóng)民的權利。農(nóng)民作為合作社股東(土地產(chǎn)權所有者)，獲得股息和年終分紅，參加股東大會，參與合作社重大事宜協(xié)商討論，行使表決權。

5.生產(chǎn)合作。在合作社中，農(nóng)民直接轉化為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工人，或參加村辦企業(yè)成為工廠工人。各中層領導崗位由相關部門采用競聘方式并由工人選舉產(chǎn)生。人們各行其事，按照崗位領取工資。

在合作社經(jīng)營的初期，政府有必要為合作社大規(guī)模的機械化生產(chǎn)提供或出租必要的大型農(nóng)業(yè)設施，以幫助農(nóng)民積累必要的初始資金。在大部分農(nóng)村現(xiàn)有經(jīng)濟狀況下，由農(nóng)民自己集資配備這些設施對大部分農(nóng)村來說都會是一個不小的負擔。在我國工業(yè)化初期，政府對工業(yè)生產(chǎn)提供了大量的人力物力財力，長期以來農(nóng)民也為工業(yè)生產(chǎn)作出了不小的犧牲，因而在合作社改革過程中政府各方面投入尤其是資金投入是必要的。當然，在合作社制度下，政府仍有必要對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)加以引導，以保證國家糧食供應。同時，警惕集體公有制下滋生的小團體主義，主要是防止非農(nóng)用途的過分擴張。政府對于這些職能的履行，主要是通過市場引導，包括農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)補貼和農(nóng)業(yè)信息無償提供。

(二)合作社附屬機構與組織

土地產(chǎn)權問題的全面解決還要求建立相應的配套組織。在土地非私人所有的情況下，任何試圖引入完全的市場競爭機制的企圖都是徒勞的。為了解決合作社改革之后，大量農(nóng)業(yè)勞動人口的分流工作，有必要建立以下合作社的附屬機構。

1.土地產(chǎn)權內(nèi)部交易市場［3］。部分農(nóng)民由于經(jīng)濟生活的現(xiàn)實需要會出售自己的產(chǎn)權，這也有利于人口的合理轉移。為保障這種交易的順利進行，政府有必要設立產(chǎn)權交易市場，政府在這里只起到交易秩序監(jiān)督人的作用。為保障農(nóng)民的利益，土地產(chǎn)權交易應當限制在合作社內(nèi)部，或者至少是合作社成員有優(yōu)先購買權。政府有必要完善這部分交易的法律法規(guī)，為這種交易行為建立良好的約束機制，杜絕毫無必要的行政干預。

2.勞動力調(diào)動培訓機構。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動不同于城市工業(yè)生產(chǎn)，缺少專業(yè)化的分工機會，各種農(nóng)業(yè)勞動都具有很大的相似性，因而進行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要統(tǒng)一組織安排農(nóng)業(yè)勞動力的使用。隨著農(nóng)業(yè)技術的進步，各種農(nóng)業(yè)機械不斷地被應用于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中，這對農(nóng)民的勞動技能提出了較高的要求，因此需要有一個專門的機構負責勞動力的培訓工作。這種機構類似于一個人力資源庫，通過集中統(tǒng)一調(diào)配勞動力為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供重要的人力資源。

3.農(nóng)產(chǎn)品初級加工廠。農(nóng)產(chǎn)品作為初級生產(chǎn)資料或消費資料，價值較低。為了獲得增值收益，需對大部分農(nóng)產(chǎn)品進行必要的初加工，并且由于這類加工廠大部分都屬勞動密集型，因而可以安置大量農(nóng)業(yè)勞動力。有條件的村集體還可以面向市場生產(chǎn)深加工農(nóng)產(chǎn)品，建立村辦大型企業(yè)。近年來我國各地鄉(xiāng)村發(fā)展起來的鄉(xiāng)村城市都屬于這種發(fā)展模式。

以上3種附屬機構或產(chǎn)業(yè)統(tǒng)一由合作社經(jīng)營管理層領導，屬于合作社生產(chǎn)不可分割的一部分。

三、股份合作社的其他社會功能

在股份合作社中，土地作為農(nóng)民共同的生活保障依舊承擔了現(xiàn)行土地制度下所承擔的諸多社會責任，不過在合作社中，由于提高了利用效率，土地完全可以更好地履行這些責任。這種形式的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革形式，不但為農(nóng)民解決了土地問題，對于相關“三農(nóng)”問題的解決也提供了良好的契機。

1.股份合作社是農(nóng)村社會保障制度的自然替代物。合作社股息以及年終分紅形成了一種很好的農(nóng)民基本生活保障來源，從而形成了與城市居民社會保障體系相隔離的另一套社會保障體系。農(nóng)民憑借自己的土地產(chǎn)權股份，或法定財產(chǎn)，可以坐享股息和分紅，保證了自身的基本生活。同時，農(nóng)民作為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)工人參加共同勞動，獲得勞動收入，也是農(nóng)民生活邁向小康的重要途徑。完善農(nóng)村社會保障制度還需要建立良好的醫(yī)療保障制度，目前我國大部分農(nóng)村地區(qū)都已經(jīng)設立起來的農(nóng)村合作醫(yī)療仍是一種不錯的選擇。

2.股份合作社可以促進農(nóng)業(yè)規(guī)模化發(fā)展。在合作社制度下，以合作社集體為單位統(tǒng)一規(guī)劃土地利用與發(fā)展，可以開展農(nóng)業(yè)規(guī)?；?jīng)營，面向市場，重視市場需求，實現(xiàn)高效率、高收益的集約化生產(chǎn)。與家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制相比，股份合作社會更加適應社會化大生產(chǎn)，能夠進一步解放和發(fā)展生產(chǎn)力?？梢钥吹剑献魃缰贫韧耆苊饬送恋厮接谢峦恋禺a(chǎn)權集中才能實現(xiàn)的規(guī)?；?jīng)營，保證了生產(chǎn)資料的公有制性質(zhì)，從而保證了大多數(shù)人的利益。

3.股份合作社消除了現(xiàn)行戶籍制度改革需求。采用農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社制度后，農(nóng)民和城市居民分屬于不同的社會保障體系，從而現(xiàn)行城鄉(xiāng)“二元”戶籍制度可以保留。在這種情況下，城鄉(xiāng)戶口差別主要在于農(nóng)民持有一部分土地股份，從而是屬于某個合作社里的一員。在這種戶籍制度下，城市與鄉(xiāng)村之間仍然沒有必要設置不可逾越的鴻溝，尤其是土地股份制改革初期，國家有必要制定某種制度促進鄉(xiāng)村人口向城市流動，如規(guī)定已經(jīng)在城市工作若干年又有較穩(wěn)定工作的農(nóng)民，自動獲得城市戶口。這種政策的目的主要是為了轉移農(nóng)村過多的勞動力，以及促進城市化進程。從長遠來看，由于農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高，農(nóng)民生活條件的改善，這個過程不會持續(xù)太久。事實上發(fā)達國家目前面臨的反城市化浪潮已經(jīng)證實了這一點。

綜合起來說，這種股份制的產(chǎn)權制度形式行使了部分農(nóng)村社會保障體系的功能，代表了農(nóng)業(yè)社會化大生產(chǎn)的發(fā)展方向。但是在改革初期，由于提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)力的需要，再加上我國農(nóng)業(yè)人口眾多，必然會遇到分離出來的過剩農(nóng)業(yè)人口問題。但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)?；脑熘蠓蛛x出來的勞動力絲毫不同于目前的農(nóng)民工問題。合作社下的農(nóng)民已經(jīng)不用為生計或生病發(fā)愁，他們衣食無憂，在沒有合適工作的前提下，一部分老齡化農(nóng)民完全可以安逸度日。這種形式的農(nóng)村土地產(chǎn)權制度改革無疑最大限度地解決了農(nóng)民問題。

四、股份合作社建立過程中應當注意的問題

(1)由于我國地區(qū)發(fā)展的不平衡性，改革應當由點及面逐漸展開，例如首先開展試點工作，在已經(jīng)獲取的成功經(jīng)驗的基礎上，進一步推動其他地區(qū)的改革。同時，也應注意各地區(qū)的特殊情況，因地制宜，走有地區(qū)特色的改革之路。

(2)已經(jīng)實行合作社制度的鄉(xiāng)村應當將興辦鄉(xiāng)村企業(yè)提上日程，這是增加農(nóng)民收入改善鄉(xiāng)村經(jīng)濟狀況的重要途徑，也是分流農(nóng)業(yè)人口壓力的現(xiàn)實選擇。根據(jù)各地區(qū)的現(xiàn)實條件，村辦企業(yè)可以從事農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、旅游業(yè)及服務業(yè)。

(3)政府在組織改革中作用的發(fā)揮應當充分考慮農(nóng)民的意愿，做到民主決策，不要搞一刀切［4］。對于不愿意改革、阻撓改革的鄉(xiāng)村，可以采用典型示范的方式，幫助其克服思想、行動障礙，自愿接受改革。

(4)正確處理農(nóng)業(yè)人口的劃分問題。這里主要涉及到長期在外打工或做生意的農(nóng)民及在校大學生的戶籍問題。這些農(nóng)民大部分在城市里都有一個較為穩(wěn)定的收入來源，政府可根據(jù)實際情況，將這部分農(nóng)民轉為城市戶口，進而分流一部分農(nóng)業(yè)人口。對于在校大學生，政府可以將其納入城市基本生活保障。在改革的過程中，這兩部分人的利益要給予充分考慮。

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