我國民間樞紐型社會組織的培育機制

楊文歡

（浙江工商大學公共管理學院,浙江杭州 310018）

近年來，隨著我國民間社會組織規(guī)模的增加和市民對民間社會組織個性化服務(wù)需求的提高，迫切要求各類社會組織協(xié)同提供集成化的服務(wù)。如何把日益增加、分散的民間社會組織有效地組織起來、協(xié)同完成特定政策目標，成為社會建設(shè)的重要問題。

協(xié)同治理理論為有效地整合分散的社會組織，協(xié)同完成特定政策目標，提供了新的視角和方法。該理論主張有效的公共服務(wù)供給必須統(tǒng)合各類社會組織的資源、知識與技術(shù)，形成一種多層架構(gòu)、網(wǎng)狀聯(lián)結(jié)、功能融合、優(yōu)勢互補的新型治理模式。[1]本研究試圖應(yīng)用此理論，探索建設(shè)民間樞紐型社會組織的功能體系和政府賦權(quán)授能機制，解決社會組織間缺乏協(xié)作和社區(qū)服務(wù)供給機制失靈等難題。

一、社會服務(wù)的碎片化

追求效率、實行專業(yè)分工、采取功能分割的傳統(tǒng)管理模式，造成了不同組織之間和組織的各部門不斷追求單個組織或部門的效率，但是由于組織之間以及組織內(nèi)部缺乏有效地溝通、協(xié)調(diào)，導致了組織管理和服務(wù)供給的“碎片化”（fragmentation）問題。碎片化管理和服務(wù)削弱了組織的適應(yīng)能力和自主解決復雜社會問題的能力。碎片化服務(wù)不僅存在于公共部門內(nèi)部，也存在于社會組織之中。由于社會組織提供的是準公共物品，存在著市場失靈和政府失靈的問題，同時政府對社會組織的雙重管理，導致社會組織發(fā)展空間受限，無法獨立開展活動，因此，沒有能力提供服務(wù)對象必需的整體化服務(wù)。在社會組織中的管理和服務(wù)中，碎片化主要表現(xiàn)為以下幾種形式。

第一，社會組織提供的服務(wù)局限于特定的環(huán)節(jié)。羅伯特·古丁認為：在理論上，不同類型的供給主體供給不同類型的服務(wù)將更為有效，也就是說，政府依靠權(quán)威和強制供給公共服務(wù)比其他機制更為有效，企業(yè)依靠價格和競爭供給私有物品更為有效，社會組織依賴良好的意愿和社會網(wǎng)絡(luò)供給準公共物品更為有效。[2]社會組織提供的服務(wù)主要是非營利性的、準公共服務(wù)，服務(wù)局限于政府購買的服務(wù)環(huán)節(jié)，局限于企業(yè)不愿意提供、社會組織有能力提供的環(huán)節(jié)。

第二，社會組織提供的服務(wù)局限于特定的區(qū)域。在雙重管理體制下，社會組織不得設(shè)立地域性的分支機構(gòu)，其服務(wù)被限定在特定的轄區(qū)范圍內(nèi)，這就可能造成不同區(qū)域內(nèi)社會組織提供的服務(wù)存在嚴重的不平衡性。更為現(xiàn)實的問題是，社會組織提供的服務(wù)局限于特定的行政區(qū)域內(nèi)，所提供的服務(wù)以自娛自樂、自我滿足為主；在能力上，社會組織無力向所在的行政區(qū)域以外的服務(wù)對象提供服務(wù)。因此，社會組織服務(wù)供給還不具有擴展性。

第三，供給過剩與供給不足并存，社會組織之間的服務(wù)缺乏整合。目前，社會組織提供的服務(wù)存在著供給過剩與供給不足并存的局面。在諸如教育培訓、商會、行業(yè)協(xié)會、學會等與經(jīng)濟發(fā)展相關(guān)的行業(yè)和領(lǐng)域，尤其是與政府部門績效或利益相關(guān)的服務(wù)項目，服務(wù)供給相對過剩，而在社區(qū)法制、居家養(yǎng)老、就業(yè)培訓、暴力家庭防治、老年人心理輔導、智障兒童教育、殘疾人就業(yè)等領(lǐng)域，社會組織提供的服務(wù)明顯不足。同時，服務(wù)趨同化現(xiàn)象也十分嚴重。

第四，不同領(lǐng)域的服務(wù)之間缺乏整合。在服務(wù)供給過程中，往往是國家、市場和社會多種服務(wù)方式和供給機制并存，不同供給主體之間、不同領(lǐng)域的社會組織提供的服務(wù)缺乏有效的整合，社會組織、政府與企業(yè)之間在服務(wù)供給中缺乏有效的協(xié)同，進而導致服務(wù)對象只能得到片段化、碎片化、而非一體化的服務(wù)。尤其是社區(qū)服務(wù)的供給上，多個社區(qū)之間、不同社區(qū)的社會組織之間的服務(wù)沒有整合，社會組織、政府以及企業(yè)各自重復提供服務(wù)，而社區(qū)居民需要的個性化的服務(wù)卻無法滿足。

現(xiàn)階段，應(yīng)該發(fā)揮社會組織在社會建設(shè)中的整體功能。但在社會組織分布不均衡、發(fā)育滯后、服務(wù)供給碎片化的條件下，如何發(fā)揮社會組織的力量？協(xié)同治理理論指出，為滿足社會多樣化、個性化的需求，應(yīng)該廣泛整合不同領(lǐng)域的資源，向服務(wù)對象提供整體性、一體化的服務(wù)，這些資源主要包括不同類型社會組織的資源、政府各職能部門的資源和市場資源。[3]

二、民間樞紐型社會組織的功能

安塞爾和加什在對130多個協(xié)同治理個案研究基礎(chǔ)上把協(xié)同治理概括為：“政府部門與非政府部門一道，共同討論集體決策，在此過程中，政府部門并非是完全的支配者，而是采取正式的、目標一致的和商議性的方式，制定公共政策，執(zhí)行或管理公共項目?！盵4]協(xié)同治理把政府和社會有機結(jié)合起來，認為二者能夠使彼此增益，而不是相互削弱。當然，這要求政府角色從社會的主導者、支配者向引導者和中介人角色的轉(zhuǎn)變，要求政府發(fā)揮積極的作用以推進多個利益相關(guān)者跨界合作。

因此，在社會建設(shè)過程中，應(yīng)該鼓勵和支持民間樞紐型社會組織的發(fā)展，發(fā)揮民間樞紐型組織在整合資源，實施跨部門、跨行業(yè)、跨區(qū)域性服務(wù)中的作用。民間樞紐型社會組織這種作用的發(fā)揮，雖然不能獲得像政府行政主導的資源整合和服務(wù)供給的成就，但是一方面，發(fā)揮民間樞紐型社會組織整合資源、提供服務(wù)的作用，能夠補充政府和市場供給不足；另一方面，民間樞紐型社會組織作用的發(fā)揮，也是社會組織的組織化、社會化的步驟，是走向多元社會主體承擔社會建設(shè)責任的關(guān)鍵一步。

應(yīng)該指出，與社會組織相比，樞紐型社會組織不是直接向居民提供服務(wù)，而是在有服務(wù)需求的居民與服務(wù)供給主體（政府部門、企業(yè)與社會組織）之間建立紐帶，把需求與供給對接起來。民間樞紐型社會組織在此過程中主要起著橋梁和樞紐的作用，發(fā)揮著資源整合、實現(xiàn)社會組織的組織化和社會化、提供社會必需的集成化整體性的社會服務(wù)的作用。

第一，橋梁、紐帶作用。民間樞紐型社會組織充當信息溝通的橋梁和紐帶。與單一組織不同，在信息傳遞上，民間樞紐型社會組織不僅能夠節(jié)約成本，還能夠增強社會組織之間的信任。與中介組織不同，民間樞紐型社會組織不僅是提供供需信息的橋梁，還向社會組織提供組織建設(shè)、能力建設(shè)等社會組織成長必需的服務(wù)。

第二，資源整合的功能。為滿足社會需求的個性化、多樣化，居家養(yǎng)老、就業(yè)培訓、暴力家庭防治、老年人心理輔導、智障兒童教育、殘疾人就業(yè)等服務(wù)應(yīng)運而生，但由公共部門供給缺乏合法性，同時沒有足夠的規(guī)模，企業(yè)也不愿意生產(chǎn)，因為生產(chǎn)這類服務(wù)的資源分散于不同的領(lǐng)域和部門之間，不管是政府、企業(yè)，還是社會組織，單一組織都不具備生產(chǎn)特定服務(wù)必需的信息、資金、技術(shù)等資源。在資源整合功能上，與政府部門或行政主導的資源整合方式相比，民間樞紐型社會組織主要是以社會需求為導向，根據(jù)需求整合服務(wù)所需的各類資源，譬如，行政權(quán)威、資金、社會組織和志愿者的行動，而且資源整合的方式也多是創(chuàng)造性的，從而有效提高了資源的使用效率。

第三，社會組織的組織化。社會建設(shè)要求把分散的民間組織進行重組，民間樞紐型社會組織能夠勝任該角色。中國社會組織的雙重管理體制，導致了社會組織的行政化和去社會化，既相悖于社會組織的目標，也不能滿足社會建設(shè)的迫切要求。去行政化和再社會化是社會組織發(fā)展的關(guān)鍵步驟。與雙重管理體制中的政府相同，民間樞紐型社會組織也對社會組織進行管理和規(guī)范，不同之處在于民間樞紐型社會組織以社會服務(wù)需求為導向，與社會組織建立平等的雙向選擇的契約關(guān)系，而不是縱向的等級關(guān)系。

第四，集成化的服務(wù)。從分散的、碎片化的社會服務(wù)轉(zhuǎn)向集成化、整體性的社會服務(wù)，是民間樞紐型社會組織的最突出的功能。如何把分散的社會組織的碎片化服務(wù)整合起來，滿足社會的多樣化、個性化服務(wù)，是社會建設(shè)的難題。在解決該問題上，民間樞紐型組織的理念是以社會需求為導向，把供需對接起來，整合社會各界資源，采取市場化、社會化和網(wǎng)絡(luò)化的方式，提供整體性、一站式服務(wù)。應(yīng)該指出，民間樞紐型社會組織除了向服務(wù)對象提供整體性、集成化的服務(wù)外，還為社會組織提供諸如辦公場所、組織運營、技術(shù)服務(wù)、法律咨詢以及財務(wù)服務(wù)等服務(wù)，以及管理能力、市場開拓、人才培訓、能力建設(shè)等一體化、集成化的服務(wù)。同時，民間樞紐型社會組織能夠承擔起政府對社會組織的監(jiān)管者的功能。

三、民間樞紐型社會組織的培育機制

當前，為滿足社會多元化、個性化的需求，各地政府紛紛在工青婦等社會組織的基礎(chǔ)上建立樞紐型社會組織，譬如：2008年9月，北京市出臺《關(guān)于加快推進社會組織改革與以展的意見》，在市總工會、團市委、市婦聯(lián)、北京市體育總會、北京市工商業(yè)聯(lián)合會等建立22家市級樞紐型社會組織；2011年上海市制定下發(fā)《進一步加強本市社會組織建設(shè)指導意見》，提出了樞紐式管理的設(shè)想，在區(qū)及街道層面建立一批樞紐型社會組織；2012年，廣東省以團省委、省總工會、省婦聯(lián)等群團組織為主體，建立省級樞紐型社會組織。政府主導的社會組織服務(wù)平臺以行政權(quán)力主導為特征，樞紐型組織重新陷入了多度行政化，政府職能轉(zhuǎn)變與向社會組織轉(zhuǎn)移職能的要求難以落實，政社分開難以實行，導致了政府管理成本的提高，阻礙了政府改革的深入和社會的自主治理的實現(xiàn)。

為降低管理成本，推動政府職能轉(zhuǎn)變和轉(zhuǎn)移，深化行政管理制度的改革，推動社會組織自主治理，落實政社分開，應(yīng)該鼓勵和支持民間樞紐型組織的建立。實際上，為滿足社會多元化的需求，民間組織比政府更早地提出和實施樞紐型社會組織的觀念。其中，2006年，上海恩派首次提出“公益孵化器”的概念，隨之在上海建立公益孵化園，2007年恩派建立公益組織社區(qū)服務(wù)平臺的業(yè)務(wù)模式。在此之后，民間組織不斷探索建立多種形式的樞紐型組織，譬如，上海市社會創(chuàng)新孵化園、上海市屋里廂社區(qū)服務(wù)中心、寧波市81890社會組織服務(wù)平臺、寧波公益服務(wù)促進中心、杭州凱益薈等。這些民間樞紐型社會組織業(yè)務(wù)模式和成功的管理，為設(shè)計民間樞紐型社會組織的培育機制提供了基礎(chǔ)。

第一，下放行政審批權(quán)。自2001年以來，國務(wù)院取消或調(diào)整的行政審批權(quán)改革和各地的行政審批制度的改革，減少了行政審批，社會組織被賦予了更多的管理權(quán)。但是，國務(wù)院取消或下放的審批權(quán)，在地方并沒有完全落實，有些取消或下放的權(quán)限，又被變相地上收了，根本沒有落實，社會組織的發(fā)展和參與社會服務(wù)的提供仍然舉步維艱。為此，應(yīng)該按著《關(guān)于行政審批制度改革工作的實施意見》（國發(fā)〔2001〕33號）的下放原則，進一步取消和下放行政審批權(quán)，已經(jīng)取消和下放的審批權(quán)，一定要落實到位，加強監(jiān)管力度，防止為了部門利益變相上收已經(jīng)下放的審批權(quán)，從制度上給民間樞紐型社會組織松綁。

第二，優(yōu)化政府的賦權(quán)機制。經(jīng)費不足是民間樞紐型社會組織存在的突出問題之一，民間樞紐型社會組織的培育首先必須解決其運營和管理的經(jīng)費問題，采取補貼、獎勵的方法以及政府購買服務(wù)等方式，直接為民間樞紐型組織的提供資金支持；建立公益社會組織的資助機制，采取公益創(chuàng)投項目制，扶持社會組織，宣傳和提升社會組織的認知度；在政府扶持公益創(chuàng)投項目的基礎(chǔ)上，大力鼓勵和吸引民間資金的參與，提高公益社會組織資金自給率。[5]

第三，優(yōu)先培育公益慈善、社會服務(wù)類的民間樞紐型社會組織。由于社會需求的規(guī)模小和單個社會組織提供的碎片化的服務(wù)，為此，應(yīng)該積極扶持公益慈善、社會服務(wù)以及社會組織建設(shè)、社區(qū)自治、養(yǎng)老服務(wù)、扶貧、社區(qū)服務(wù)等社會迫切需要的民間樞紐型社會組織，鼓勵民間樞紐型社會組織在這些領(lǐng)域內(nèi)動員、整合公益社會組織、志愿者的資源，彌補政府在這些領(lǐng)域中存在能力不足和管理成本高的問題，向社會賦權(quán)，提高社會自主治理的能力和水平，為提高樞紐型社會組織協(xié)同治理能力奠定基礎(chǔ)。

第四，創(chuàng)新民間樞紐型社會組織的業(yè)務(wù)模式。在政府政策扶持下，民間樞紐型社會組織應(yīng)該是以社會組織和社會企業(yè)為主體，以解決社會問題、滿足社會需求、創(chuàng)造社會價值、促進社會和諧為目標的社會管理和服務(wù)創(chuàng)新主體。譬如上海市社會創(chuàng)新孵化器為拓寬殘疾人就業(yè)，讓殘疾人融入社會，不是采取像福利企業(yè)一樣集中安置殘疾人的辦法，而是整合市民政局、企業(yè)和公益組織的跨界資源，以合作方式推出黑暗中的對話工作坊、烘焙坊和咖啡吧、智障人士綠植服務(wù)中心和聾啞人士保潔服務(wù)中心等殘障人士實訓和就業(yè)基地，提高殘疾人就業(yè)水平，促殘疾人的社會融合。因此，培育民間樞紐型社會組織必須以社會需求為導向，跨界整合政府、政府、公益組織和志愿者的資金、運營模式和運營載體等資源，創(chuàng)新業(yè)務(wù)模式，創(chuàng)造性地解決社會問題。

第五，提高樞紐型社會組織的協(xié)同治理能力。資源整合、協(xié)同治理是樞紐型社會組織的突出特征，專業(yè)化是提高樞紐型社會組織能力的出路。為此，提高樞紐型社會組織的協(xié)同能力，提高樞紐型社會組織的專業(yè)化水平，在專業(yè)人才、資金、技術(shù)等方面積極開展與企業(yè)、大學、研究機構(gòu)甚至國際組織和機構(gòu)的合作，引入或聯(lián)合培育具有社會企業(yè)家精神的社會組織的經(jīng)營管理人才；完善民間樞紐型社會組織的基本制度建設(shè)，提高樞紐型社會組織與政府、企業(yè)、專業(yè)研究機構(gòu)、社會組織、媒體等不同利益相關(guān)者的溝通和合作能力，以及人才持續(xù)開發(fā)能力、項目執(zhí)行能力、公眾動員及志愿者的協(xié)同能力；同時，還必須加強對民間樞紐型社會組織的監(jiān)督力度，提高其運行過程的透明度，進而提高民間樞紐型組織參與社會服務(wù)供給的合法性和有效性。

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