關于禹州市連莊村城中村改造調(diào)研的思考

侯楊楊

（鄭州大學 旅游管理學院，河南 鄭州450001）

城中村改造不僅能夠改善群眾居住環(huán)境，提高群眾生活水平，增強群眾文明意識［1］，加大城市的輻射力和帶動力，進一步解決城鄉(xiāng)并存的二元結(jié)構(gòu)問題，深化經(jīng)濟體制改革，集約、節(jié)約利用土地，盤活土地使用效益，拓寬經(jīng)濟發(fā)展空間，提高村民經(jīng)濟收入；更能夠完善社會公共管理職能，優(yōu)化社會公共管理方式，解決居民的居住、出行、醫(yī)療、教育、社保等問題［2］。因此，城中村改造意義重大。

城中村改造是2008年河南省各級人民政府放在首位的重要工作，是加快城市發(fā)展，提升城市品味，提高居民居住環(huán)境和生活質(zhì)量的重要舉措，也是禹州市委市政府“實施大開放、謀求大發(fā)展、建設大禹州”的發(fā)展戰(zhàn)略的重大舉措?！蛾P于推進城中村改造的實施意見》（禹辦〔2007〕62號）計劃把潁川辦事處的寨子村、金坡村、東十里村、東莞居委會崔莊自然村、朱坡村，夏都辦事處的蔣莊自然村、五里村、南關居委會，鈞臺辦事處的連莊村、三里居委會、花園村，韓城辦事處的焦寨村等12個村納入城中村改造范圍。2008年起重點對寨子村、蔣莊村、連莊村、焦寨村等4個城中村進行改造。另外，根據(jù)禹州市市委指示精神，將老城區(qū)和城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的38個城郊村也納入城市改造范圍。預計改造完成后，禹州市城區(qū)面積將達到60平方千米，城市人口達到60萬人，將給村民帶來很大的商機，增加村民就業(yè)機會，提高村民的經(jīng)濟收入，改善居住環(huán)境和城市環(huán)境。連莊村按照市政府對全市城中村改造工作的部署，積極開展工作，取得了一定的成績，但也面臨諸多困難和問題。

一、連莊村的基本情況和改造工作概況

（一）連莊村的基本情況

連莊村分4個自然村，8個村民小組，總?cè)丝跒?500人，計劃安置619戶；村莊占地面積為335畝，前期通過拍照、丈量，住房拆遷面積為91 280平方米。城中村改造通過招標由鄭州萬豐置業(yè)承接。

連莊村之所以被選為第一批城中村改造是因為連莊村位于新豫01線與穎北大道交匯處，南臨潁河及景觀帶，東臨新豫01線，北有市植物園，西有潁河迎賓館；兩座新橋與潁河南岸相通，交通便利，位置優(yōu)越，具備發(fā)展的條件，所以被市委市政府列入第一批城中村改造項目。

城中村改造前，為了讓村民了解改造的意義，通過電視宣傳，村干部和村里黨員分組講解改造事宜，并數(shù)次召開村民大會答疑解難，村委會還通過發(fā)放改造宣傳冊和簡報等形式讓村民了解改造后安置房和補償款的分配等工作。

（二）村民現(xiàn)有住房情況

村民現(xiàn)住房屋是按照1982年村鎮(zhèn)的建設規(guī)劃分布，住房多以舊式平房和舊式兩層樓房為主，宅基地批劃面積為0.264畝。村里多為20世紀八九十年代建筑，住房面積較小，新式樓房不到10%，村民現(xiàn)住房屋由于規(guī)劃樣式不同，高矮、層數(shù)不同，新舊程度不同，村莊過于分散，布局不合理，整體不美觀；道路、排水等設施不完善，與城市化發(fā)展不協(xié)調(diào)、不相稱；半數(shù)以上村民房屋破舊，三代以上家庭共住，擁擠且非常不便。據(jù)統(tǒng)計，連莊村一層住房的戶數(shù)占全村總戶數(shù)的65%，二層以上樓房住戶占全村總戶數(shù)的35%。近幾年，廣大群眾對居住條件的要求越來越高，拆了建、建了拆的重復建設現(xiàn)象嚴重，群眾多年的積蓄都用在了重復建設上，造成了人力和財力的巨大損失。

（三）城中村改造的政策及改造方案

禹州市城中村改造實行“一村一策”，根據(jù)各村實際情況及其優(yōu)勢，政府牽頭，實行自我改造。禹州市成立了城中村改造辦公室，對全市城中村改造工作統(tǒng)一領導。市國家土地管理部門、城建部門對連莊村全村土地面積及村莊占地面積進行測繪，測算出全村實際耕地面積及村莊占地面積；繪制村莊及住戶自然狀況分布圖，測算每個村民組占地面積；再依據(jù)穎北新區(qū)整體規(guī)劃，繪制城中村改造建設用地規(guī)劃圖。通過招標（公開投標），由開發(fā)商投資進行改造建設。按照市有關文件規(guī)定，改造建設用地不得超過原村莊占地面積，用地由八個組統(tǒng)一核算均攤。政府提供優(yōu)惠政策支持城中村改造。

連莊村的改造方案設定為全村八個村民組集中居住在一個社區(qū)內(nèi)，以中高層建筑為主，設電梯，社區(qū)內(nèi)設停車場、公共綠地、中小學、幼兒園、醫(yī)療站、娛樂場地等。對符合安置條件的農(nóng)戶（一是有農(nóng)業(yè)戶口，二是本人有住宅、建設手續(xù)）以戶為單位安置，每戶安置兩套住房。

（四）改造的前景

第一，環(huán)境和住房條件的改善。城中村改造以后，村莊變社區(qū)，農(nóng)民變居民，住房面積增大，環(huán)境更加宜人，住房可走向市場。由于配套齊全優(yōu)勢就顯得更加突出，價位也就更高，群眾受益提高，有利于連莊村經(jīng)濟的快速發(fā)展，群眾居住條件得到根本改善，生活質(zhì)量更高。

第二，改造后各項保障的完善。改造后，利用土地售出后余留的10%土地，計劃安排商用。圍繞商用市場，解決群眾生活。在醫(yī)保方面，按照新農(nóng)合醫(yī)保政策，保證群眾100%參保，保障群眾就醫(yī)。完善養(yǎng)老和低保體系，確保老有所養(yǎng)。勞動力就業(yè)方面，除了小區(qū)物業(yè)管理用人，還有10%余留地建市場，可就地安置勞動力就業(yè)，周圍經(jīng)營性開發(fā)也可安置勞動力，周圍道路、綠化帶保潔、整修可以安置大量的勞動力。

第三，房產(chǎn)價值的提升。未改造時，大部分村民住宅所占土地均為集體土地，沒有置換為國有土地，村民只擁有房屋產(chǎn)權(quán)，土地無權(quán)出讓（即小產(chǎn)權(quán)房），村民買賣就沒有合法手續(xù)，自行買賣均屬違法行為。改造后，村民的小產(chǎn)權(quán)房將變成可以進行自住、租賃或者出售的擁有相關合法權(quán)益證件的商品房，房屋價值將明顯增加。

二、連莊村城中村改造的推行現(xiàn)狀

連莊村的城中村改造是在村莊用地現(xiàn)狀范圍內(nèi)進行的，采取“以地換房”。原村莊的一部分土地用來安置村民，其余土地用來進行開發(fā)建設。由村委會通過招商引進的房地產(chǎn)開發(fā)商對安置群眾以外的土地進行開發(fā)，利用開發(fā)盈利建設群眾安置住房。開發(fā)商邊開發(fā)邊進行小區(qū)建設，做到群眾實惠、開發(fā)商獲合法利益、政府維持形象三方共贏。

改造后的連莊沒有農(nóng)用地，除安置房用地、折價給開發(fā)商的地、預留土地外，剩余土地全部由政府收回。

具體做法：八個小組同意進行改造，改造中原有居民住房先不拆遷，在本村范圍內(nèi)另外劃定100畝專門用來建設居民小區(qū)，按照小區(qū)的造價大概3億折合成土地給開發(fā)商，參照周邊地方政府拍賣的價錢每畝120萬，給開發(fā)商提供290畝土地，村里預留200畝地用來解決村民以后生活問題。

2014年1 月底，小區(qū)已經(jīng)建成1／3；截至發(fā)稿時，第一批搬遷正在進行。搬遷條件為：要有本村戶口和宅基地。原則上是每戶兩套房，共240平方米，根據(jù)測量的每戶現(xiàn)有住房面積，少了按照拆補價拿錢補，暫定每平方米500元；多了也一樣拿錢賠償。另外，以每戶男孩數(shù)量為主確定每戶可分房套數(shù)，至于是哪一代的男孩數(shù)量還有按照這個標準分的房怎樣算錢和補償還在協(xié)商中；女孩沒有資格。小區(qū)每戶有獨立房產(chǎn)證，物業(yè)由村委會統(tǒng)一管理。

三、連莊村城中村改造過程中的經(jīng)驗以及面臨的困境

（一）改造過程中的經(jīng)驗

連莊村的改造有以下幾方面值得借鑒的經(jīng)驗：在拆遷安置方面，原有村莊暫時不拆，村民照常居住，另外劃地建小區(qū)，避免了因過渡費和暫時安置產(chǎn)生的糾紛和談判協(xié)商成本，同時每戶最少兩套房子，可以解決幾代人共住一套房的問題，方便居民生活。在就業(yè)和可持續(xù)生計方面，新建小區(qū)物業(yè)由村委會統(tǒng)一管理，可以因地制宜，為居民提供更合心意的服務，而且還可以解決部分村民的就業(yè)問題；同時預留有土地留作商用或者其他用途，可作為部分村民變市民后居民的部分收入來源，解決居民的可持續(xù)生計問題。在政府支持方面，改造過程中所需手續(xù)的審批享有綠色通道，效率高，改造后有關政府部門將給村民辦理相關合法權(quán)益證件，村民原有的不可自由出售、租賃和自住的房子將變?yōu)樽C件齊全的商品房，可以進行租賃、自住或者出售。

（二）改造中面臨的困境

連莊村的改造面臨如下困境：第一，后續(xù)搬遷問題。由于改造前并沒有每家每戶簽訂搬遷合同，而是征求大部分村民意見后就開始執(zhí)行，有些問題沒有完全確定，所以搬遷會有一定困難。第二，群眾對城中村改造的認識問題。由于政府主導力度不夠，群眾認為所宣傳的優(yōu)惠政策到目前還沒有看到實際有益性，導致群眾對城中村改造認識不到位、不理解［3］，還有農(nóng)村形勢比較復雜，有些習慣勢力，不管村干部怎樣引導，怎樣做都會持反對態(tài)度。第三，改造所需的專業(yè)人才問題。因為村干部和群眾彼此了解，所以出現(xiàn)新事物的時候村干部們由于文化素質(zhì)低，群眾不夠信任村干部的專業(yè)水平，所以很需要改造方面的專業(yè)人才在改造時進行改造知識的普及和解答；土地調(diào)整問題，由于是改造開發(fā)同時進行，原來住的地方暫不拆遷，每組群眾的地所在位置不同，所以前期占用的份額也不同，會造成被占用的較多的組的群眾不滿；賠償標準問題，由于協(xié)商困難，社會保障標準沒有確定，農(nóng)民轉(zhuǎn)居民改制后遺留問題較多。

四、針對進一步推進城中村改造的思考建議

城中村改造是一個涉及戶籍制度、土地利用制度、集體資產(chǎn)處理、村民自建住宅政策、投融資體制等多方面的復雜系統(tǒng)工程［4］，改造的任務重，經(jīng)濟利益復雜，所以在改造工作中需采取以下措施，更快更好地推進城中村改造工作。

（一）擴大改造前期宣傳力度，確保群眾對改造工作認識到位

要確保改造工作的順利開始并如期開展下去，就必須做好前期的宣傳，為改造做好準備。前期的宣傳重點是要讓群眾尤其是被拆遷戶知曉并理解政府拆遷工作和改造的相關政策。這些可以由各街道辦事處負責城中村改造項目的工作人員對所涉及單位、住戶上門走訪座談，針對每個改造項目，及時制定“一村一策”的宣傳手冊［5］，讓群眾了解改造對城市和村莊的好處和意義、相關補償政策、改造后會得到的結(jié)果及相關進度。然后在村民對城中村改造在思想上有所認識、在心理上有所接受后，針對要改造村莊的具體情況，公示拆遷改造范圍，并適時召開村干部會議和村民大會，講解改造項目的特色和亮點以擴大宣傳的廣度和深度。最后在村委會和村里的公告墻上設置改造專題宣傳欄，介紹項目的總體規(guī)劃建設指標和效果圖，并安排專門工作人員及時解答群眾提出的問題，從而獲得更多群眾的理解和支持。

（二）加強改造過程中各個環(huán)節(jié)的管理監(jiān)督工作，保障群眾利益

從掛牌確定某村要改造開始，到招標尋找合作企業(yè)，再到后來的拆遷安置補償?shù)?，不僅要將國家、省市相關的已出臺的政策與項目推進的實際情況配套相結(jié)合，確保改造的每一工作環(huán)節(jié)都符合操作規(guī)范和相關改造流程之外，還要確保改造工作的各個環(huán)節(jié)做到公開、公正、透明。這樣，不僅可以防止村干部尋租、開發(fā)商偷工減料，還能增加群眾對改造工作的支持，有利于改造工作順利進行。

（三）要以人為本，處理好城市化建設與保障村民利益的關系

被拆遷村民、政府、開發(fā)商是城中村改造項目的利益相關者。由于城中村改造不僅涉及到被拆遷村民的住房、宅基地等私人財產(chǎn)，更是關系到改造后被拆遷村民的生活，因此

，是城中村改造的直接利益相關者［6］。對此，需要政府掌握大局，規(guī)劃城市建設的長遠發(fā)展利益的同時堅持以人為本，滿足被拆遷村民的合理訴求，保障其合法權(quán)益。這樣不僅可以維護政府形象，減少村干部和村民之間的談判成本、開發(fā)商與村民之間的摩擦，還能保障改造項目的順利推進。

（四）補償方式多樣化，注重改造后居民的可持續(xù)生計問題

大多數(shù)地方城中村改造后原來的農(nóng)民徹底離開了原本賴以生存的土地，雖然在城中村改造的過程中會得到適當?shù)难a償，但是，補償?shù)挠邢扌砸约氨徽鞯鼐用竦奈幕刭|(zhì)、工作技能、適應能力等的缺陷會使失去土地保障的居民再就業(yè)困難，導致貧困，容易滋生事端。因此，要求在今后的改造中必須增加補償方式，既要考慮被征地農(nóng)民的現(xiàn)實利益，又要著眼于其長遠發(fā)展。例如在連莊村的改造過程中預留200畝土地作為維持可持續(xù)生計的基礎，改造后小區(qū)內(nèi)部的物業(yè)等人員盡量使用本村人員增加就業(yè)等。這樣，把失地農(nóng)民的短期生活質(zhì)量和長期持續(xù)發(fā)展結(jié)合起來，不僅可以防止失地農(nóng)民在市民化的過程中處于孤立地位，還可以增強失地農(nóng)民的再發(fā)展能力，有利于社會的和諧穩(wěn)定。

五、結(jié)語

城中村是城市的一個復雜的組成部分，在城市發(fā)展迅速的今天，要兼顧政府形象、村民利益和開發(fā)商利益三者之間的利益，尋求平衡點。而且，由于每個地方固有傳統(tǒng)觀念等問題的存在，也增加了政府和村委會干部對城中村改造政策的執(zhí)行力度。開發(fā)商自身尋找和承接項目過程中的利益最大化考慮原則也會在一定程度上造成三者之間的目標不一致。由于農(nóng)民根深蒂固的土地情節(jié)，面對失去土地后的新生活，需要政府和各級機構(gòu)大力度的引導，并盡最大努力去維護農(nóng)民的利益。當然，作為處于地理位置特殊的農(nóng)民，也要在一定程度上為了自己居住環(huán)境和所處地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展適時支持國家和地區(qū)政府的相關規(guī)劃和政策。

［1］鄧婷.城中村改造的困境與對策研究：以長沙市岳麓區(qū)為例［D］.長沙：湖南師范大學，2012.

［2］楊忠華.昆明市五華區(qū)城中村改造紀實研究方案［J］.今日中國論壇，2013（10）：189－191.

［3］劉閃.和諧社會視角下城中村改造研究［D］.成都：西南交通大學，2009.

［4］張宇.城中村改造政策支撐體系研究：以寶雞市金臺區(qū)聯(lián)盟村城中村改造為例［D］.西安：西北大學，2008.

［5］郭建濤.淺談城中村改造［J］.城市建設，2010（24）：89－90.

［6］李桂賢.城中村改造過程中利益均衡下的博弈分析［J］.管理學家，2010（3）：190－191.