規(guī)范性文件中義務(wù)教育階段教師的流動

周 輝

(1.江西理工大學(xué)，江西 贛州 341000;2.宜春學(xué)院政法學(xué)院，江西 宜春 336000)

目前，我國區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間和學(xué)校之間義務(wù)教育的辦學(xué)水平和教育質(zhì)量存在明顯的差距。其中，最大的差距是師資。義務(wù)教育階段教師的流動是均衡配置教師資源，實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育均衡的重要抓手。為保證教師流動的制度化、常態(tài)化，各地政府機(jī)關(guān)、各級義務(wù)學(xué)校依據(jù)國家法律法規(guī)制定其規(guī)范性文件。下文以這些規(guī)范性文件中教師流動對象、教師流動比例、教師流動年齡規(guī)定為分析對象，探討這些規(guī)定存在的問題，提出改進(jìn)措施。

一、關(guān)于流動的對象問題

流動是教師的流動，教師是流動的主體。哪些教師應(yīng)該流動，哪些教師不應(yīng)該流動，是首先應(yīng)討論的問題。我國規(guī)范性文件規(guī)定應(yīng)該流動的教師為:在同一所學(xué)校工作滿6年，男50周歲以下、女45周歲以下的教師。［1］新招聘的高校畢業(yè)生和免費(fèi)師范生。［2］在統(tǒng)一考試中連續(xù)兩次位列后五名縣城學(xué)校的教師。隨意曠工、請假、不服從學(xué)校工作安排、無理取鬧的教師。在檢查工作中，被上級批評未及時整改的教師。［3］按文件規(guī)定，可以流動的教師為:不符合上述年齡條件和工作條件的教師，如果本人申請，也可以流動。［4］

關(guān)于流動的對象，需要探討如下問題:非骨干教師、新進(jìn)教師能否流動?業(yè)績較差、敬業(yè)精神不強(qiáng)的教師應(yīng)不應(yīng)該流動?我國教師流動的目的是在城市學(xué)校與農(nóng)村學(xué)校之間、優(yōu)勢學(xué)校與薄弱學(xué)校之間均衡師資力量，達(dá)到優(yōu)勢教育資源在校際之間的共享。各級政府機(jī)關(guān)和城市學(xué)校應(yīng)當(dāng)將骨干教師、優(yōu)秀教師、中高級職稱教師、學(xué)科帶頭人列為流動對象，而不應(yīng)要求達(dá)不到教師流動預(yù)期目的的非骨干教師、新進(jìn)教師流動。外國教師的流動也體現(xiàn)了這種思想。例如，日本中小學(xué)教師定期流動制規(guī)定任教不滿3年的教師，不能參與流動。［5］強(qiáng)制實(shí)施違規(guī)行為的教師進(jìn)行流動違背了教師優(yōu)質(zhì)資源的均衡配置和共同享有的初衷，將本來應(yīng)該肯定和鼓勵的教師流動行為轉(zhuǎn)變?yōu)閷`規(guī)行為進(jìn)行懲罰的行為，價值取向發(fā)生偏向。如果這樣，將會嚴(yán)重影響我國教師流動的進(jìn)程，妨礙教師流動進(jìn)展。對此，日本法規(guī)明確規(guī)定長期缺勤的教師不屬于流動對象。［6］

我國規(guī)范性文件規(guī)定了不應(yīng)該參加流動的教師范圍:距退休年齡5年以內(nèi)的;在懷孕期或哺乳期內(nèi)的;患重大疾病正在治療的;涉嫌違法違紀(jì)正在接受調(diào)查或?qū)彶榈?近6年有流動經(jīng)歷，其時間累計達(dá)到3年及以上的;處于行政處分期間的;在服務(wù)期內(nèi)的;工作不滿規(guī)定年限的;因辦學(xué)特色需留任的;為現(xiàn)役軍人配偶的;在教學(xué)輔助崗位和工勤技能崗位工作的等。［7］同時，規(guī)范性文件規(guī)定在以下情況下教師應(yīng)有農(nóng)村學(xué)校或薄弱學(xué)校的任教經(jīng)歷:干部提拔;骨干教師、特級教師評選;［8］專業(yè)技術(shù)職務(wù)晉升與聘任;［9］評先評優(yōu);繼續(xù)教育;工資增加;［10］城鎮(zhèn)以上義務(wù)教育學(xué)校新進(jìn)教師［11］。但在下列情況下，上述兩類規(guī)定之間存在矛盾與沖突。如果沒有農(nóng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校任教經(jīng)歷的教師，處在懷孕期或哺乳期內(nèi)、因辦學(xué)特色需留任、為現(xiàn)役軍人配偶、在教學(xué)輔助崗位和工勤技能崗位工作的情形下，又處于后一類規(guī)定的情況下，他的權(quán)利和利益將得不到較好的保護(hù)。因此，不能采取一刀切的做法，要求所有的教師都應(yīng)具有農(nóng)村學(xué)?；虮∪鯇W(xué)校的任教經(jīng)歷。

二、關(guān)于教師流動的比例問題

目前，我國規(guī)范性文件關(guān)于教師流動的比例，主要有以下不同的規(guī)定:一是教師流動比例有較大不同。有的文件規(guī)定，每年教師流動比例不低于教師總數(shù)的15%，骨干教師流動數(shù)不低于其總數(shù)的15%。［12］有的要求，校長流動比例應(yīng)為25%，教師比例應(yīng)達(dá)到15%。［13］還有的指出，每年干部、教師的流動總數(shù)應(yīng)控制在5%。［2］二是不同流動主體比例顯著不同。例如，學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)流動人數(shù)不超過30%，專任教師流動數(shù)量在5－10%之間，骨干教師、優(yōu)秀教師流動比例不低于20%。［4］每年，教師的流動比例應(yīng)達(dá)到10%，校長的比例不低于20%，骨干教師、高級職稱教師數(shù)不低于50%。［14］三是同一或不同流動比例中的概念使用與計算方法迥然不同。例如，專任教師的流動控制在其總數(shù)的10%以內(nèi)，［7］教師的流動比例不低于應(yīng)流動教師人數(shù)的10%。［10］專任教師是指具有教師資格，專門從事教學(xué)工作，沒有擔(dān)任學(xué)校行政職務(wù)的教師。應(yīng)流動教師主要是指按照教師流動規(guī)范性文件規(guī)定，有義務(wù)參與流動的教師。它排除了暫時或永久不參加流動的教師，如處在懷孕期的教師、患有重大疾病或癌癥的教師?？梢?，專任教師比應(yīng)流動教師的范圍更大。在同一比例的情況下，前者流動的人數(shù)應(yīng)該更多。此外，不低于、應(yīng)達(dá)到、不超過、以內(nèi)、［13］［2］［14］［7］［10］以上、①左右②等概念的使用都會影響教師流動的數(shù)量。

從上述教師流動的比例，主要存在如下問題:一是教師流動、尤其是骨干教師流動的比例過高，如以上的“15%”、“20%”和“50%”。③按照我國現(xiàn)行規(guī)范性文件規(guī)定的 1年［15］或 2－3年［16］流動期限計算，2年期限的骨干教師流動比例就達(dá)到“30%”、“40%”和“100%”，3年期限就是“45%”、“60%”和“150%”。同時，由于重點(diǎn)中小學(xué)校骨干教師比較多，在同一流動比例的情況下，它們比普通中小學(xué)校流動的骨干教師更多。而這會影響或嚴(yán)重影響這些學(xué)校的教學(xué)質(zhì)量和教學(xué)秩序，造成“削峰填谷”的后果。二是教師流動比例過大，流動工作量就會加大，流動管理難度也會增大，財政支出的流動成本也會隨之上升，如教師的食宿支出、生活補(bǔ)貼、交通費(fèi)用、環(huán)境適應(yīng)、子女教育、在途時間等。

綜上所述，骨干教師 (包括學(xué)科帶頭人)的流動比例應(yīng)確定為5%(每年)比較恰當(dāng)。從教師流動的期限，我國小學(xué)學(xué)制是6年，初中、高中各3年。從教師與學(xué)生心理上的相互適應(yīng)和師生之間關(guān)系的穩(wěn)定，1年或2年期限嫌短，教師流動過快，不利于學(xué)生的學(xué)習(xí)和良好成績的取得。教師流動期限應(yīng)為3年，即在小學(xué)低年級、高年級、初中和高中等教育階段教師不會流動。3年的流動期限，表明城市重點(diǎn)中小學(xué)校骨干教師的流動比例達(dá)到15%。從學(xué)校和班級規(guī)模，城區(qū)學(xué)校的規(guī)模比較大，一個小學(xué)一般都超過1000人;與普通學(xué)校相比，重點(diǎn)學(xué)校的班級較大，有幾十個班級，近上萬人。［17］如果城區(qū)學(xué)校和重點(diǎn)學(xué)校骨干教師流動比例過高，其教學(xué)活動的開展、教學(xué)質(zhì)量的提高會遇到嚴(yán)重的困難。從高級職稱的比例，農(nóng)村與城市中小學(xué)相比，具有高級職稱資格的教師比例過低，據(jù)調(diào)查小學(xué)高級職稱教師僅占0.05%，初中只占6%。同時，教師被評后的聘用比例也過低，人員不到取得資格人數(shù)的50%。［18］這些數(shù)字意味著中小學(xué)高級職稱教師主要集中在城市，城市中小學(xué)校規(guī)模大、人數(shù)多決定其骨干教師的流動比例不能太高。

三、關(guān)于流動教師的年齡問題

我國規(guī)范性文件關(guān)于流動教師年齡的規(guī)定主要有以下四種情況:一是雖然規(guī)定了教師年齡的上限和下限，但是其規(guī)定的年齡并不一致。關(guān)于年齡的上限，有的規(guī)定男50周歲以下 (含50周歲)，女45周歲以下 (含45周歲);［19］有的要求男45周歲以下，女40周歲以下 (年齡計算以當(dāng)年7月1日為時限);［20］有的分別規(guī)定校長和教師的上限年齡，校級領(lǐng)導(dǎo)干部男53周歲以下，女48周歲以下。教師男50周歲以下，女45周歲以下。［4］關(guān)于年齡的下限，幾乎沒有直接的規(guī)定，如“在同一所學(xué)校入編關(guān)系滿 8－9年”，［19］“在學(xué)校任教滿 6年”。［21］二是只規(guī)定教師流動的比例，未明確年齡的上限和下限，［11］或校長、副校長的流動年齡不受限制。［2］三是間接規(guī)定了年齡下限，但是未規(guī)定上限，如“教師在同一學(xué)校任教達(dá)到10年以上”。［14］四是規(guī)定了上限，但是未規(guī)定年齡的下限。［2］［20］

由上可知，目前我國流動教師的年齡并不統(tǒng)一，比較混亂，欠缺明確的規(guī)定，難以操作。因此，教師流動的實(shí)踐迫切需要統(tǒng)一、可操作的年齡規(guī)定。關(guān)于流動教師年齡的上限，我認(rèn)為“57周歲以下”比較妥當(dāng)。從外國相關(guān)規(guī)定，日本規(guī)定不應(yīng)參加定期流動的教師年齡是“57歲以上60歲未滿”，［22］該規(guī)定暗含流動教師的年齡是57歲以下。從國家政策，目前我國教師退休的法定年齡為男年滿60周歲，女年滿55周歲。［23］我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活水平提高、醫(yī)療事業(yè)進(jìn)步，百姓的健康狀況比以前有較大改善。2013年11月12日，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，該《決定》指出“研究制定漸進(jìn)式延遲退休年齡政策”?？梢姡瑢⒘鲃咏處熌挲g確定為57周歲以下有其政策法律依據(jù)。從學(xué)科帶頭人和骨干教師的年齡和任期，有文件規(guī)定，中小學(xué)學(xué)科帶頭人和骨干教師推薦人選年齡是52周歲以下和48周歲以下，每3年評選一次。［24］另有文件規(guī)定學(xué)科帶頭人推薦人選年齡不超過55周歲，骨干教師推薦人選年齡不超過50周歲，其任期一般是3年。［25］如果推薦人選年齡和任期兩者相加，他們 (承擔(dān)學(xué)科帶頭人和骨干教師工作任務(wù)的年齡)分別是55周歲以下和51周歲以下，不超過58周歲和不超過53周歲。接近或比較接近57周歲以下的教師流動年齡。關(guān)于流動教師年齡的下限，根據(jù)《江西省中小學(xué)學(xué)科帶頭人和骨干教師選拔培養(yǎng)辦法(修訂)》和《宜春中學(xué)校級學(xué)科帶頭人和骨干教師評選方案 (試行)》規(guī)定，學(xué)科帶頭人的選拔條件之一是“從事教育教學(xué)工作8年以上”，骨干教師的條件之一為“從事教育教學(xué)工作6年以上”。依照我國現(xiàn)行高等學(xué)校學(xué)制，流動教師取得大專或本科學(xué)歷時的年齡一般在21－22周歲，加上評選學(xué)科帶頭人或骨干教師應(yīng)有從事教育教學(xué)工作6或8年以上經(jīng)歷，學(xué)科帶頭人的年齡至少是29或30周歲，骨干教師的年齡至少為27或28周歲。因此，流動教師的年齡下限可以間接確定為“任教6周年以上”。需要說明的是，上述年齡是最低的年齡。雖然有些人達(dá)到上述年齡，但是由于其不符合評選學(xué)科帶頭人或骨干教師的條件，他們不可能是學(xué)科帶頭人或骨干教師。

總之，流動教師年齡的上限為57周歲以下，下限是任教6周年以上。這既與國家政策精神一致，也與學(xué)科帶頭人、骨干教師選拔條件對接，還與外國的相關(guān)規(guī)定相吻合。

注釋:

①如每年教師流動的數(shù)量在應(yīng)流動教師的10%以上。請參見福建省人民政府《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)中小學(xué)教師隊(duì)伍建設(shè)的意見》，2008年11月12日，

②如每年應(yīng)有15%左右的骨干教師、專任教師流動。請參見徐州市人民政府辦公室《關(guān)于轉(zhuǎn)發(fā)市教育局推進(jìn)縣域義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展意見的通知》［EB/OL］.［2012－02－21］. http://xxgk.xz.gov.cn/xxgkzml/jykj/201302/df4850d4582e4bb09e47c3b3a28d338f.shtml.

③美國公立中小學(xué)校教師流動的比例是7.6%或8%，請參見帥曉靜.美國中小學(xué)教師流動:現(xiàn)狀、成本及啟示［J］.湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報，2011，(4);許立新.當(dāng)前美國中小學(xué)教師流動狀況概覽［J］.中國教師，2005，(11)。日本的教師流動主要在10%－20%之間。請參見陳紅.流動的日本中小學(xué)教師［J］. 云南教育，2009，(6)。

［1］2010年惠山區(qū)義務(wù)教育學(xué)校教師輪崗交流方案.［EB/OL］.［2010 －07 －12］.http://www.hsjy.net/hsjyzwgk/wMcmsG_ShowArticle.asp?wMcms_ArticleID=863.

［2］龍華區(qū)學(xué)校領(lǐng)導(dǎo)及教師交流管理暫行辦法.［EB/OL］.［2013 －01 －15］.http://www.doc88.com/p －181634857728.

［3］石阡縣中小學(xué)教師交流工作實(shí)施方案.［EB/OL］.［2013－02－28］.http://blog.sina.com.cn/s/blog_6839b6f40101bovq.html.

［4］重慶市中小學(xué)領(lǐng)導(dǎo)干部及教師交流工作指導(dǎo)意見(試行).［EB/OL］.［2012 －09 －24］.http://wenku.baidu.com/linkurl=TOgeedl02Q3VAQ4DNqRtlJ8W67d5d6yGk3sY1YDOPgPLpu0E5CknLp2Rf0fuAmIuzAhnqjz2Z－9KxkePWEOMshmwtfFZMdHGjVrmU3HaxW.

［5］李賢智.教育公平視野下教師資源配置的反思與建設(shè)——兼評日本中小學(xué)教師定期流動制［J］.湖南師范大學(xué)教育科學(xué)學(xué)報，2011，(3):32－35.

［6］溫雅.教師流動制的中日比較［J］.中小學(xué)校長，2010，(7):68－71.

［7］黔江區(qū)中小學(xué)干部教師交流工作實(shí)施方案(試行).［EB/OL］.［2013 －04 －11］..http://www.qjedu.cq.cn/html/1/xxgk/zdgk/rsxx/news_179_5609.

［8］黔江區(qū)中小學(xué)干部教師交流工作實(shí)施方案(試行).［EB/OL］.［2013 －04 －11］.http://www.qjedu.cq.cn/html/1/xxgk/zdgk/rsxx/news_179_5609.

［9］關(guān)于推進(jìn)縣域內(nèi)義務(wù)教育學(xué)校教師校際交流試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見 .［EB/OL］.［2011－05 －10］.http://www.fjedu.gov.cn/html/2011/06/27/379_101499.html?uni=a2f12fd2－b280－4aac－9161－3b50dfb8f2b6.

［10］廈門市人民政府辦公廳.關(guān)于進(jìn)一步深入推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)施意見.［EB/OL］.［2013－03－28］.http://www.xm.gov.cn/zwgk/flfg/sfbwj/201304/t20130423_626962.

［11］貴州省教育廳，貴州省財政廳，貴州省人力資源和社會保障廳.關(guān)于深入推進(jìn)全省義務(wù)教育均衡發(fā)展的實(shí)施意見 .［EB/OL］.［2014－03 －26］.http://www.gzsjyt.gov.cn/Item/31626.aspx.2014－03－26.

［12］關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育學(xué)校教師和校長流動的意見(試 行)》.［EB/OL］.［2013 －06 －08］.http://www.nj54.cn/news/543.

［13］關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)中小學(xué)干部教師交流工作的意見.［EB/OL］.［2005 －11 －29］.http://www.syn.cn/edu/info/index_view.aspx?b=135＆id=3090.

［14］黎平縣推進(jìn)義務(wù)教育階段學(xué)校教師均衡配置工作方案.［EB/OL］.［2013－09－02］.http://www.liping.gov.cn/info/2999/224382.

［15］海淀區(qū)政府《關(guān)于義務(wù)教育優(yōu)質(zhì)均衡發(fā)展議案》，［EB/OL］.［2010 －09 －17］.http://post.news.tom.com/s/8A000A4D6193.

［16］重慶市人民政府《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展的意見》，［EB/OL］.［2007－04 －30］.http://www.chinalawedu.com/falvfagui/fg22598/246245.shtml.

［17］關(guān)于控制中小學(xué)校辦學(xué)規(guī)模，控制班學(xué)額的建議.［EB/OL］.［2011 －05 －17］.http://www.hefei.gov.cn/n1070/n304589/n306721/19689285;梁國立.論我國基礎(chǔ)教育階段班額與生師比之悖.［J］.教育理論與實(shí)踐，2006，(4).

［18］田龍:《攀枝花市農(nóng)村中小學(xué)教師隊(duì)伍現(xiàn)狀調(diào)查報告》.［EB/OL］.［2009 －05 －14］.http://www.pzhedu.cn/newsInfo.aspx?pkId=12404.

［19］永安市人民政府《關(guān)于教師人事關(guān)系收歸市管教師校際交流工作的實(shí)施意見》.［EB/OL］.［2009 －12 －28］.http://www.fjyajy.com/cgi－bin/include/show_news.asp?username=yasyxx＆id=6358.

［20］宜興市教育局.關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)義務(wù)教育階段學(xué)校教師輪崗支教工作的意見.［EB/OL］.［2011－12－01］.http://www.yangxianxiaoxue.com/zxgg/ShowArticle.asp?ArticleID=6251.

［21］太仺市陸渡中心小學(xué)教師流動實(shí)施方案.［EB/OL］.［2013－07－31］.http://www.tcldxx.cn/art/2013/7/31/art_3261_520119.

［22］薛正斌，劉新科.日韓中小學(xué)教師管理與流動對中國的啟示［J］.寧夏社會科學(xué)，2009，(2).

［23］國務(wù)院關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》第4條和《國務(wù)院關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》第1條.［EB/OL］.［2014 －04 －16］。http://www.jl.gov.cn/bsfw/bsyj_wsbs/201009/t20100913_789946.

［24］江西省中小學(xué)學(xué)科帶頭人和骨干教師選拔培養(yǎng)辦法(修 訂)》.［EB/OL］.［2011 －06 －01］.http://www.jxedu.gov.cn/resource/eduweb/infopub/2011/05/20110524041010726.doc.

［25］宜春中學(xué)校級學(xué)科帶頭人和骨干教師評選方案(試行).［EB/OL］.［2014－03 －23］2011 －08 －28.http://www.jxyczx.com/Item.aspx?id=934.