我國收容教育制度廢除論

鄭齊猛

（中共北京市大興區(qū)委黨校，北京100260）

隨著法制建設(shè)的逐步推進(jìn)，我國先后廢除了收容遣送制度、收容審查制度與勞動教養(yǎng)制度。既然已經(jīng)廢除了勞動教養(yǎng)制度，同樣嚴(yán)重侵犯人權(quán)，無合法性、正當(dāng)性依據(jù)的收容教育制度卻依然存在。筆者擬對收容教育的概念和歷史沿革、收容教育制度缺乏正當(dāng)性、合法性等問題展開論述，以期引起學(xué)術(shù)界和司法實(shí)務(wù)界的重視，為廢除收容教育制度盡綿薄之力。

一、收容教育制度的概念及其歷史沿革

（一）收容教育制度的概念

國務(wù)院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》（1993年9月4日國務(wù)院令第127號發(fā)布）第二條明文規(guī)定，收容教育是指對賣淫嫖娼人員集中進(jìn)行法律教育和道德教育、組織參加生產(chǎn)勞動以及進(jìn)行性病檢查、治療的行政強(qiáng)制教育措施。收容教育的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)均在公安機(jī)關(guān)，期限為六個月至二年，收容教育具體執(zhí)行場所為全國各地的收容教育所。被收容教育的人員在收容教育期間，人身自由被完全剝奪。

（二）收容教育制度的歷史沿革

收容教育誕生于新中國成立之初，用來懲治各種賣淫行為。20世紀(jì)50年代，我國已經(jīng)沒有公開的妓院和妓女，但野妓、暗娼依然殘存，為了禁絕娼妓，北京、上海等城市曾經(jīng)對野妓、暗娼進(jìn)行收容集中教育，使之改造成為自食其力的新人［1］。改革開放后，賣淫嫖娼等丑惡現(xiàn)象死灰復(fù)燃，1991年9月4日全國人大常委會為了嚴(yán)厲打擊賣淫嫖娼行為，審議通過了《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》，該《決定》規(guī)定，“對賣淫、嫖娼的，可以由公安機(jī)關(guān)會同有關(guān)部門強(qiáng)制集中進(jìn)行法律、道德教育和生產(chǎn)勞動，使之改掉惡習(xí)。期限為六個月至二年。具體辦法由國務(wù)院規(guī)定”。1993年9月4日，國務(wù)院頒布了《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，該行政法規(guī)成為收容教育的直接法律依據(jù)。至此，收容教育制度在我國正式確立。

二、收容教育制度存在的問題

（一）收容教育制度缺乏正當(dāng)性

正當(dāng)性是立法、司法實(shí)踐必須考慮的首要問題。一項(xiàng)法律制度的正當(dāng)性評價取決于兩個因素：一是理論上具有價值合理性，體現(xiàn)法的公平正義；二是實(shí)踐中獲得驗(yàn)證，獲得社會的普遍尊重和認(rèn)同，具有現(xiàn)實(shí)有效性，既能有效維護(hù)社會秩序，又能保障人權(quán)。正當(dāng)性分為目的、行為手段、行為方式、結(jié)果的正當(dāng)性等，缺一不可。收容教育制度雖然對于打擊賣淫嫖娼行為，維護(hù)社會秩序和公序良俗發(fā)揮了一定的積極作用，但實(shí)踐中備受詬病，收容教育制度本身是以違反法治、違反公平正義原則為代價的，其對法治原則和正義理念所造成的破壞，早已超過它對于打擊賣淫嫖娼、維護(hù)社會秩序發(fā)揮的積極作用，其正當(dāng)性應(yīng)受到否定。

1.收容教育制度不具價值合理性。一項(xiàng)法律制度應(yīng)當(dāng)具有價值合理性，這是正當(dāng)性的重要內(nèi)容。價值合理性可以從法律制度對國家、社會、個人的意義、功用和效能方面進(jìn)行評價。收容教育本身在制度的設(shè)計(jì)和運(yùn)行上，不符合現(xiàn)代民主法治國家保障人權(quán)、實(shí)行民主法治的基本精神和原則，在實(shí)踐中已經(jīng)完全背離了其立法目的。被收容者沒有經(jīng)正當(dāng)?shù)乃痉ǔ绦?，只?jīng)過公安機(jī)關(guān)一方，就可能被剝奪長達(dá)二年的人身自由。這遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了我國行政權(quán)對公民權(quán)利的處置權(quán)限，與現(xiàn)代社會、法治國家最大限度地保護(hù)公民個人的權(quán)利和自由的價值目標(biāo)也是不相一致的。因此，收容教育制度不利于人權(quán)保障，不具有價值合理性。

2.收容教育的方法手段不當(dāng)。收容教育的立法目的是：“為了教育、挽救賣淫、嫖娼人員，制止性病蔓延?！笔杖萁逃蛣趧咏甜B(yǎng)都實(shí)行“教育、感化、挽救”的方針。收容教育目的和方針的確立必須貫徹以人為本的理念，充分保障被收容教育者的權(quán)利。現(xiàn)行的收容教育制度顯然并不是從被收容教育者的角度出發(fā)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)和考慮問題的。賣淫嫖娼人員更多是道德和人生觀出了問題，單純使用剝奪人身自由的方法解決思想問題，實(shí)踐中難以奏效。

3.收容教育制度在法律性質(zhì)上缺乏正當(dāng)性。國務(wù)院頒布的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》把收容教育的性質(zhì)界定為“行政強(qiáng)制教育措施”，而學(xué)術(shù)界較多學(xué)者認(rèn)為其性質(zhì)是“行政強(qiáng)制措施”。把收容教育制度的法律性質(zhì)界定為“行政強(qiáng)制措施”是名不副實(shí)的。有學(xué)者認(rèn)為，從收容教育規(guī)定的內(nèi)容、期限上以及對收容教育人員的負(fù)面影響來講，收容教育帶有明顯的懲戒性和行政處罰性［2］。筆者比較贊同此種觀點(diǎn)。行政強(qiáng)制措施對公民的人身自由只能實(shí)施暫時性限制，而不能在長達(dá)六個月至二年的時間里完全剝奪被收容教育者的人身自由。收容教育制度名義上是“行政強(qiáng)制教育措施”，實(shí)質(zhì)上是一種比較嚴(yán)厲、關(guān)押時間較長的懲戒措施；名義上是一種行政措施，但其嚴(yán)厲程度甚至高于管制、拘役等刑罰。因此，收容教育本質(zhì)上是由公安機(jī)關(guān)決定和執(zhí)行的一種“準(zhǔn)刑罰”行為，重于任何行政處罰，雖不是刑罰種類，但實(shí)際的執(zhí)行效果達(dá)到了刑罰標(biāo)準(zhǔn)，甚至超過了管制、拘役、短期自由刑的強(qiáng)度。

4.收容教育的對象具有隨意性。收容教育的對象具有特定性，但實(shí)踐中適用對象卻有很大的隨意性。收容教育的對象是賣淫嫖娼人員，準(zhǔn)確地說，收容教育的對象是實(shí)施了賣淫嫖娼行為，尚不夠?qū)嵭袆趧咏甜B(yǎng)的行為人（勞動教養(yǎng)的期限是一至三年，必要時可以延長一年）。公安機(jī)關(guān)對賣淫嫖娼人員進(jìn)行處理時，是否適用收容教育以及適用收容教育的期限都具有很大隨意性。實(shí)踐中，對于賣淫嫖娼者，公安機(jī)關(guān)可以拘留，可以處以五千元以下罰款，還可以依法予以收容教育，甚至是勞動教養(yǎng)（現(xiàn)在已經(jīng)廢止勞動教養(yǎng)）。

5.違反“一事不兩罰”原則?！吨伟补芾硖幜P法》對于賣淫、嫖娼的處罰僅限于罰款、拘留，并不包括“收容教育”。如果對賣淫嫖娼人員處以治安處罰后又予以收容教育，明顯是加重了處罰。拘留與收容教育本質(zhì)上都剝奪人身自由，是同一類懲罰措施。因此，“收容教育”違背行政法“一事不兩罰”原則，不具正當(dāng)性。

6.收容教育決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)合一，缺乏職權(quán)監(jiān)督。職權(quán)監(jiān)督是現(xiàn)代民主法治社會常見的一種制度設(shè)計(jì)，是權(quán)力監(jiān)督權(quán)力的重要形式。收容教育既不用檢察機(jī)關(guān)審查、監(jiān)督，又無須法院作出裁決，公安機(jī)關(guān)自身就可以決定并執(zhí)行。收容教育的決定權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)無任何合理分工與配置，這種制度設(shè)計(jì)難有正當(dāng)性可言。因此，收容教育制度較長時間剝奪人身自由，不經(jīng)過任何司法程序，這與現(xiàn)代法治原則對人權(quán)保護(hù)的起碼要求是不相符的。

7.收容教育處罰過重，處罰與過錯不相當(dāng)。賣淫嫖娼行為屬于社會丑惡現(xiàn)象之一，違背了公序良俗，在道德上應(yīng)當(dāng)予以譴責(zé)，法律也規(guī)定了相應(yīng)的處罰，但這些行為屬“無被害人”的違法行為，一般對他人、社會沒有造成直接和重大的損害，屬于一般違法行為，而不是犯罪行為，如果對賣淫嫖娼者動輒處以長達(dá)六個月至二年的剝奪人身自由的收容教育，期限甚至超過一些刑罰，處罰明顯超過其過錯，處罰過錯不相當(dāng)，缺乏正當(dāng)性。

（二）收容教育制度缺乏合法性依據(jù)

與勞動教養(yǎng)一樣，收容教育的法律依據(jù)存在問題。我國收容教育制度的直接法律依據(jù)是1993年國務(wù)院頒布并于2011年修正的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》，國務(wù)院這個規(guī)定的直接立法依據(jù)是1991年9月4日全國人大常委會審議通過的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》。該《決定》將制定收容教育具體實(shí)施辦法的權(quán)力授予了國務(wù)院。收容教育制度與《憲法》《立法法》《行政處罰法》《行政強(qiáng)制法》以及國際公約等法律法規(guī)相沖突，缺乏合法性依據(jù)。

1.收容教育制度與《憲法》相沖突?！稇椃ā返谌龡l第三款中明確規(guī)定，國家尊重和保障人權(quán)?！稇椃ā返谌邨l規(guī)定，公民的人身自由不受侵犯，禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由，禁止非法搜查公民的身體。收容教育制度雖然不是刑罰措施，但它限制和剝奪當(dāng)事人人身自由的程度與執(zhí)行刑罰并無實(shí)質(zhì)差別，所執(zhí)行的期限比一些輕微犯罪判處的刑罰還要長。然而，這種比一些刑事處罰還要嚴(yán)厲的所謂“行政強(qiáng)制教育措施”所依據(jù)的是行政法規(guī)而不是全國人大常委會制定的法律，并且只由公安機(jī)關(guān)決定、執(zhí)行即可。收容教育制度明顯違反我國《憲法》規(guī)定的“尊重和保障人權(quán)”原則的根本要求，違反了“禁止非法拘禁和以其他方法非法剝奪或者限制公民的人身自由”的規(guī)定，對公民人身自由恣意侵犯，理應(yīng)因違憲而被廢除。

2.收容教育制度與《立法法》相沖突。2000年頒布的《立法法》第八條第五項(xiàng)明確規(guī)定，對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰，必須制定法律（狹義之法律），而法律（狹義之法律）的制定權(quán)屬于全國人大及其常委會。該法第九條規(guī)定，“本法第八條規(guī)定的事項(xiàng)尚未制定法律的，全國人民代表大會及其常務(wù)委員會有權(quán)作出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實(shí)際需要，對其中的部分事項(xiàng)先制定行政法規(guī)，但是有關(guān)犯罪和刑罰、對公民政治權(quán)利的剝奪和限制人身自由的強(qiáng)制措施和處罰、司法制度等事項(xiàng)除外”。可見，設(shè)定限制公民人身自由的條件及限制主體、程序?qū)儆凇胺杀Ａ簟钡氖马?xiàng)，必須由法律加以規(guī)定。對公民限制人身自由的收容教育，不得授權(quán)國務(wù)院制定行政法規(guī)。因此，國務(wù)院的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》違反《立法法》的規(guī)定，國務(wù)院無權(quán)制定有關(guān)對公民限制人身自由的行政法規(guī)。全國人民代表大會常務(wù)委員會《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》中對國務(wù)院的授權(quán)，違反了《立法法》的相關(guān)規(guī)定，不能授權(quán)國務(wù)院制定有關(guān)對公民限制人身自由的行政法規(guī)，該決定應(yīng)自《立法法》生效之日起，失去法律效力。

3.收容教育制度與《治安管理處罰法》相沖突。

首先，收容教育制度名義上是“強(qiáng)制性教育措施”，實(shí)質(zhì)上卻是行政處罰措施，收容教育的行政處罰性質(zhì)與2005年頒布的《治安管理處罰法》相沖突。根據(jù)《治安管理處罰法》第六十六條的規(guī)定，賣淫、嫖娼的，處十日以上十五日以下拘留，可以并處五千元以下罰款；情節(jié)較輕的，處五日以下拘留或者五百元以下罰款。賣淫嫖娼的處罰僅限于罰款、拘留，并不包括收容教育。其次，《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》所依據(jù)的全國人大常委會《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》與《治安管理處罰法》，立法主體同為全國人大常委會，兩者在法律效力處于同一位階，但都規(guī)定了對“賣淫嫖娼人員”的處理，按照后法優(yōu)于前法的基本法理，可以得出以下結(jié)論：對賣淫嫖娼人員的懲治，應(yīng)該依照《治安管理處罰法》的規(guī)定來處理，即處理的方式只能是拘留、罰款，不包括收容教育。再次，2011年修正的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》第七條規(guī)定，“除依照《中華人民共和國治安管理處罰法》第六十六條的規(guī)定處罰外，對尚不夠?qū)嵭袆趧咏甜B(yǎng)的，可以由公安機(jī)關(guān)決定收容教育”。該條規(guī)定違法，主要理由為：國務(wù)院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》屬行政法規(guī)，無權(quán)改變?nèi)珖舜蟪Ｎ瘯贫ǖ姆伞吨腥A人民共和國治安管理處罰法》的相關(guān)規(guī)定，下位法不能改變上位法的規(guī)定。最后，《治安管理處罰法》所規(guī)定的“采取強(qiáng)制性教育措施”的行為也并不包括賣淫嫖娼行為?！吨伟补芾硖幜P法》第七十六條規(guī)定，“有本法第六十七條（引誘、容留、介紹他人賣淫的）、第六十八條（淫穢物品、傳播淫穢信息）、第七十條（賭博）的行為，屢教不改的，可以按照國家規(guī)定采取強(qiáng)制性教育措施”。這當(dāng)中并沒有第六十六條（賣淫嫖娼）的規(guī)定。

4.收容教育制度與《行政處罰法》相沖突。雖然國務(wù)院的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》把收容教育規(guī)定為行政強(qiáng)制教育措施，實(shí)踐中，收容教育制度卻剝奪、限制人身自由，其實(shí)質(zhì)已經(jīng)淪為剝奪人身自由的行政處罰，與1996年10月1日生效實(shí)施的《中華人民共和國行政處罰法》不相符。該法第九條規(guī)定，法律可以設(shè)定各種行政處罰。限制人身自由的行政處罰只能由法律設(shè)定。第十條規(guī)定，行政法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由以外的行政處罰。因此，國務(wù)院的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》是不能設(shè)定及規(guī)定限制、剝奪人身自由的行政處罰的。

5.收容教育制度與《行政強(qiáng)制法》相沖突。國務(wù)院的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》把收容教育規(guī)定為行政強(qiáng)制教育措施，但收容教育制度并不屬于《行政強(qiáng)制法》所規(guī)定的行政強(qiáng)制措施類型。我國《行政強(qiáng)制法》第九條規(guī)定了行政強(qiáng)制措施的五種類型，不包括收容教育?！缎姓?qiáng)制法》第十條再度強(qiáng)調(diào)，僅有法律可以規(guī)定限制公民人身自由的強(qiáng)制措施。因此，《行政強(qiáng)制法》第九條和第十條的規(guī)定與《立法法》第八條和第九條的規(guī)定是一致的，即對限制公民人身自由的強(qiáng)制措施的事項(xiàng)只能制定法律，由法律設(shè)定。

6.《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》違反了其直接上位法《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》的規(guī)定。收容教育制度是由全國人大常委會《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》設(shè)定，由國務(wù)院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》具體規(guī)定的一項(xiàng)制度。全國人大常委會《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》設(shè)定收容教育制度的出發(fā)點(diǎn)是為了挽救賣淫嫖娼人員，其目的主要是通過收容教育，為賣淫嫖娼人員提供一個學(xué)習(xí)、生活與治療的環(huán)境，增強(qiáng)其自主擇業(yè)、正當(dāng)生存的能力，減少社會的負(fù)擔(dān)及其對社會的危害。因此，收容教育所應(yīng)當(dāng)辦成被收容教育人員接受教育的場所。實(shí)踐中，國務(wù)院《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》、公安部《收容教育所管理辦法》完全背離了全國人大常委會的《關(guān)于嚴(yán)禁賣淫嫖娼的決定》，該《決定》沒有授權(quán)國務(wù)院完全剝奪賣淫嫖娼人員的人身自由，國務(wù)院制定的收容教育辦法完全剝奪賣淫嫖娼人員的人身自由，遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了我國行政權(quán)對公民權(quán)利的處置權(quán)限，實(shí)質(zhì)上是違反了上位法的規(guī)定。

7.收容教育制度違反了國際公約的規(guī)定?！豆駲?quán)利和政治權(quán)利國際公約》是聯(lián)合國在《世界人權(quán)宣言》的基礎(chǔ)上通過的一項(xiàng)重要公約。中國正在積極為批準(zhǔn)《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》創(chuàng)造條件。聯(lián)合國的《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第九條第一項(xiàng)明文規(guī)定，“人人有權(quán)享有人身自由和安全，任何人不得加以任意逮捕或監(jiān)禁。除非依照法律所規(guī)定的根據(jù)和程序，任何人不得被剝奪自由”。收容教育制度較長時間剝奪人身自由，沒有基本法律依據(jù)，沒有公正合理的程序，沒有制約監(jiān)督，違反了上述國際公約條款。

三、收容教育制度廢除后，如何規(guī)制賣淫嫖娼行為

當(dāng)今世界各國(地區(qū))的法律對“賣淫嫖娼”行為的性質(zhì)有三種界定：一是認(rèn)為賣淫嫖娼合法，如荷蘭、德國；二是認(rèn)為賣淫嫖娼處于灰色地帶，在一定范圍內(nèi)、一定條件下合法，如很多歐洲國家和我國香港地區(qū)；三是認(rèn)為賣淫嫖娼是非法的，禁止賣淫嫖娼，如我國大陸。同犯罪一樣，賣淫嫖娼行為也不可能被禁絕，所以，我們需要做的是控制賣淫嫖娼行為，不至于讓其給社會帶來更多的危害。

雖然賣淫嫖娼是非法的，但對于賣淫嫖娼人員沒有必要剝奪長達(dá)六個月至二年的人身自由進(jìn)行教育改造。收容教育制度廢除之后，現(xiàn)有的行政處罰措施（罰款、拘留）的強(qiáng)度足以與賣淫嫖娼違法行為的危害程度相當(dāng)；現(xiàn)有的強(qiáng)制醫(yī)療制度完全可以應(yīng)對解決賣淫嫖娼人員的性病、艾滋病傳播問題。即發(fā)現(xiàn)賣淫嫖娼人員，在進(jìn)行行政處罰措施（罰款、拘留）的同時，進(jìn)行性病、艾滋病檢測，以決定是否進(jìn)行強(qiáng)制醫(yī)療。總之，廢除收容教育制度，并不會對現(xiàn)有的社會秩序造成沖擊。

綜上所述，收容教育制度作為一種行政強(qiáng)制性教育措施，原本是為了教育、挽救賣淫、嫖娼人員，改造其思想、道德、人生觀，轉(zhuǎn)變其惡習(xí)，并制止性病蔓延而采取的一種暫時性人身自由限制措施。實(shí)踐中，收容教育制度已經(jīng)演變成由公安機(jī)關(guān)決定和執(zhí)行，較長時間剝奪賣淫嫖娼人員人身自由的行政處罰，而這種行政處罰既無任何正當(dāng)性又無基本的合法性依據(jù)，嚴(yán)重侵犯人權(quán)，已不符合我國法治建設(shè)的要求，理應(yīng)盡快廢除。我國已先后廢除了收容遣送制度、收容審查制度、勞動教養(yǎng)制度，收容教育制度的廢除也應(yīng)成為有識之士的共識。

［1］李潤山.解放初北京市收容教育野妓暗娼紀(jì)實(shí)［J］.北京黨史，1992，（3）.

［2］鄭厚勇.論收容教育的行政處罰屬性［J］.武漢大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2003，（5）.