公共圖書館治理主體設(shè)置模式之優(yōu)化策略?

金秋萍 蘇建輝

(1．廣西財經(jīng)學院圖書館 廣西南寧 530032;2．華南師范大學管理學院 廣東廣州 510631)

1 引言

公共圖書館的治理主體，是指對公共圖書館的事務(wù)進行決策、計劃、組織、實施，為公共圖書館籌集經(jīng)費以及對公共圖書館的服務(wù)進行統(tǒng)一管理的政府、團體(群體)或個人。公共圖書館的治理主體包括所有者主體、設(shè)置主體、管理主體以及實施主體等內(nèi)容，這幾個方面構(gòu)成了公共圖書館治理主體的基本框架。所有者主體享有公共圖書館的所有權(quán)，對公共圖書館的各項事務(wù)，如:興建圖書館、擴大圖書館規(guī)模、增加圖書種類等享有最終決定權(quán)。設(shè)置主體，可以解讀為投資建設(shè)該圖書館的主體，這種主體可以是當?shù)卣部梢允悄骋粓F體組織或個人。管理主體主要負責圖書館重大決策的制定以及對日常事務(wù)實施有效監(jiān)督，保障圖書館朝著既定的軌道運營。實施主體主要負責將管理主體做出的決策付諸實踐，促進圖書館各項事務(wù)有序、順利進行。本文主要從宏觀上探討公共圖書館治理主體設(shè)置模式的選擇，不涉及微觀層面的實施主體。

2 公共圖書館設(shè)置主體的類型

公共圖書館設(shè)置主體的模式受很多外界因素的影響，如:國家歷史文化傳統(tǒng)、政治體制、社會經(jīng)濟發(fā)展狀況等。由于各國存在較大差異，公共圖書館設(shè)置主體的設(shè)置模式也各不相同，其設(shè)置主體根據(jù)不同的標準可以分成不同的類型。

2．1 單級獨立設(shè)置主體與聯(lián)合設(shè)置主體

按照公共圖書館內(nèi)政府參與的數(shù)量來分類，可以將公共圖書館的設(shè)置主體劃分為單級獨立設(shè)置主體和聯(lián)合設(shè)置主體兩種類型。所謂單級獨立設(shè)置主體，是指某一地區(qū)只有一個獨立的政府統(tǒng)一管理該地區(qū)公共圖書館的事務(wù)。這種類型的設(shè)置主體由于主體單一，可以避免機構(gòu)冗余，而且在制定決策方面的效率也比較高，國內(nèi)外很多國家都采用這種方法。我國單一制的政體決定了我國公共圖書館采取單級獨立的設(shè)置主體模式。聯(lián)合設(shè)置主體是指由兩個及兩個以上政府組成，共同協(xié)商、決定和管理公共圖書館事務(wù)的設(shè)置主體。聯(lián)合設(shè)置主體有橫向聯(lián)合主體和縱向聯(lián)合主體之分?？v向聯(lián)合主體是指同一地區(qū)存在上下層級關(guān)系的政府之間形成的有責任分工的聯(lián)合設(shè)置主體，澳大利亞國家公共圖書館的設(shè)置主體主要表現(xiàn)為縱向聯(lián)合主體的特征，澳大利亞各州公共圖書館的各項事務(wù)都是由州政府和市政府共同管理，其責任也由州政府和市政府聯(lián)合承擔。橫向聯(lián)合主體是指不同地區(qū)的政府通過合同、協(xié)議等形式組成“多轄區(qū)聯(lián)合政府”，共同管理所轄區(qū)域內(nèi)公共圖書館的各項事務(wù)，美國威斯康星州圖書館的設(shè)置主體是典型的橫向聯(lián)合主體模式。

2．2 主要設(shè)置主體與支持性設(shè)置主體

從政府承擔公共圖書館設(shè)置主體責任的程度來看，公共圖書館的設(shè)置主體類型主要存在兩種情形。第一種情形是一國范圍內(nèi)，地方政府為公共圖書館的主要設(shè)置主體，而中央或省級政府是支持性的設(shè)置主體。出現(xiàn)此種情形的原因在于:地方政府直接對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展承擔主要的責任，公共圖書館屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，其發(fā)展的程度對區(qū)域經(jīng)濟的發(fā)展和人民科學文化素質(zhì)的提高有重要的作用。地方政府與公共圖書館的發(fā)展密切相關(guān)，公共圖書館的建設(shè)經(jīng)費、購書費用、設(shè)備投資等資金主要來自于地方政府的財政撥付，地方政府財政的傾斜力度直接影響著公共圖書館的發(fā)展前景。中央政府或者省級政府并不直接參與地區(qū)公共圖書館的建設(shè)和管理，只是從財政方面支援地方政府，例如:增加財政補貼用于公共圖書館的興建和設(shè)施、設(shè)備的購買等。從這層意義上來說，地方政府是公共圖書館的主要責任主體，也即主要設(shè)置主體，而中央或省級政府是起輔助性的責任主體，即支持性主體。目前，大部分國家的公共圖書館都是采用地方政府為主、中央或省級政府為輔的設(shè)置主體模式。

還有一種情形是某一地區(qū)內(nèi)，有多個地方政府共同管理區(qū)域公共圖書館，其中，對公共圖書館承擔主要責任的主體為主要設(shè)置主體，其他負次要責任的主體為支持性設(shè)置主體。此種情形在我國長期存在并將繼續(xù)存在，究其原因主要在于:多個地方政府共同管理區(qū)域公共圖書館，如果每個地方政府都承擔相同的責任，按照責權(quán)對等的原則，那么每個政府享有的權(quán)利也是相同的。一旦圖書館遇到重大事件需要決策時，如果意見不統(tǒng)一，會影響圖書館辦事效率，也有可能使圖書館錯失發(fā)展的良好時機，不利于圖書館的長遠發(fā)展。所以，必然存在一個承擔主要責任的設(shè)置主體，而其他主體需要為圖書館提供必要的資源，協(xié)助主要設(shè)置主體管理和發(fā)展好公共圖書館。我國江蘇無錫市的總分館體系是此種情形的典型代表，市政府統(tǒng)一管理公共圖書館的各項事務(wù)，包括圖書館的人員編制安排，館舍、設(shè)備、經(jīng)費的籌集和使用，保障市圖書館在總分館制實施運行過程中正常發(fā)揮龍頭作用。作為對無錫市政府支持的回報，無錫市政府可以免費享有圖書館文獻查找以及下載相關(guān)數(shù)據(jù)庫資源的權(quán)利。在這一過程中，市政府統(tǒng)籌兼顧，在發(fā)展好本地經(jīng)濟的同時，兼顧當?shù)乜茖W文化，而基層政府則輔助市政府管理圖書館，在人力、物力、財力等方面支援公共圖書館的建設(shè)和發(fā)展。所以，無錫市政府是當?shù)氐闹饕O(shè)置主體，而基層政府是支持性設(shè)置主體。

2．3 法定設(shè)置主體與非法定設(shè)置主體

根據(jù)是否由法律賦予設(shè)置主體資格和責任來分，設(shè)置主體可分為法定設(shè)置主體和非法定設(shè)置主體。法定設(shè)置主體，是指政府履行管理公共圖書館的職責有明確的法律規(guī)定，法律明確規(guī)定政府必須做什么，以及有哪些一定是不能做的，如果逾越相關(guān)規(guī)定就會受到法律的制裁和懲罰。非法定設(shè)置主體是相對法定設(shè)置主體而言，法律條文沒有明確政府的權(quán)利和責任，但是在長期管理公共圖書館的過程中有約定俗成的慣例和條款，如果政府沒有遵守只會受到道德的譴責而不會受到法律的制裁。發(fā)達國家各類地方政府一般為公共圖書館的法定設(shè)置主體，而中央或省級政府為非法定設(shè)置主體。在我國，由于公共圖書館治理起步比較晚，發(fā)展程度還比較低下，其法治化程度也不高。截至目前，在我國大陸境內(nèi)，中央以及各級地方政府均可視為非法定設(shè)置主體，只有十多個地方頒布了地方性圖書館法規(guī)或行政規(guī)章。

3 我國現(xiàn)行公共圖書館設(shè)置主體設(shè)置模式存在的弊端

在部分地方性法規(guī)或行政規(guī)章中，我們可以看到一些有關(guān)公共圖書館設(shè)置主體的條款。以廣西為例，《廣西壯族自治區(qū)公共圖書館管理辦法(修訂稿)》明確規(guī)定:“公共圖書館按照行政區(qū)域分級設(shè)置”。這一條款表明，符合條件的鄉(xiāng)鎮(zhèn)及以上的各縣、各市都可以成為公共圖書館的設(shè)置主體。這樣一來，設(shè)置主體的范圍廣泛，包含政府機構(gòu)多，必然造成權(quán)利的分散、責權(quán)不能對等的局面，具體來說主要有以下三個方面的缺陷和不足:

3．1 設(shè)置主體責任缺失

我國法律明確規(guī)定“公共圖書館按照行政區(qū)域分級設(shè)置”，允許每一級政府可以只興建和管理一個圖書館，這一規(guī)定會導(dǎo)致設(shè)置主體的責任缺失。比如:某一地區(qū)所轄區(qū)域廣闊、人口眾多，對公共圖書館的需求量大，可能需要興建兩三座圖書館，但是地方政府為了簡化工作量，按照法律的最低要求，可能只興建一座圖書館，而沒有考慮這一座圖書館是否能滿足該區(qū)域所有居民的需求。從這一點上說，只是為了興建圖書館而建立圖書館的設(shè)置主體，其責任是有所缺失的，因為只建立一個獨立建制的圖書館，很難實現(xiàn)建設(shè)公共圖書館的目的。建設(shè)公共圖書館是為了開發(fā)文獻信息資源，為廣大居民提供信息服務(wù)，傳播科學文化知識，參與掃盲計劃與實施，提高人民群眾的科學素養(yǎng)與文化水平。而只負責建設(shè)一個圖書館的設(shè)置主體，其目的只在于任務(wù)本身和圖書館本身，而忽略了建設(shè)圖書館的真正意義在于傳播科學文化知識，滿足居民對科學文化知識的需求，促進社會主義精神文明和物質(zhì)文明建設(shè)的發(fā)展。如果政府不能切實從轄區(qū)居民的實際需要出發(fā)，很容易造成公共圖書館設(shè)置主體的責任缺失，會導(dǎo)致公共圖書館的發(fā)展舉步維艱。

3．2 設(shè)置主體形同虛設(shè)

“公共圖書館按照行政區(qū)域分級設(shè)置”的規(guī)定，允許符合條件的政府成為公共圖書館的設(shè)置主體，而沒有考慮地方政府的實際能力，往往會導(dǎo)致設(shè)置主體形同虛設(shè)，不能真正發(fā)展和壯大公共圖書館的實力。為了促進公共圖書館后續(xù)發(fā)展，其設(shè)置主體必須具備一定的經(jīng)費支付能力，保證公共圖書館的后續(xù)發(fā)展有源源不斷的資金作支撐。如某一地方政府成為該地區(qū)公共圖書館的設(shè)置主體，但是由于缺乏經(jīng)費，在圖書館的建設(shè)過程中必然會造成購書經(jīng)費有限、圖書館運營經(jīng)費不足、很難有效地為該地區(qū)居民提供圖書館服務(wù)，從而直接影響該地區(qū)的整體知識普及率和學術(shù)能力的提升。我國大部分地區(qū)，尤其是中西部經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的公共圖書館建設(shè)水平普遍較低，設(shè)施條件十分簡陋，文獻資源也相對匱乏，導(dǎo)致周邊居民很難真正享受到公共圖書館的服務(wù)，這種情況下，其設(shè)置主體形同虛設(shè)。

3．3 設(shè)置主體能力分割

“公共圖書館按照行政區(qū)域分級設(shè)置”的規(guī)定，會導(dǎo)致政府縱向?qū)蛹壴黾?，則每一級的政府權(quán)力被稀釋，各級政府的管理能力也隨之分散。有人將我國公共圖書館設(shè)置主體的設(shè)置模式比喻為“套杯結(jié)構(gòu)”。所謂“套杯結(jié)構(gòu)”是指一個大水杯里放入許多個小水杯，由于水杯之間被杯壁阻隔，大水杯中的水就不能自由流動?！?〕類似的，我國現(xiàn)有的所有圖書館都是一個相互獨立的個體，各個圖書館之間基本沒有交集，這樣一來，圖書資源的自由流動就受到阻礙。在這樣一種體制下，即使各個政府擁有豐富的圖書資源，也會由于“套杯結(jié)構(gòu)”的存在，無法共享圖書資源。這樣看來，公共圖書館按照行政區(qū)域分級設(shè)置的規(guī)定，不僅會導(dǎo)致某些方面管理能力的缺失，同時由于整體能力有限，一方能力的缺失也必然導(dǎo)致另一方的能力過剩，這種能力分配的不平衡將無法發(fā)揮整體設(shè)置主體的集權(quán)優(yōu)勢，乃至無能為力的局面。

4 政策建議

鑒于我國現(xiàn)行的公共圖書館治理主體設(shè)置模式存在不足，難以形成現(xiàn)代意義上的法人治理結(jié)構(gòu)，也很難實現(xiàn)傳播科學文化知識，提高人民群眾的科學素養(yǎng)與文化水平的公共圖書館治理目標。為了克服設(shè)置主體存在的缺陷，我們建議從以下幾個方面加以改進。

4．1 在治理主體的權(quán)力分配上，應(yīng)凸顯所有者主體的功能與權(quán)力

合理協(xié)調(diào)利益相關(guān)者之間的權(quán)力貫穿于現(xiàn)代公共事務(wù)治理的整個過程，是現(xiàn)代公共事務(wù)治理的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。公民作為公共事務(wù)的最重要的主體，在處理好公共事務(wù)方面，必須充分考慮最廣大人民群眾的利益，尤其要妥善處理政府權(quán)力與公民權(quán)利之間的平衡問題?！?〕公共圖書館治理的目標是要為廣大人民群眾提供普遍均等的公共圖書館服務(wù)，提高廣大人民群眾的科學和文化知識水平，而從權(quán)利政治的角度來說就是要充分保障某一區(qū)域內(nèi)居民獲得圖書館服務(wù)的權(quán)利，圖書館發(fā)展的實質(zhì)就是人民不斷擴展和深化他們在圖書館公共事務(wù)上的民主權(quán)利的過程?！?〕一定范圍內(nèi)的居民作為公共圖書館的所有者主體，對諸如“公共圖書館的設(shè)置、變更和撤銷”這樣的重大事件必須享有充分的參與權(quán)，也就是說公共圖書館的這些變動必須由當?shù)鼐用褚恢聸Q定通過，而不能僅僅由政府來決定。所以，在現(xiàn)有公共圖書館的法律或行政法規(guī)中應(yīng)該明確公共圖書館重大事務(wù)的決策主體，并明確“民主方式”的實現(xiàn)形式，在公共圖書館治理主體的權(quán)力配置上，應(yīng)該著重強調(diào)所有者主體的權(quán)力，認真貫徹落實“誰所有，誰主權(quán)”原則，從而從根本上保證政府治理公共圖書館事務(wù)的合法性。

4．2 在管理主體的設(shè)置上，應(yīng)逐步推行理事會制

理事會制度最早起源于美國，1848年美國馬薩諸塞州議會通過了一項法案，決定在波士頓市建立公共圖書館，并選舉產(chǎn)生理事會，由理事會統(tǒng)一管理公共圖書館的各項事務(wù)。理事會制度強調(diào)內(nèi)部營運機制改革，將公共服務(wù)取向與企業(yè)管理理念融合，能夠更好地激發(fā)文化單位活力。西方發(fā)達國家實施圖書館理事會制，為我們實施理事會制提供了良好的借鑒。

目前，我國公共圖書館的設(shè)置主體與管理主體融為一體，建立了獨立行使決策職能的管理主體。管理主體相比于其他形式的主體，在決策制定方面享有很高的決策權(quán)，決策效率也大大提高。為進一步完善我國法人治理結(jié)構(gòu)和治理機制，有必要形成與之相匹配的決策、執(zhí)行與監(jiān)督相分離的內(nèi)部法人治理結(jié)構(gòu)。為此，本文建議，各級政府應(yīng)立即出臺有關(guān)圖書館理事會的政策以及相應(yīng)的法律法規(guī)。圖書館理事會制度是當代西方文化藝術(shù)管理普遍采用的運作模式，是一種開放、民主、高效的管理方式，同時也體現(xiàn)了政府推動全社會參與公共圖書館管理的愿望?！?〕實施圖書館理事會制度有利于增強圖書館的綜合實力和制度創(chuàng)新能力，也有利于充分提供覆蓋全社會的、普遍均等的公共圖書館服務(wù)，滿足廣大人民群眾的需求。

4．3 在設(shè)置主體的配置上，應(yīng)堅持責任與能力匹配原則

我國公共圖書館按照行政區(qū)域分級設(shè)置的規(guī)定，決定了相應(yīng)的設(shè)置主體準入條件，即各級政府只要滿足準入條件均可以成為公共圖書館的設(shè)置主體。我國社會主義國家的國體和政體決定了我國采取縱向?qū)蛹壒芾淼男姓芾眢w制。一方面由于地區(qū)之間縱向的資源、信息、財政和物力的不同，每一層級的政府對公共圖書館實施的管理存在較大差異，從而形成各級設(shè)置主體之間縱向的不平衡;另一方面，處在同一層級上的設(shè)置主體，也可能由于所處地域不同、資源稟賦存在較大差異、經(jīng)濟發(fā)展水平不一，形成同級設(shè)置主體之間能力的橫向不平衡。這種不平衡的繼續(xù)發(fā)展必然導(dǎo)致“同責不同能”甚至“有責無能”的結(jié)果。針對這種橫向不平衡，有必要提出解決措施，盡可能將“有責無能”的局面轉(zhuǎn)化為“有責有能”。首先，各省(自治區(qū)或直轄市)政府應(yīng)該依據(jù)本地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平合理確定公共圖書館的設(shè)置主體，提高公共圖書館設(shè)置主體的準入門檻，從源頭上減少設(shè)置主體責任缺失的行為。根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展水平來確定設(shè)置主體，考慮不同地區(qū)的實際情況，真正做到實事求是、具體問題具體分析。各個地區(qū)公共圖書館的共同發(fā)展，才能縮小橫向發(fā)展的差距，才能從整體上提升我國公共圖書館的發(fā)展水平。其次，應(yīng)該允許有條件的省(自治區(qū)或直轄市)組成聯(lián)合設(shè)置主體形式，創(chuàng)新圖書館設(shè)置主體發(fā)展的新模式。這種“聯(lián)合設(shè)置”可以是各地方政府之間的縱向聯(lián)合，也可以是不同區(qū)域政府之間的橫向聯(lián)合。縱向聯(lián)合有利于主要設(shè)置主體集中人力、財力、物力促進公共圖書館的長遠發(fā)展，橫向聯(lián)合則有利于縮小同級政府之間的差距，促進政府管理水平的提高?！?〕美國所謂的“多轄區(qū)聯(lián)合政府”就是這種“橫向聯(lián)合”模式。所謂多轄區(qū)聯(lián)合政府，就是多個地方政府依法共同組建公共圖書館主管部門，共同管理公共圖書館的各項事務(wù)，對圖書館各項事務(wù)承擔主要責任，這一主管部門在法律上擁有“地方政府”的地位和權(quán)限。〔6〕對于我國，在沒有現(xiàn)成法律依據(jù)和實踐經(jīng)驗的情況下，如果允許有條件的地區(qū)模仿美國建立多轄區(qū)聯(lián)合設(shè)置主體，其面臨的困難不難想象，但從制度創(chuàng)新的長遠角度考慮，還是有值得我們探索和研究之處。尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，組建聯(lián)合設(shè)置主體可以發(fā)揮集中優(yōu)勢，促進地區(qū)之間資源的自由流動，從而實現(xiàn)資源的優(yōu)化配置。

1．蔣永福．圖書館學通論．哈爾濱:黑龍江大學出版社，2009:221

2．俞可平．權(quán)利政治與公益政治．北京:社會科學文獻出版社，2009:148

3．黃穎．圖書館治理的比較制度分析．北京:中國科學院文獻情報中心，2004:145

4．澳大利亞新南威爾士圖書館法．﹝2010－01－27﹞．http://www．a(chǎn)ustlii．edu．a(chǎn)u/au/legis/nsw/consol_act/1a193999/

5．邱冠華，于良芝，許曉霞．覆蓋全社會的公共圖書館服務(wù)體系:模式、技術(shù)支撐與方案．北京:北京圖書館出版社，2008:202

6．美國威斯康星州圖書館法．﹝2011－02－27﹞．http://www．legis．state．wi．us/2005/data/acts/05Act420．pdf