寧國：小城大文章

■本刊見習記者 方 駿

“廣州‘積分入學’的條件太高，名額又少，小孩上學的問題解決不了?！闭f這話的是寧國人孔衛(wèi)新，他和妻子在廣州摸爬滾打了十年。眼看兒子明年就到了上小學的年齡，兩口子下定決心，“回寧國去”。

為了吸引更多的“孔衛(wèi)新”回鄉(xiāng)，這座皖南小城正謀劃著新型城鎮(zhèn)化的大文章。用寧國市常務(wù)副市長劉發(fā)明的話說，就是要發(fā)展產(chǎn)業(yè)、美化環(huán)境，把更多的人“引回來”、“留下來”。

在一個山區(qū)縣市推進城鎮(zhèn)化，地形地貌的限制自不必說。而在當?shù)毓賳T看來，更為棘手的是建設(shè)用地的困局如何破解？民間資本的活水如何引入？以人為本的宗旨又如何彰顯？

“騰籠換鳥”籌土地

今年7月，安徽省統(tǒng)籌土地使用制度改革現(xiàn)場會開到了寧國市山門村。在宅基地退出等方面的突出業(yè)績，讓這個盛產(chǎn)石灰石的小山村更加遠近聞名。

在山門村邊的一處空地上，農(nóng)房被拆除的痕跡還很清晰，磚塊、石頭和一些木料零散地堆放在空地的周圍?？梢钥闯?，這塊地被剛剛翻過，裸露著新土?！斑@個地方原先是山門村31、32村民組農(nóng)民的宅基地，現(xiàn)在村民已經(jīng)搬離?！碑?shù)卮迕裾f：“山門村共有65戶村民有償退出了原有的宅基地，其中36戶被重新集中安置，29戶被貨幣安置。”

距離山門村不遠就有一處集中安置退出宅基地農(nóng)民的新小區(qū)。在新小區(qū)里，不少農(nóng)民正在忙著建新房。退出宅基地之后，他們拿到了政府和街道給予的補助。對于法定范圍內(nèi)的面積，每畝補助4萬元至6萬元；超出部分，按照每畝2萬元至3萬元予以補助。

據(jù)寧國市國土部門介紹，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策指導下，退出來的宅基地復墾為耕地之后，可為山門村新增45畝建設(shè)用地指標。用這種“騰籠換鳥”的方式，寧國已經(jīng)為寧宣高速等重點項目建設(shè)提供耕地占補平衡指標150余公頃，有效緩解了城市建設(shè)所需用地指標的壓力。

來自國土部門的調(diào)查報告顯示，寧國農(nóng)村現(xiàn)階段閑置宅基地面積2200余畝。對于山多地少、耕地不足、人員大多外出務(wù)工而大量宅基地閑置的寧國來說，“增減掛”所釋放的土地指標將“非?？捎^”。

“‘增減掛’是我們解決土地困局的主渠道?！钡趧l(fā)明看來，這條渠道正“越走越窄”。

一方面，寧國素有“八山一水半分田，半分道路和莊園”之稱，農(nóng)村建設(shè)用地存量有限。另一方面，與其他山區(qū)縣市不同，寧國農(nóng)民收入水平相對較高，建房的投入相對較大，高額的拆遷成本常常讓開發(fā)者直呼“拆不起”。此外，“增減掛”實施起來要走一套嚴格而復雜的法定程序。從最開始的省里下計劃、各地上報實施方案，到最終釋放用地指標，“最短也要一年左右”。

一位國土部門官員告訴《決策》，“下一步可能要提高宅基地退出補償標準，同時鼓勵農(nóng)村人口向中心村定居點集中，使土地使用進一步集約化?！?/p>

根據(jù)《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》，寧國市將農(nóng)民在自留地上建房也納入規(guī)劃。從今年開始，全市規(guī)劃區(qū)、核心區(qū)內(nèi)不再批準新建、改建和擴建農(nóng)民個人住宅，一律實行公寓房安置。

千方百計建“通道”

近年來，寧國城鎮(zhèn)化率由2004年的46.5%提高到2013年的53.5%，預計2020年末將達到70%左右。為保障城鎮(zhèn)化建設(shè)的順利推進，政府需要對居民住房、醫(yī)療、教育和公共設(shè)施等方面進行大量的投資。那么錢從何來？

新型城鎮(zhèn)化本來是為了老百姓幸福，不要違背這個初衷。

分稅制改革后，地方政府基本形成了預算內(nèi)稅收收入、土地財政收入以及投融資平臺向銀行貸款等多種融資格局。由于我國稅收制度短期難以調(diào)整，每年的稅收收入有限，很難滿足未來城鎮(zhèn)化發(fā)展的融資需求，因而地方政府更多是通過后兩者來解決城鎮(zhèn)化融資缺口問題。

然而，即便是在以往房地產(chǎn)做得比較好的時候，寧國一年的土地出讓金也只有十億左右?！皩巼恋刎斦急炔⒉桓摺！眲l(fā)明告訴《決策》。

另一方面，隨著近年來國家對政府債務(wù)把控逐漸加強，今年寧國市國投公司首次獲準發(fā)行的13億城投債也將用于改善政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，而不是投入新項目建設(shè)上。

“我們這兩年在城市發(fā)展上主要是探索了多元化投入機制，向市場融資?！眲l(fā)明說。

在寧國市新型城鎮(zhèn)化推進過程中，鳳形文化商務(wù)區(qū)的開發(fā)建設(shè)是一部重頭戲。這個總投資超過60億、占地3600余畝的“重點工程”采用的是土地一級市場開發(fā)的模式。政府先通過出讓一定區(qū)域的土地開發(fā)權(quán)與市場化力量的公司合作，利用企業(yè)投資完成土地收儲、房屋拆遷和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，再將凈地拿來公開招拍掛，最后與企業(yè)進行溢價分成。

據(jù)悉，這種“不會增加政府債務(wù)”的融資方式將會在寧國今后的城市建設(shè)中廣為使用。但是在一些公益性建設(shè)項目上，追逐土地預期的商業(yè)公司往往“興趣不大”。為了吸引企業(yè)投資，寧國市政府嘗試把這些工程與周邊有開發(fā)價值的土地整體包裝成一個項目，推向社會公開競爭，“誰競爭到開發(fā)權(quán)，誰跟政府合作。”

除了繼續(xù)做土地的文章，寧國市還通過多元化融資方式，建立了一批與企業(yè)合資合作項目。比如2007年成立的寧國市水務(wù)有限公司，就是由深圳市水務(wù)投資公司以TOT（轉(zhuǎn)讓-運營-轉(zhuǎn)讓）方式投資運作的。依托深圳水務(wù)雄厚的資金實力和優(yōu)秀的技術(shù)團隊，水廠凈水設(shè)施等“技術(shù)活”都交給企業(yè)來做，地方政府只負責管道建設(shè)，收取租賃費。這種政府在城市建設(shè)領(lǐng)域購買服務(wù)的模式，既可以保證老百姓喝上安全水，又節(jié)約了政府的資金投入。

而在城市綠化領(lǐng)域引入民間資本的策略則更加巧妙。

寧國港口園區(qū)直通高速出入口的快速通道汪溪段全長5.5公里，寬闊的路面兩旁滿是綠色，而這些“行道樹”的特殊之處在于，它們并非終身在原地“站崗”。

據(jù)承包部分路段綠化施工的某苗木公司負責人介紹，他們被允許在道路兩邊指定范圍內(nèi)免費植樹，在保證綠化標準的前提下每年可以取走一部分樹苗作為收益。這樣既達到了綠化效果，又省下了一筆不菲的綠化資金。

“民間資本進入城市建設(shè)，必須要找到一條合法、合適的通道?！眲l(fā)明說。隨著近年來中央逐漸放開民間資本準入范圍，民間資本在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、城市信息化改造、產(chǎn)城融合等領(lǐng)域的“賺錢”機會將越來越多。

產(chǎn)城融合為民生

寧國市連續(xù)4年被評為全國“十佳‘兩型’（資源節(jié)約型、環(huán)境友好型）中小城市”，在當?shù)毓賳T看來，這是這座工業(yè)強縣的“金字招牌”，說明寧國在發(fā)展經(jīng)濟、建設(shè)城市的同時，沒有以犧牲環(huán)境為代價，反過來經(jīng)濟發(fā)展也為繼續(xù)保護環(huán)境、利用自然資源創(chuàng)造了條件。

在城市建設(shè)中，寧國與一般縣城比規(guī)模、比體量，與大中城市比特色、比品位?！皩巼鞘邪l(fā)展接下來就按照產(chǎn)城一體化的要求，為產(chǎn)業(yè)發(fā)展提供更好的投資環(huán)境、生活配套。產(chǎn)業(yè)發(fā)展也會吸納就業(yè)人群，促進城市的建設(shè)發(fā)展?！?/p>

2013年3月，經(jīng)國務(wù)院批準，寧國經(jīng)濟技術(shù)開發(fā)區(qū)正式升格為國家級，成為安徽省首個縣域國家級開發(fā)區(qū)，現(xiàn)建成面積達16平方公里，入駐企業(yè)近1200家。目前，國家級開發(fā)區(qū)正按照“產(chǎn)業(yè)集聚、特色鮮明”的要求，加快建設(shè)電子信息、汽車零部件及裝備制造、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)及食品醫(yī)藥、現(xiàn)代商貿(mào)物流和總部經(jīng)濟5大專業(yè)特色園區(qū)，致力打造產(chǎn)城融合的工業(yè)新城、城市新區(qū)。

近年來，開發(fā)區(qū)在轉(zhuǎn)型升級中按照“工業(yè)化與城鎮(zhèn)化同步，園區(qū)建設(shè)與城市發(fā)展并重”的發(fā)展理念，積極推進產(chǎn)城一體化建設(shè)，并先后投資建設(shè)了開發(fā)區(qū)小學、幼兒園、松嶺人才社區(qū)、標準化廠房、南山農(nóng)貿(mào)市場、汪溪水廠、南山公園、龍?zhí)豆珗@等一系列綜合配套設(shè)施。

孔衛(wèi)新的外甥黃偉中專畢業(yè)之后就去了蘇州闖蕩。也許是受到舅舅經(jīng)歷的觸動，中秋節(jié)過后，黃偉沒有回蘇州。擁有電焊一技之長的他被親戚介紹到開發(fā)區(qū)一家制造企業(yè)。

在黃偉看來，白天熱火朝天的工廠到了晚上還是略顯冷清?！霸谔K州那邊晚上在外面能玩得很晚，但是在這里七八點就想睡覺了。

黃偉可能不知道，在政府規(guī)劃下，未來在開發(fā)區(qū)還將建設(shè)康樂健身會所等一系列園區(qū)配套服務(wù)業(yè)項目，力爭將開發(fā)區(qū)建設(shè)成為工業(yè)、商業(yè)、教育、娛樂等多位一體的工業(yè)新城、城市新區(qū)，彌補產(chǎn)業(yè)新城的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)“短板”。

“新型城鎮(zhèn)化不能單獨是賣房子給人來住，它應(yīng)該從經(jīng)濟、社會、生態(tài)等方面來綜合規(guī)劃、統(tǒng)籌推進，這個城市才有生命力?！眲l(fā)明告訴《決策》，“新型城鎮(zhèn)化不能是簡單地多占地、多建房子，它一定是一篇以人為本的、生態(tài)文明的、資源集約的大文章?！?/p>