“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)問(wèn)題的法律路徑

姜水靜

(馬鞍山市委黨校網(wǎng)絡(luò)教育部，安徽 馬鞍山 243000)

20世紀(jì)90年代，我國(guó)城鎮(zhèn)化的步伐加快，城鎮(zhèn)住房需求激增。有限的土地與不斷增長(zhǎng)的住房需求之間的矛盾使房?jī)r(jià)水漲船高。在此背景下，房地產(chǎn)市場(chǎng)中出現(xiàn)了價(jià)位相對(duì)較低的“小產(chǎn)權(quán)房”。開(kāi)發(fā)商在農(nóng)村和城市近郊和遠(yuǎn)郊建設(shè)了大批“小產(chǎn)權(quán)房”牟取利益。“但由于沒(méi)有經(jīng)過(guò)規(guī)劃部門的規(guī)劃，在未繳納國(guó)家土地出讓金的農(nóng)村集體土地上開(kāi)發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房不能用來(lái)交易，禁止在市場(chǎng)上流通，國(guó)家也不對(duì)其頒發(fā)房屋產(chǎn)權(quán)證，其合法性存在著問(wèn)題?！盵1]因小產(chǎn)權(quán)房交易導(dǎo)致的法律糾紛日益增多，問(wèn)題也日漸尖銳化，這引起了我國(guó)政府和社會(huì)各界廣泛的關(guān)注。

一、小產(chǎn)權(quán)房及其發(fā)展現(xiàn)狀透視

(一)小產(chǎn)權(quán)房的界定

小產(chǎn)權(quán)房是“在農(nóng)民集體土地上建設(shè)的房屋，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，其產(chǎn)權(quán)證不是由國(guó)家房管部門頒發(fā)，而是由鄉(xiāng)政府或村政府頒發(fā)產(chǎn)權(quán)證明的房屋”。[2]根據(jù)我國(guó)《土地管理法》相關(guān)法律法規(guī)，從“小產(chǎn)權(quán)房”的占用土地性質(zhì)來(lái)分，小產(chǎn)權(quán)房有三種:一是建設(shè)在農(nóng)用地(耕地)上的小產(chǎn)權(quán)房;二是建設(shè)在農(nóng)村集體建設(shè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，可細(xì)分為建設(shè)在宅基地上的小產(chǎn)權(quán)房，建設(shè)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房，以及建設(shè)在公共設(shè)施和公益事業(yè)用地上的小產(chǎn)權(quán)房等;三是建設(shè)在未利用地上的小產(chǎn)權(quán)房。從其用途來(lái)看，主要有兩種:一種是生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)性用房。如企業(yè)向村鎮(zhèn)集體購(gòu)地或租地建的廠房、農(nóng)業(yè)園等。在目前“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題的討論中，往往忽略了這類房屋的“小產(chǎn)權(quán)”屬性;二是生活性住房。它包括開(kāi)發(fā)商向村鎮(zhèn)集體購(gòu)地或租地興建的商品住房及農(nóng)民個(gè)人興建用于出售的房屋。這是目前大家討論最多的“小產(chǎn)權(quán)房”。

(二)小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展現(xiàn)狀

從20世紀(jì)90年代“小產(chǎn)權(quán)房”的出現(xiàn)到現(xiàn)在，小產(chǎn)權(quán)房已經(jīng)有20余年的發(fā)展歷史。小產(chǎn)權(quán)房起源于農(nóng)村，最初形態(tài)是農(nóng)民在自己的宅基地上建筑的用以出售的房屋。隨著社會(huì)的發(fā)展，交通更加便利，城鄉(xiāng)之間的地理分割逐漸消失，加之城市化進(jìn)程帶來(lái)的對(duì)住房的大量需求，小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展愈演愈烈。

從小產(chǎn)權(quán)房的發(fā)展規(guī)模來(lái)看，當(dāng)前，“在我國(guó)各大中型城市及其周邊郊區(qū)都存在以各種名義開(kāi)發(fā)的小產(chǎn)權(quán)房，比如城中村改造、舊城改造等，一些村集體和開(kāi)發(fā)商以此為借口在農(nóng)村集體土地上私自違規(guī)開(kāi)發(fā)建造小產(chǎn)權(quán)房出售?！盵3]根據(jù)媒體報(bào)道，截至2011年底，全國(guó)小產(chǎn)權(quán)房涉及村鎮(zhèn)住宅的大約60多億平方米，按每平米3000元計(jì)算，價(jià)值已達(dá)到18萬(wàn)億元人民幣。涉及村鎮(zhèn)生產(chǎn)性建筑的規(guī)模也很大。主要分布在大中城市的城郊或城中村，一般情況下環(huán)境不錯(cuò)、交通較便利、配套也較為成熟，適宜居住，是城市發(fā)展的拓展區(qū)，已經(jīng)成了中低收入者購(gòu)房時(shí)的一種普遍選擇，也成為了城市中除了商品房、經(jīng)濟(jì)保障房、廉租房以外的一種重要的城市住房形態(tài)。[4]

然而，“小產(chǎn)權(quán)房”介于農(nóng)村集體用地和城市建設(shè)用地之間的模糊地帶，我國(guó)法律一直未出臺(tái)明確的政策法規(guī)對(duì)其加以管理。小產(chǎn)權(quán)房的購(gòu)置群體根據(jù)國(guó)家政策無(wú)法取得房屋所有權(quán)，不能享有對(duì)房屋的各項(xiàng)處置權(quán)。如今，城鎮(zhèn)化的演進(jìn)更加激化了這一問(wèn)題，“小產(chǎn)權(quán)房”的解決已經(jīng)迫在眉睫。針對(duì)這一問(wèn)題，學(xué)者們雖然已經(jīng)做了大量的研究，也提出了許多建設(shè)性的建議，但是由于問(wèn)題的根源未得到有效解決，小產(chǎn)權(quán)房問(wèn)題依然是我國(guó)政府面臨的一個(gè)懸而未決的難題。

“小產(chǎn)權(quán)房”催生的一系列社會(huì)問(wèn)題、法律問(wèn)題和經(jīng)濟(jì)糾紛是中國(guó)城鄉(xiāng)二元土地制度下所特有的現(xiàn)象。國(guó)外的產(chǎn)權(quán)都是私有的，公民有權(quán)處置自己的土地，土地具有可交易性，因此不存在不可流通的小產(chǎn)權(quán)房。長(zhǎng)期以來(lái)存在于我國(guó)學(xué)界對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房的爭(zhēng)議主要是小產(chǎn)權(quán)房的流轉(zhuǎn)問(wèn)題。學(xué)者們?cè)谶@一問(wèn)題上產(chǎn)生很大的意見(jiàn)分歧，有學(xué)者認(rèn)為“小產(chǎn)權(quán)房”不應(yīng)該進(jìn)入流通領(lǐng)域，否則將對(duì)社會(huì)的安定產(chǎn)生負(fù)面影響，有學(xué)者持相反意見(jiàn)，認(rèn)為:禁止“小產(chǎn)權(quán)房”進(jìn)入流通領(lǐng)域不能從根本上解決問(wèn)題，反而使農(nóng)民的利益受到損害。

針對(duì)小產(chǎn)權(quán)房復(fù)雜的現(xiàn)狀，國(guó)家若一味采取堅(jiān)決取締的態(tài)度，將不利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。所以，我國(guó)應(yīng)該探索將小產(chǎn)權(quán)房的流通納入法律軌道，從法律上規(guī)制小產(chǎn)權(quán)房，保障購(gòu)房者的利益，緩解由此帶來(lái)的社會(huì)矛盾，防止問(wèn)題的復(fù)雜化和尖銳化。2013年召開(kāi)的十八大三中全會(huì)寄托了農(nóng)民和小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)房者深深的期望。會(huì)議要求統(tǒng)一城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場(chǎng)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地在在符合規(guī)劃的前提下可以進(jìn)行出讓、租賃、入股，但是與小產(chǎn)權(quán)房息息相關(guān)的宅基地暫時(shí)還無(wú)法實(shí)現(xiàn)入市的愿望，所以，小產(chǎn)權(quán)房合法進(jìn)入流通領(lǐng)域依然有很長(zhǎng)的路要走。

二、“小產(chǎn)權(quán)房”產(chǎn)生原因分析

“小產(chǎn)權(quán)房熱賣反映出的是農(nóng)民對(duì)于增加土地收益的渴望與高房?jī)r(jià)下人們躋身城市住戶的無(wú)奈之舉，這一問(wèn)題的出現(xiàn)既暴露了市場(chǎng)調(diào)節(jié)自發(fā)性的弊端，又傳達(dá)出人們的愿望和無(wú)奈”。[5]在小產(chǎn)權(quán)房購(gòu)房者冒險(xiǎn)購(gòu)房這一問(wèn)題的背后反映出的是市場(chǎng)調(diào)節(jié)失調(diào)和政府調(diào)控不足。

(一)住房供給與需求失衡

城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)導(dǎo)致人們對(duì)城鎮(zhèn)住房需求的激增，而因房地產(chǎn)市場(chǎng)的壟斷導(dǎo)致的高房?jī)r(jià)使普通人對(duì)合法出售的商品住房可望而不可及。在此背景下，小產(chǎn)權(quán)房以低廉的價(jià)格吸引了許多購(gòu)房者，使他們鋌而走險(xiǎn)，購(gòu)置小產(chǎn)權(quán)房。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，市場(chǎng)這只無(wú)形的手從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，催生了市場(chǎng)價(jià)格體制。價(jià)格體制引導(dǎo)著社會(huì)資源的合理配置。市場(chǎng)這只看不見(jiàn)的手對(duì)房地產(chǎn)市場(chǎng)起著自發(fā)的調(diào)節(jié)作用。但是確保市場(chǎng)調(diào)節(jié)有效需要滿足兩個(gè)條件:第一，市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用只能在市場(chǎng)均衡的狀態(tài)下起作用。市場(chǎng)均衡是指“市場(chǎng)交易行為中，當(dāng)買者愿意購(gòu)買的數(shù)量正好等于賣者所愿意出售的數(shù)量時(shí)，我們稱之為市場(chǎng)均衡，也可以稱之市場(chǎng)交易均衡量。”[6]這也就意味著市場(chǎng)上的供需雙方是平等的、協(xié)調(diào)的。第二，生產(chǎn)者一方競(jìng)爭(zhēng)供給的有效性，基于需求者合作消費(fèi)的有效性。如果沒(méi)有可以相互抗衡的供需雙方，市場(chǎng)的自發(fā)調(diào)節(jié)機(jī)制就難以起到應(yīng)有的調(diào)節(jié)作用。在中國(guó)的房地產(chǎn)市場(chǎng)上，一方面房地產(chǎn)產(chǎn)品的特殊性，即，土地供給的有限性和市場(chǎng)需求的無(wú)限性，導(dǎo)致其本身就容易產(chǎn)生壟斷，另一方面由于房地產(chǎn)產(chǎn)品的定價(jià)一般采取價(jià)格領(lǐng)袖制，由首家開(kāi)發(fā)商定價(jià)，后來(lái)者沿用前者定價(jià)，這就導(dǎo)致價(jià)格聯(lián)盟。此外，房地產(chǎn)投資也在很大程度上促使房?jī)r(jià)不斷上漲。高房?jī)r(jià)與高需求之間的矛盾催生了“小產(chǎn)權(quán)房”的誕生，也使一批房屋需求者對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”趨之若鶩。

在市場(chǎng)調(diào)節(jié)機(jī)制失靈的情況下，一批房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商和投機(jī)分子就將目標(biāo)瞄準(zhǔn)了農(nóng)村集體土地，而農(nóng)民也迫切地想要提高土地收益。在這樣的背景下，小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)運(yùn)而生。與“小產(chǎn)權(quán)房”相關(guān)的法律糾紛也日漸尖銳化。

(二)公民基本居住權(quán)難以保障

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展以及社會(huì)的進(jìn)步導(dǎo)致商品房市場(chǎng)高度擴(kuò)張，加之社會(huì)保障制度落后于經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，公民的居住權(quán)遭遇了前所未有的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn)是雙重性的，既有高房?jī)r(jià)的壓力又有社會(huì)保障的缺失。正規(guī)商品房?jī)r(jià)格持續(xù)高漲，中低收入家庭無(wú)力承受，只能退而轉(zhuǎn)向價(jià)格相對(duì)低廉的“小產(chǎn)權(quán)房”。因此，國(guó)家治理“小產(chǎn)權(quán)房”應(yīng)將重點(diǎn)放在健全社會(huì)保障機(jī)制方面，通過(guò)投資建設(shè)經(jīng)濟(jì)保障房和廉租房緩解高房?jī)r(jià)和高購(gòu)房需求之間的矛盾。保障公民的居住權(quán)是政府的責(zé)任和義務(wù)。政府應(yīng)該將宏觀調(diào)控措施與保障房建設(shè)相結(jié)合，抑制房?jī)r(jià)的過(guò)快增長(zhǎng)，同時(shí)保障居民的居住權(quán)。

(三)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)管理缺陷

“小產(chǎn)權(quán)房”的形成是一個(gè)長(zhǎng)期復(fù)雜的過(guò)程，在此過(guò)程中，除了市場(chǎng)調(diào)節(jié)的失靈和國(guó)家宏觀調(diào)控的不足之外，農(nóng)村土地管理制度的缺陷也為小產(chǎn)權(quán)房提供了滋生的溫床。根據(jù)現(xiàn)行的農(nóng)村土地管理制度，農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體缺失，造成了農(nóng)戶被排擠出權(quán)利中心，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)、農(nóng)村干部成了農(nóng)村土地所有權(quán)的實(shí)際擁有者。這種現(xiàn)狀嚴(yán)重制約了農(nóng)民對(duì)土地的投入，不利于增加農(nóng)民土地收益。在土地征收的過(guò)程中，由于基層政府對(duì)土地的支配權(quán)利過(guò)大，容易導(dǎo)致部分官員濫用職權(quán)，與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商或者部分企業(yè)相互勾結(jié)，低價(jià)征地，從中謀取利益。由于農(nóng)村集體土地本來(lái)就在政府規(guī)劃用地之內(nèi)，所以耕地被占是必然。農(nóng)民為了維護(hù)自身利益，增加土地收益，就決定鋌而走險(xiǎn)，建設(shè)、出售“小產(chǎn)權(quán)房”。地方政府為了增加地方財(cái)政，對(duì)于“小產(chǎn)權(quán)房”的流通放任自流，這更加助長(zhǎng)了這股風(fēng)潮，使“小產(chǎn)權(quán)房”的地下交易愈演愈烈。這種情況的結(jié)果就是“村集體領(lǐng)導(dǎo)、地方政府與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商共謀獲取了集體土地開(kāi)發(fā)所形成的利益?！盵7]

三、小產(chǎn)權(quán)房法律癥結(jié)厘定

(一)產(chǎn)權(quán)于法無(wú)據(jù)

在我國(guó)法律上，房屋產(chǎn)權(quán)是一種完全的所有權(quán)概念，即，房屋的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)完全歸房屋所有人享有，并且具有排他性，他人無(wú)權(quán)干涉。房屋產(chǎn)權(quán)無(wú)大小之分。我國(guó)法律中從未使用過(guò)“小產(chǎn)權(quán)”的概念。在我國(guó)，開(kāi)發(fā)商進(jìn)行商品房開(kāi)發(fā)和買賣必須持有“五證”——《建設(shè)用地規(guī)劃許可證》、《國(guó)有土地使用證》、《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》、《建筑工程施工許可證》和《商品房預(yù)售(銷售)許可證》。這“五證”是商品房開(kāi)發(fā)和買賣的初始登記，只有在開(kāi)發(fā)商具備了這些初始登記并在商品房竣工驗(yàn)收合格后30天內(nèi)領(lǐng)取房地產(chǎn)權(quán)屬證明書(shū)的基礎(chǔ)上，房屋買入者才能夠到房管部門辦理房地產(chǎn)權(quán)證。而“小產(chǎn)權(quán)房”的開(kāi)發(fā)商既無(wú)法取得國(guó)有土地使用權(quán)和城市規(guī)劃、建設(shè)管理部門的批復(fù)，施工過(guò)程也沒(méi)有監(jiān)督檢查，所以此類房屋，無(wú)法辦理房屋產(chǎn)權(quán)登記，沒(méi)有表明其“合法身份”的房屋所有權(quán)證，無(wú)法辦理繼承、抵押。由此，從法律上來(lái)評(píng)價(jià)小產(chǎn)權(quán)房，其就是無(wú)產(chǎn)權(quán)房。

(二)修建違法用地

修建違法用地主要表現(xiàn)在以下幾方面:

第一，未經(jīng)申請(qǐng)和審批，自行在農(nóng)村集體土地上建造小產(chǎn)權(quán)房。根據(jù)我國(guó)《土地管理法》43條規(guī)定:“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地;但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外”。[6]顯然，除為興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅，建公共設(shè)施、公益設(shè)施等四種例外，任何擅自占用農(nóng)村集體建設(shè)土地，規(guī)避法律的行為都是違法的。

第二，在未進(jìn)行農(nóng)用地轉(zhuǎn)批手續(xù)的農(nóng)業(yè)用地上的修建小產(chǎn)權(quán)房。農(nóng)業(yè)用地的最重要也是最基本的功能在于農(nóng)業(yè)耕種和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，地是農(nóng)業(yè)之本，要想發(fā)展農(nóng)業(yè)就必須保障農(nóng)業(yè)用地和農(nóng)業(yè)資源。根據(jù)《土地管理法》62條規(guī)定:“農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)符合鄉(xiāng)(鎮(zhèn))土地利用總體規(guī)劃，并盡量使用原有的宅基地和村內(nèi)空閑地;假如占用農(nóng)用地，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)批的審批手續(xù)”。倘若未經(jīng)批準(zhǔn)貿(mào)然開(kāi)發(fā)農(nóng)用地，當(dāng)屬違法無(wú)疑。即使經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，或者房屋建在宅基地、空閑地上不需農(nóng)用地轉(zhuǎn)批手續(xù)的，根據(jù)《土地管理法》第11條的規(guī)定，“農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)”。土地的使用才處于合法狀態(tài)。

第三，將宅基地上的房屋轉(zhuǎn)讓給本集體經(jīng)濟(jì)組織成員以外的購(gòu)房者。我國(guó)農(nóng)村宅基地分配實(shí)行一戶一宅制，具有嚴(yán)格的身份限制。宅基地使用權(quán)的取得者必須是農(nóng)村集體成員?！锻恋毓芾矸ā?3條明確規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的土地使用權(quán)不得出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租于非農(nóng)業(yè)建設(shè)”。2007年，國(guó)務(wù)院辦公廳《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行有關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地法律和政策的通知》明確規(guī)定:“農(nóng)村住宅用地只能分配給本村村民，城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或‘小產(chǎn)權(quán)房’”。2008年，中共中央國(guó)務(wù)院《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)一步促進(jìn)農(nóng)業(yè)發(fā)展農(nóng)民增收的若干意見(jiàn)》亦再次明確，“城鎮(zhèn)居民不得到農(nóng)村購(gòu)買宅基地、農(nóng)民住宅或小產(chǎn)權(quán)房?！?/p>

四、“小產(chǎn)權(quán)房”流轉(zhuǎn)法律路徑的合理化建議

“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)生原因復(fù)雜，涉及各方面的利益博弈。在20多年的發(fā)展中，關(guān)于“小產(chǎn)權(quán)房”的法律問(wèn)題數(shù)量之多、程度之深已經(jīng)讓我國(guó)政府無(wú)法再忽視其存在。但是，常年累積的問(wèn)題不會(huì)在瞬間消失，“小產(chǎn)權(quán)房”的法律規(guī)避問(wèn)題的解決需要各方面長(zhǎng)期的努力。由于小產(chǎn)權(quán)房的特殊性以及市場(chǎng)上的大量需求，政府很難從根本上解決。首先，如果國(guó)家禁止小產(chǎn)權(quán)房交易，房屋所有者可以通過(guò)將房子長(zhǎng)期出租獲得房屋收益。其次，限制小產(chǎn)權(quán)房流轉(zhuǎn)不能從根本上解決房地產(chǎn)市場(chǎng)本身失靈的問(wèn)題，保障的只是行政壟斷下的部門利益，農(nóng)民利益依然無(wú)法得到保障，這將嚴(yán)重影響社會(huì)的安定團(tuán)結(jié)。針對(duì)這一難題，筆者提出以下建議:

(一)出臺(tái)保障居民居住權(quán)的相關(guān)法律

公民的居住權(quán)也屬于公民的基本權(quán)利。對(duì)于已經(jīng)擁有住房的公民，我國(guó)現(xiàn)行的《中華人民共和國(guó)物權(quán)法》為其房屋提供法律保障，房屋的各項(xiàng)權(quán)利所有者均可有法可依。對(duì)于沒(méi)有合法住房的無(wú)房公民，我國(guó)還未出臺(tái)相關(guān)法律保護(hù)其居住權(quán)。針對(duì)這一法律空缺，我國(guó)相關(guān)部門應(yīng)該盡快出臺(tái)《中華人民共和國(guó)住房保障法》等類似的法律，使無(wú)房者可以實(shí)現(xiàn)居住的基本權(quán)利?！段餀?quán)法》第五十九條規(guī)定:“農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”。根據(jù)《物權(quán)法》的這一規(guī)定，農(nóng)村土地歸集體所有，而在集體土地上建造的“小產(chǎn)權(quán)房”也應(yīng)屬集體所有。房屋的產(chǎn)權(quán)屬于作為集體成員的農(nóng)民。如果在農(nóng)村集體土地上建造的小產(chǎn)權(quán)房由農(nóng)民自己居住，那么，房屋將受到現(xiàn)行《物權(quán)法》的保護(hù);如果房屋房屋由農(nóng)民出售給城鎮(zhèn)居民，那么根據(jù)現(xiàn)有的法律，小產(chǎn)權(quán)房得不到任何法律保護(hù)?！段餀?quán)法》規(guī)定公民的私有財(cái)產(chǎn)受到保護(hù)，但前提是私有財(cái)產(chǎn)是合法的。在此前提下，“小產(chǎn)權(quán)房”因其不合法性而被排除在法律這道保護(hù)屏障之外。從“小產(chǎn)權(quán)房”出現(xiàn)至今，全國(guó)已購(gòu)置“小產(chǎn)權(quán)房”的公民數(shù)量已經(jīng)十分龐大，而國(guó)家近年來(lái)出臺(tái)的一系列禁售、取締“小產(chǎn)權(quán)房”的政策法規(guī)一方面打擊了“小產(chǎn)權(quán)房”建造者和出售者的氣焰，另一方面也讓無(wú)房公民的居住權(quán)陷入了困境。無(wú)房者維護(hù)自身權(quán)益只能寄望于國(guó)家盡快出臺(tái)相關(guān)方面的法律。在相關(guān)法律中，應(yīng)該包括商品房、廉租房、經(jīng)濟(jì)保障房的建設(shè)、消費(fèi)、分配等各方面的規(guī)范。

(二)與時(shí)俱進(jìn)，整合、修訂我國(guó)關(guān)于土地管理的各項(xiàng)法律

中國(guó)特有的“小產(chǎn)權(quán)房”問(wèn)題是對(duì)現(xiàn)行土地管理制度中不合理部分的批判和否定，其中最主要的問(wèn)題在于城鄉(xiāng)二元土地制度。根據(jù)我國(guó)《物權(quán)法》，“應(yīng)當(dāng)尊重農(nóng)民集體對(duì)土地的所有權(quán) ，也就是在符合法定程序條件下，尊重農(nóng)民集體對(duì)土地使用權(quán)的處置，而不是簡(jiǎn)單地依據(jù)具有內(nèi)在缺陷的法律來(lái)進(jìn)行‘叫?！踔痢褰恕?。[8]我國(guó)各部門針對(duì)“小產(chǎn)權(quán)房”出臺(tái)了一系列政策，但是收效都不甚理想。2013年對(duì)于小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)是來(lái)說(shuō)是大起大落的一年，十八大三中全會(huì)召開(kāi)前夕，由國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心課題組提出的“383”改革方案，提出解決小產(chǎn)權(quán)問(wèn)題的提案，提案中提出:“在規(guī)劃和用途管制下，允許農(nóng)村集體土地與國(guó)有土地平等進(jìn)入非農(nóng)用地市場(chǎng)，收縮政府征地范圍。對(duì)已經(jīng)形成的‘小產(chǎn)權(quán)房’，按照不同情況補(bǔ)繳一定數(shù)量的土地出讓收入，妥善解決這一歷史遺留問(wèn)題?！边@一措施無(wú)疑為小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)注入了一針興奮劑，小產(chǎn)權(quán)房開(kāi)發(fā)商和購(gòu)買者都滿心期待小產(chǎn)權(quán)房轉(zhuǎn)正的那一天。然而，三中全會(huì)的召開(kāi)并未給小產(chǎn)權(quán)房市場(chǎng)帶來(lái)期待已久的春天。三中全會(huì)召開(kāi)不久，國(guó)土部和住建部?jī)刹课吐?lián)合下發(fā)《關(guān)于堅(jiān)決遏制違法建設(shè)、銷售小產(chǎn)權(quán)房的緊急通知》，之后又發(fā)表申明，堅(jiān)決遏制在建、在售“小產(chǎn)權(quán)房”。我國(guó)應(yīng)該與時(shí)俱進(jìn)，整合、修訂、完善各土地管理制度和法律。隨著城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，“城鄉(xiāng)居民住房建設(shè)及其管理、住房保障、房地產(chǎn)市場(chǎng)環(huán)境、土地和住房的法制環(huán)境等均發(fā)生了重要變化”，原來(lái)在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)上制定的土地流轉(zhuǎn)法規(guī)、政策已經(jīng)無(wú)法適應(yīng)時(shí)代和社會(huì)的發(fā)展，暴露出越來(lái)越多的問(wèn)題。為此，我國(guó)立法部門應(yīng)當(dāng)整合、修訂《農(nóng)村土地承包法》、《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》、《土地管理法》、《城市房地產(chǎn)管理法》等法律法規(guī)，規(guī)范農(nóng)村土地使用制度、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)程序，統(tǒng)一城鄉(xiāng)土地管理制度，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)平等，維護(hù)農(nóng)民利益，要努力探索小產(chǎn)權(quán)房合法化的各種可能性，將小產(chǎn)權(quán)房早日納入法治軌道。土地法和居住權(quán)保障法等法律的完善將有效推動(dòng)社會(huì)的和諧發(fā)展和我國(guó)的文明進(jìn)程。

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