運(yùn)動(dòng)式治理問(wèn)題研究述評(píng)

李有學(xué)

（河南大學(xué) 地方政府與社會(huì)治理研究所，河南 開(kāi)封475001）

治理是在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和公民社會(huì)發(fā)育的基礎(chǔ)上，20世紀(jì)90年代在西方興起的一種新的理論分析框架。時(shí)至今日，治理理論已經(jīng)成為一種主流話語(yǔ)，成為用于解決市場(chǎng)失敗和政府失敗的選擇模式。自從治理理論被引入中國(guó)，學(xué)者們開(kāi)始試圖將治理理論與中國(guó)實(shí)踐相結(jié)合發(fā)展有中國(guó)特色的本土化治理話語(yǔ)和治理理論，運(yùn)動(dòng)式治理就是治理理論與中國(guó)情境結(jié)合形成的本土化概念之一。

一、運(yùn)動(dòng)式治理的概念與特征

所謂運(yùn)動(dòng)是指“政治、文化、生產(chǎn)等方面有組織、有目的、規(guī)模較大的群眾性活動(dòng)”，將運(yùn)動(dòng)與治理結(jié)合形成“運(yùn)動(dòng)式治理”的概念是對(duì)中國(guó)政治生態(tài)和政治文化傳統(tǒng)的形象總結(jié)，集中體現(xiàn)了中國(guó)特殊背景下的中國(guó)式的治理特征，這種判斷也是學(xué)者的共同認(rèn)知。因此，理解運(yùn)動(dòng)式治理的基本概念和本質(zhì)內(nèi)涵是理解中國(guó)式治理特色的一個(gè)很好的途徑。

運(yùn)動(dòng)式治理作為一個(gè)學(xué)術(shù)課題剛剛進(jìn)入學(xué)者的研究視野，學(xué)者對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理還沒(méi)有形成一個(gè)清晰明確的概念，只有零散的、片段的表述。其中比較有代表性的是馮志峰的觀點(diǎn)，他提出運(yùn)動(dòng)式治理是指“由占有一定的政治權(quán)力的政治主體如政黨、國(guó)家、政府或其他統(tǒng)治集團(tuán)憑借手中掌握的政治權(quán)力、行政執(zhí)法職能發(fā)動(dòng)的維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定和應(yīng)有的秩序，通過(guò)政治動(dòng)員自上而下地調(diào)動(dòng)本階級(jí)，集團(tuán)及其他社會(huì)成員的積極性和創(chuàng)造性，對(duì)某些突發(fā)性事件或國(guó)內(nèi)重大的久拖不決的社會(huì)疑難問(wèn)題進(jìn)行專項(xiàng)治理的一種暴風(fēng)驟雨式的有組織、有目的、規(guī)模較大的群眾參與的重點(diǎn)治理過(guò)程，它是運(yùn)動(dòng)式治理主體為實(shí)現(xiàn)特定目標(biāo)的一種治理工具”［1］。顯然這是一種過(guò)程論和工具論相結(jié)合的描述性定義，不過(guò)，這種過(guò)于細(xì)致的描述或許正好表現(xiàn)出對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理本質(zhì)內(nèi)涵的認(rèn)識(shí)存在相當(dāng)程度的模糊性和不確定性。因此，對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理的本質(zhì)內(nèi)涵需要從社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、法學(xué)、政治學(xué)等多學(xué)科角度出發(fā)，進(jìn)行更為有深度的理論探索和理論概括。

有學(xué)者從過(guò)程論的角度詳細(xì)描述了運(yùn)動(dòng)式治理的發(fā)生流程，如郎友興指出運(yùn)動(dòng)式治理方式的通常流程是：事件出現(xiàn)——上級(jí)重視——成立專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組——召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)——制定實(shí)施方案——實(shí)施治理——檢查反饋——總結(jié)評(píng)估［2］。也有文章提出運(yùn)動(dòng)式治理的模式化流程是“治理客體的出現(xiàn)——成立專項(xiàng)治理領(lǐng)導(dǎo)小組——制定實(shí)施方案——召開(kāi)動(dòng)員大會(huì)——實(shí)施治理——檢查反饋——回頭看——總結(jié)評(píng)估”［3］，以及“震驚社會(huì)的重大惡性事件的發(fā)生——領(lǐng)導(dǎo)作出重要指示，政府部門召開(kāi)緊急會(huì)議——部署專項(xiàng)整治行動(dòng)——執(zhí)法部門聲勢(shì)浩大的檢查、處罰行動(dòng)——總結(jié)表彰、宣布專項(xiàng)整治取得了豐碩成果”［4］。盡管各種流程的描述語(yǔ)言不同，卻共同體現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式治理的模式化特征和輪回式特征。基于過(guò)程論的理論認(rèn)識(shí)，馮志峰提出了運(yùn)動(dòng)式治理的十大基本特征，即主體的權(quán)威性、客體的特定性、方式的運(yùn)動(dòng)性、時(shí)間的短期性、目標(biāo)的預(yù)定性、結(jié)果的反彈性、手段的強(qiáng)制性、成本的虛高性、效率的高效性和過(guò)程的模式性［5］。

政策工具是政府用以實(shí)現(xiàn)某種政治目標(biāo)的基本手段，政策工具的選擇既是一個(gè)操作性和技術(shù)性的選擇過(guò)程，也是一個(gè)可接受性和可見(jiàn)性的價(jià)值選擇過(guò)程。從工具論的角度出發(fā)，可以將運(yùn)動(dòng)式治理看作是國(guó)家治理社會(huì)的政策性工具之一，基于此，有學(xué)者指出運(yùn)動(dòng)式治理的工具性特征主要有：治理方式的臨時(shí)性、間斷性，存在著特定的時(shí)間上的規(guī)定性；政策預(yù)期目標(biāo)具有單一性；治理方式上存在從重、從嚴(yán)、從快的傾向性［6］。馮仕政將政治運(yùn)動(dòng)和運(yùn)動(dòng)式治理共同包含在“國(guó)家運(yùn)動(dòng)”的整體概念中提出了這種運(yùn)動(dòng)的非制度化、非常規(guī)化和非專業(yè)化特征［7］。這種打破既有制度和專業(yè)分工的例外管理方式正是運(yùn)動(dòng)式治理具有的工具性特征。盡管上述工具性特征的表述都有較強(qiáng)的否定性傾向，但是就管理主義而言，效率才是更為主要的目標(biāo)要求，運(yùn)動(dòng)式治理因?yàn)槠浜軓?qiáng)的高效性而被經(jīng)常性地重復(fù)使用便是歷史的明證。

二、運(yùn)動(dòng)式治理的成因分析

一般而言，學(xué)者們都認(rèn)可將治理分為運(yùn)動(dòng)式治理和制度式治理，而且認(rèn)為兩者是相互對(duì)應(yīng)的治理方式，制度式治理強(qiáng)調(diào)常規(guī)性和例行性，而運(yùn)動(dòng)式強(qiáng)調(diào)非常規(guī)性和例外性。學(xué)者們基本上都是在運(yùn)動(dòng)式治理與制度式治理的比較分析過(guò)程中完成對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的理論分析的。單鑫從橫向和縱向兩個(gè)維度分析比較了運(yùn)動(dòng)式治理與制度式治理的關(guān)系，體現(xiàn)出了一定的創(chuàng)新意義。第一，橫向維度借助羅森布魯姆的政治、經(jīng)濟(jì)和法律的分析途徑審視運(yùn)動(dòng)式治理，認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理可以實(shí)現(xiàn)管理層面的效率優(yōu)位并促進(jìn)政治層面的秩序優(yōu)位，但是可能缺乏法律層面的法治精神和民主精神，而這卻是制度式治理極力追求的。因此兩種治理方式表現(xiàn)出相互排斥的關(guān)系。第二，縱向維度從統(tǒng)治、治理、善治的演進(jìn)過(guò)程分析認(rèn)為，運(yùn)動(dòng)式治理是包含常態(tài)治理的非常態(tài)形式，并且會(huì)逐步演進(jìn)至制度式治理形式，因而兩種治理方式存在著內(nèi)在的演進(jìn)邏輯［8］。

分析運(yùn)動(dòng)式治理與制度式治理的相互關(guān)系有利于對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的理論審視，在既有的學(xué)術(shù)文獻(xiàn)中，對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理有或單純性、或融合性的理論解析，其中對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理產(chǎn)生的原因有以下幾種具有代表性的觀點(diǎn)。

1.動(dòng)員能力論［9］。唐賢興認(rèn)為政府對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理的強(qiáng)烈偏好在實(shí)質(zhì)上是政府社會(huì)動(dòng)員能力不足的表現(xiàn)。換言之，因?yàn)樯鐣?huì)動(dòng)員能力的不足導(dǎo)致政府偏好使用運(yùn)動(dòng)式治理這樣的政策工具解決各種公共問(wèn)題。這種觀點(diǎn)用來(lái)解釋改革后的政府治理行為具有一定的合理性，但是對(duì)改革前的“總體性社會(huì)”狀態(tài)下的運(yùn)動(dòng)式治理缺乏解釋力。相反，改革前的運(yùn)動(dòng)式治理可能正好是政府強(qiáng)大社會(huì)動(dòng)員能力的表現(xiàn)。

2.糾偏機(jī)制論［10］。周雪光在《權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯》一文中提出糾偏機(jī)制論的觀點(diǎn)。文章認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理方式是為了規(guī)范邊界、糾正偏差，貫徹落實(shí)自上而下的政策意圖而出現(xiàn)的政治機(jī)制。運(yùn)動(dòng)式治理是調(diào)節(jié)權(quán)威體制與有效治理間矛盾關(guān)系的一個(gè)重要手段，是中央治理地方性或局部性偏差的重要機(jī)制。同時(shí)，文章也指出運(yùn)動(dòng)式治理的任意性特點(diǎn)會(huì)導(dǎo)致矯枉過(guò)正的消極后果。這樣在事實(shí)上形成了一個(gè)有趣的矛盾：運(yùn)動(dòng)式治理是糾正了偏差還是加劇了偏差？

3.政治發(fā)展論［11］。馮志峰在研究了中國(guó)110次運(yùn)動(dòng)式治理的主要內(nèi)容后認(rèn)為，中國(guó)式民主政治發(fā)展在一定程度上是以非民主的方式推進(jìn)的，體現(xiàn)了中國(guó)式民主發(fā)展進(jìn)程的二律背反。運(yùn)動(dòng)式治理是國(guó)家在為實(shí)現(xiàn)民主訴求而推行的大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)過(guò)程中產(chǎn)生的外生性治理方式，是一種形式化的大民主方式，追求的是“運(yùn)動(dòng)中的民主”，而制度式治理才是憲法規(guī)范下的真正意義上的民主，是“民主中的運(yùn)動(dòng)”。他認(rèn)為應(yīng)該實(shí)現(xiàn)從“運(yùn)動(dòng)中的民主”到“民主中的運(yùn)動(dòng)”的轉(zhuǎn)型，以改變非民主方式推進(jìn)中國(guó)式民主政治發(fā)展的內(nèi)在邏輯。顯然，這種觀點(diǎn)發(fā)現(xiàn)了運(yùn)動(dòng)式治理的價(jià)值涵義，但是運(yùn)動(dòng)式治理的工具意義能否承載政治發(fā)展的全部民主價(jià)值還值得懷疑。

4.趕超發(fā)展論［12］。馮仕政將政治運(yùn)動(dòng)和運(yùn)動(dòng)式治理納入國(guó)家運(yùn)動(dòng)的統(tǒng)一概念中進(jìn)行論述，他認(rèn)為國(guó)家運(yùn)動(dòng)是國(guó)家適應(yīng)趕超型現(xiàn)代化的需要而采取的特殊社會(huì)治理方式。運(yùn)動(dòng)式治理是革命教化政體為了實(shí)現(xiàn)趕超型現(xiàn)代化而運(yùn)用的治理方式。他判斷這種運(yùn)動(dòng)方式會(huì)在趨勢(shì)上越來(lái)越溫和，頻率上越來(lái)越低，直至消亡。但是，這種觀點(diǎn)有其不足之處，即運(yùn)動(dòng)式治理包含了對(duì)制度和科層制的否定，這本身就是對(duì)現(xiàn)代理性和現(xiàn)代秩序的破壞。

5.實(shí)用理性論［13］。唐皇鳳認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是執(zhí)政黨與政府在“實(shí)用理性”主導(dǎo)下，面臨資源瓶頸問(wèn)題的理性選擇，這樣可以集中有限的國(guó)家治理資源解決突出的社會(huì)問(wèn)題。通過(guò)運(yùn)動(dòng)式治理實(shí)現(xiàn)國(guó)家權(quán)力的再生產(chǎn)與再擴(kuò)充，確保政治秩序合法性的延續(xù)與維系，是國(guó)家治理資源貧乏的轉(zhuǎn)型中國(guó)國(guó)家治理的內(nèi)在邏輯。但是，這種觀點(diǎn)的問(wèn)題在于，在有限資源約束條件下，集中消耗大量的資源，以高成本進(jìn)行運(yùn)動(dòng)式治理，這種行動(dòng)本身似乎就是非理性的。

6.制度安排論［14］。許曉林以制度主義的視野審視“治庸風(fēng)暴”背景下的運(yùn)動(dòng)式治理后，認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理是一種政治行政意志較強(qiáng)的、預(yù)期不穩(wěn)定的制度設(shè)置，有著其政治與社會(huì)的必然性和合理性。他認(rèn)為應(yīng)該以制度化的方式避免運(yùn)動(dòng)式治理的出現(xiàn)或者使運(yùn)動(dòng)式治理變?yōu)橹贫纫?guī)約的“事實(shí)的行為”。但是，制度是穩(wěn)定的而運(yùn)動(dòng)是變動(dòng)的，將運(yùn)動(dòng)式治理看作是一種制度安排在自治性方面略顯不足。

以上觀點(diǎn)都具有相當(dāng)?shù)暮侠硇?，但是又都存在一定的局限性?？偨Y(jié)而言，上述觀點(diǎn)都表明，就工具理性而言，運(yùn)動(dòng)式治理以其管理的有效性具有存在的合理性，是一種可行的政策工具，所以政府選擇并形成了運(yùn)動(dòng)式治理方式。就價(jià)值理性而言，運(yùn)動(dòng)式治理又削弱了政治的合法性，是一種危險(xiǎn)的治理方式，所以國(guó)家應(yīng)該避免使用運(yùn)動(dòng)式治理，而應(yīng)該更多使用制度式治理。也正是在這樣的矛盾中，凸顯了運(yùn)動(dòng)式治理的缺失和優(yōu)勢(shì)。

三、運(yùn)動(dòng)式治理的效用與評(píng)價(jià)

運(yùn)動(dòng)式治理是一種事實(shí)存在，對(duì)于它的存在有兩種傾向明顯的評(píng)價(jià)，一種觀點(diǎn)站在法治與制度的立場(chǎng)對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理進(jìn)行否定性批判，強(qiáng)調(diào)它的負(fù)面效應(yīng)：第一，運(yùn)動(dòng)式治理違背了法治精神，弱化了法律的威信；第二，運(yùn)動(dòng)式治理助長(zhǎng)了投機(jī)心理；第三，運(yùn)動(dòng)式治理影響政府的信用與形象；第四，運(yùn)動(dòng)式治理降低整體效益；第五，運(yùn)動(dòng)式治理治標(biāo)不治本，不能收到長(zhǎng)治久安的效果［15］。此外，其負(fù)面效應(yīng)還有忽視執(zhí)法的公正性，增加行政執(zhí)法的成本，助長(zhǎng)執(zhí)法的隨意性和違法者的投機(jī)心理等［16］。

從另一方面講，既然運(yùn)動(dòng)式治理表現(xiàn)出時(shí)間長(zhǎng)、次數(shù)多、影響大等特點(diǎn)，那么它必然存在相應(yīng)的正面效用，否則政府不會(huì)重復(fù)使用這種不穩(wěn)定的治理方式，盡管有關(guān)文獻(xiàn)中沒(méi)有明確的表述，但在行文內(nèi)容中依然透露出運(yùn)動(dòng)式治理的諸種正面效用，如超越了科層制的組織失?。煌黄屏斯操Y源瓶頸和政府能力約束；實(shí)現(xiàn)了短期目標(biāo)和治理績(jī)效，增強(qiáng)了政府的治理有效性和政治回應(yīng)性；在一定程度上滿足了社會(huì)訴求和公共需求等。因此，有些學(xué)者認(rèn)為運(yùn)動(dòng)式治理有其存在的合理性和正面效用。

對(duì)于運(yùn)動(dòng)式治理的否定主要在于它有悖于法治和制度，而其價(jià)值則在于它的有效性。美國(guó)學(xué)者詹姆斯·湯森等人認(rèn)為，自從毛澤東逝世后，中國(guó)面臨著一種制度化運(yùn)動(dòng)的悖論，即改革意味著中國(guó)生活的常規(guī)化，但它卻是以動(dòng)員的方式進(jìn)行的。這種“制度化運(yùn)動(dòng)的悖論”，集中體現(xiàn)了中國(guó)政治發(fā)展與國(guó)家治理過(guò)程中管理常規(guī)化與制度理性化的困境，處理這一問(wèn)題需要在實(shí)現(xiàn)制度化的過(guò)程中克服非制度化的運(yùn)動(dòng)式治理路徑。多數(shù)學(xué)者認(rèn)同這種觀點(diǎn)，并且開(kāi)始考慮如何改造運(yùn)動(dòng)式治理的問(wèn)題。其中許曉林的觀點(diǎn)比較有代表性，他認(rèn)為改造運(yùn)動(dòng)式治理使之常態(tài)化，應(yīng)該以整體性制度安排提升制度的外部性；以倫理價(jià)值彌補(bǔ)正式制度的非周延性；細(xì)化實(shí)施機(jī)制延展制度效能；開(kāi)發(fā)制度系統(tǒng)防止制度功能失調(diào)；以多元的動(dòng)力源促進(jìn)制度自我更新等［17］。馮仕峰也提出自己的見(jiàn)解，他認(rèn)為應(yīng)該穩(wěn)步推進(jìn)政治體制改革，建設(shè)長(zhǎng)效制度治理機(jī)制；有效整合經(jīng)濟(jì)統(tǒng)籌發(fā)展，著力完善社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系；積極建立社會(huì)監(jiān)管機(jī)制，努力促進(jìn)政府民眾互動(dòng)治理；廣泛傳播政治民主意識(shí)，大力樹(shù)立民主憲政法治意識(shí)等［18］。

綜上所述，運(yùn)動(dòng)式治理作為一種非常態(tài)的治理手段，在中國(guó)的特殊政治社會(huì)生態(tài)環(huán)境下表現(xiàn)出頑強(qiáng)的生命力，至少說(shuō)明運(yùn)動(dòng)式治理適應(yīng)我國(guó)的政治與社會(huì)需要，因此需要更加深入地探究運(yùn)動(dòng)式治理的內(nèi)涵、成因、過(guò)程等各種層面，形成對(duì)運(yùn)動(dòng)式治理更全面更深刻的理論認(rèn)知，以此推動(dòng)政府治理水平的提高和治理方式的改進(jìn)。

［1］［3］［5］馮志峰.中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理的定義及其特征［J］.中共銀川市委黨校學(xué)報(bào)，2007，（2）.

［2］［15］郎友興.中國(guó)應(yīng)告別“運(yùn)動(dòng)式治理”［J］.同舟共濟(jì)，2008，（1）.

［4］朱曉燕，王懷章.對(duì)運(yùn)動(dòng)式行政執(zhí)法的反思［J］.青海社會(huì)科學(xué)，2005，（1）.

［6］［9］唐賢興.政策工具的選擇與政府的社會(huì)動(dòng)員能力——對(duì)“運(yùn)動(dòng)式治理”的一個(gè)解釋［J］.學(xué)習(xí)與探索，2009，（3）.

［7］［12］馮仕政.中國(guó)國(guó)家運(yùn)動(dòng)的形成與變異：基于政體的整體性解釋［J］.開(kāi)放時(shí)代，2011，（1）.

［8］單鑫.多維視角下的中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理［J］.湖北行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（5）.

［10］周雪光.權(quán)威體制與有效治理：當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理的制度邏輯［J］.開(kāi)放時(shí)代，2011，（10）．

［11］馮志峰.中國(guó)政治發(fā)展：從運(yùn)動(dòng)中的民主到民主中的運(yùn)動(dòng)［J］.甘肅理論學(xué)刊，2010，（1）.

［13］唐皇鳳.常態(tài)社會(huì)與運(yùn)動(dòng)式治理——中國(guó)社會(huì)治安治理中的“嚴(yán)打”政策研究［J］.開(kāi)放時(shí)代，2007，（3）.

［14］［17］許曉林，朱國(guó)偉.解釋與取向：運(yùn)動(dòng)式治理的制度主義視野——以“治庸問(wèn)責(zé)”風(fēng)暴為背景的分析［J］.學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2011，（8）.

［16］劉澤.議運(yùn)動(dòng)式治國(guó)模式的得失［J］.經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，2011，（9）.

［18］馮志峰.中國(guó)運(yùn)動(dòng)式治理的成因及改革［J］.唯實(shí)，2007，（10）.