“河長(zhǎng)制”：地方政府水污染治理的制度創(chuàng)新

朱晨斕等

摘 要：以浙江省H縣地方政府創(chuàng)新水污染治理制度實(shí)施“河長(zhǎng)制”為例，從社會(huì)行動(dòng)的角度探討了其實(shí)施情況及問(wèn)題。在污染治理日益迫切的情況下，“河長(zhǎng)制”作為一種創(chuàng)新制度，在一定程度上為解決水環(huán)境“公地悲劇”問(wèn)題提供了可能。但從長(zhǎng)遠(yuǎn)角度考慮，該制度可能導(dǎo)致新的利益相關(guān)者博弈。要解決水污染問(wèn)題還是需要多元行動(dòng)主體共同參與并最終使環(huán)境管理逐步從“政府直控”向“社會(huì)制衡”轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：河長(zhǎng)制；制度邏輯；社會(huì)行動(dòng)；多元主體

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)同時(shí)也帶來(lái)了大規(guī)模的生態(tài)破壞和環(huán)境污染。中國(guó)生態(tài)環(huán)境的“天地異變”對(duì)我國(guó)的水環(huán)境提出了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

我國(guó)長(zhǎng)三角地區(qū)為著名的“江南水鄉(xiāng)，魚米之地”亦是近代工業(yè)先行者，“水鄉(xiāng)缺水”看似悖論卻早已是事實(shí)。水作為一個(gè)公共資源，水環(huán)境問(wèn)題自然也就成了公共問(wèn)題。但由于我國(guó)國(guó)情和政治體制原因，導(dǎo)致國(guó)家力量的代言人——政府，長(zhǎng)時(shí)間主導(dǎo)著社會(huì)運(yùn)作。地方政府對(duì)于水環(huán)境污染的態(tài)度及應(yīng)對(duì)政策也就必然會(huì)引發(fā)各方關(guān)注。近年來(lái)，“河長(zhǎng)制”逐步成為治污政策中最亮眼的“明星”。

1 “河長(zhǎng)制”的產(chǎn)生背景和運(yùn)行方式

浙江省H市（縣）屬于杭嘉湖平原地區(qū)，上世紀(jì)七十年代以前水質(zhì)情況都十分良好。但近年監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)顯示，目前H縣主要河流大部分水質(zhì)在五類及以下，09、10年連續(xù)兩年水質(zhì)考核不合格，以水環(huán)境為重點(diǎn)的生態(tài)環(huán)境治理工作成“最艱巨的事”。

縱觀H縣水污染歷史，八十年代頻繁水災(zāi)迫使太湖水南排導(dǎo)致H縣地域內(nèi)河段成為下游；千島湖水電站截水發(fā)電則使得上游來(lái)水減少，這兩點(diǎn)是H縣水污染的主要自然原因。當(dāng)然，改革開(kāi)放后盲目追求經(jīng)濟(jì)效益大量引進(jìn)家紡、電鍍、印染等污染企業(yè)才是最直接原因。H縣市環(huán)保局S副局長(zhǎng)將這生動(dòng)的比喻為“為了金山銀山而破壞了綠水青山。”

2011年，H縣開(kāi)展了“環(huán)境提升年”活動(dòng)，把水環(huán)境綜合治理列為“一號(hào)工程”，成立了水環(huán)境綜合治理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室（治水辦），“科學(xué)治水、鐵腕治污”。規(guī)定市級(jí)四套班子領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任境內(nèi)30個(gè)市級(jí)河道（河段）“河長(zhǎng)”；鎮(zhèn)、街道領(lǐng)導(dǎo)班子成員擔(dān)任市級(jí)河道“副河長(zhǎng)”、鎮(zhèn)級(jí)河道“河長(zhǎng)”；村（社區(qū)）班子成員擔(dān)任鎮(zhèn)級(jí)河道“副河長(zhǎng)”、村級(jí)河道“河長(zhǎng)”，協(xié)同治理水環(huán)境。另外，每個(gè)“河長(zhǎng)”都由一個(gè)職能部門作為對(duì)應(yīng)的“河長(zhǎng)單位”。就此，H縣“三級(jí)河長(zhǎng)制”初步建立。

“河長(zhǎng)”在中國(guó)有三類，第一類人是公眾，媒體稱之為民間河長(zhǎng)；第二類是我國(guó)的各種河流保護(hù)部門的官員；第三類是黨政官員。[2]黨政官員任“河長(zhǎng)”，起源于2007年無(wú)錫太湖水危機(jī)后實(shí)行的“河長(zhǎng)制”。

H縣全面部署的三級(jí)“河長(zhǎng)制”是由30名市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)帶頭擔(dān)任河長(zhǎng)，組織排污口封堵等治理工作，全面覆蓋境內(nèi)25條市級(jí)河道和2444條鎮(zhèn)村級(jí)河道，分別在市級(jí)河道岸邊豎立111塊、鎮(zhèn)村級(jí)河道岸邊豎立1314塊“河長(zhǎng)”公示牌，公開(kāi)接受監(jiān)督。通過(guò)“河長(zhǎng)”認(rèn)領(lǐng)市級(jí)河道、健全管理網(wǎng)絡(luò)、開(kāi)展市鎮(zhèn)兩級(jí)培訓(xùn)等工作，每月召開(kāi)一次“河長(zhǎng)制”例會(huì)，聽(tīng)取和檢查工作落實(shí)情況，研究解決具體問(wèn)題，保障“河長(zhǎng)制”健康運(yùn)行。

2 “河長(zhǎng)制”的制度優(yōu)勢(shì)

之前水環(huán)境治理效果不明顯，其中很大一個(gè)原因是機(jī)制缺陷，就是“九龍治水”，多個(gè)部門都有責(zé)任，誰(shuí)都可以管，又誰(shuí)都可以推卸責(zé)任。

在當(dāng)下的技術(shù)水平和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，水資源與人類需求之間的矛盾十分突出。企業(yè)不當(dāng)排污造成工業(yè)面污染，種養(yǎng)戶不當(dāng)處理污染物導(dǎo)致農(nóng)業(yè)面污染，居民無(wú)視環(huán)保規(guī)范是生活污染的原因，而有些地方政府為了經(jīng)濟(jì)發(fā)展縱容企業(yè)污染且注重短期政績(jī)不愿處理水污染問(wèn)題則使得水環(huán)境“公水悲劇”問(wèn)題愈發(fā)突出。政府、企業(yè)、民眾等水污染的多方相關(guān)者看似在這次博弈中收獲了自己的利益，其實(shí)是造成了毀滅性的環(huán)境破壞和環(huán)保危機(jī)。

讓市領(lǐng)導(dǎo)任“河長(zhǎng)”，就是把所有職能部門歸結(jié)到一個(gè)點(diǎn)，由領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)，問(wèn)責(zé)明確。也有人指出河長(zhǎng)制實(shí)際上是一種水環(huán)境責(zé)任承包制。河段責(zé)任人可以有效地管住其對(duì)應(yīng)河段的衛(wèi)生與污染問(wèn)題。實(shí)行、推廣“河長(zhǎng)”和“河段責(zé)任人”的河流管理責(zé)任制，給責(zé)任人予相應(yīng)的責(zé)任、權(quán)限和獎(jiǎng)懲措施，可以解決河流“放任自流”而致的“公水悲劇”問(wèn)題。

一是“河長(zhǎng)制”體現(xiàn)了《環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定的“地方各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”的要求，明確了地方黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)環(huán)境質(zhì)量負(fù)總責(zé)的要求，“河長(zhǎng)制”把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)推到第一責(zé)任人的位置，通過(guò)對(duì)各級(jí)行政力量的調(diào)度，有效地管理有關(guān)水污染的各個(gè)層面。

二是“河長(zhǎng)制”最大限度整合了各級(jí)黨委、政府的執(zhí)行力，彌補(bǔ)了早先“九龍治水”導(dǎo)致力量分散的不足。我國(guó)在長(zhǎng)期的水環(huán)境治理中呈現(xiàn)出“環(huán)保不下河，水利不上岸”的現(xiàn)實(shí)情況，法律設(shè)置的前瞻性和合理性被部門權(quán)力劃分嚴(yán)重淡化。環(huán)保局只管岸上排污，水利局只管水中治污，但岸上水中的真空帶卻無(wú)人問(wèn)津，職能上的“部分分割”導(dǎo)致了污水順利排入江河湖海。而“河長(zhǎng)制”則是提升了環(huán)境治理的行政級(jí)別，把地方黨政領(lǐng)導(dǎo)設(shè)置為第一責(zé)任人，消除了早先“多頭治水”的弊端。

三是“河長(zhǎng)制”因地制宜實(shí)施“一河一策”，具體分析適合不同河流的治理方案，加強(qiáng)流域管理資源的整合，有針對(duì)性地確定治水方案。這是對(duì)“因地制宜”的資源統(tǒng)籌和地方發(fā)展管理思路的具體化。例如H縣新塘河?xùn)|段市級(jí)河道流經(jīng)Y、D和H三鎮(zhèn)，該河河長(zhǎng)與河長(zhǎng)單位充分利用和統(tǒng)籌三鎮(zhèn)資源，結(jié)合觀潮勝地公園建設(shè)及百里錢塘文化長(zhǎng)廊項(xiàng)目制定了專項(xiàng)治污方案并準(zhǔn)備創(chuàng)市級(jí)示范河道。這正是“因地制宜”發(fā)展思路在具體領(lǐng)域的表現(xiàn)，將地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境治理有機(jī)結(jié)合，使得治污不再因“費(fèi)錢費(fèi)力不出政績(jī)”而無(wú)人問(wèn)津。

3 “河長(zhǎng)制”的發(fā)展限制

河長(zhǎng)制作為地方人民政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)的一種形式，在實(shí)踐中取得了良好的效果，但如果對(duì)其進(jìn)行反思就能發(fā)現(xiàn)它在本質(zhì)上仍屬于人治而不是法治。它的推行和實(shí)際的效果是依賴于一個(gè)地方的黨政領(lǐng)導(dǎo)對(duì)水環(huán)境保護(hù)的重視程度，是否愿意當(dāng)這個(gè)“河長(zhǎng)”。[6]但實(shí)際上，從社會(huì)行動(dòng)的角度來(lái)說(shuō)，政府本身也是水環(huán)境污染事件的利益相關(guān)者。決定行動(dòng)者行為的是社會(huì)資源的多寡；而利益，即新的社會(huì)資源的爭(zhēng)奪則是不同行動(dòng)主體采取行動(dòng)時(shí)權(quán)衡的因素。目前，社會(huì)對(duì)政府普遍存在著過(guò)度依賴心理而忽視了政府的功能也具有兩面性。因而，當(dāng)前發(fā)展良好的“河長(zhǎng)制”也存在其限制：

3.1 “鐵腕治污”存在短期性和非專業(yè)性

如果把環(huán)境治理、管理的希望放在黨政“一把手”身上，是典型的人治。依靠個(gè)人的權(quán)威以及在其基礎(chǔ)上的強(qiáng)有力的行政操作，可能在短期內(nèi)帶來(lái)暫時(shí)的效益，但是它體現(xiàn)的更多是任內(nèi)政績(jī)，而長(zhǎng)非久之計(jì)，較難帶來(lái)穩(wěn)定的、全面的、長(zhǎng)期的環(huán)保效果。此外，地方黨政“一把手”“鐵腕治污”，干預(yù)環(huán)保專業(yè)分工部門——環(huán)保局的工作，可能會(huì)干擾正常的環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法工作。

3.2 問(wèn)責(zé)制的可行性亟待研究

探查各地“河長(zhǎng)制”的監(jiān)督管理方式多是出臺(tái)文件、建立機(jī)構(gòu)、明確“河長(zhǎng)”，在各“河長(zhǎng)”所管轄河道監(jiān)測(cè)斷面處設(shè)立“河長(zhǎng)”制管理工作責(zé)任公示牌。但“河長(zhǎng)問(wèn)責(zé)制”的實(shí)施情況并不良好。

由地方黨政主要負(fù)責(zé)人兼任“河長(zhǎng)”容易造成權(quán)力自我決策、自我執(zhí)行、自我監(jiān)督的狀況。例如H縣市在開(kāi)展臟亂、黑臭河道整治行動(dòng)中是在當(dāng)?shù)厝請(qǐng)?bào)公開(kāi)接受監(jiān)督，由市治水辦牽頭，各地組織環(huán)保（治水）義務(wù)巡防隊(duì)員開(kāi)展全覆蓋巡查。這一方面是對(duì)沿河污染企業(yè)、居民起到了很好監(jiān)督作用，但巡視員、“河長(zhǎng)單位”甚至是“河長(zhǎng)”的“問(wèn)責(zé)”又要怎樣實(shí)現(xiàn)？由下屬職能部門組成的考核和驗(yàn)收小組負(fù)責(zé)考察和驗(yàn)收當(dāng)?shù)攸h政主要負(fù)責(zé)人作為第一責(zé)任人的“河長(zhǎng)”的工作，是否具有可行性？此外，一個(gè)地區(qū)中每條河流的原始情況和周邊環(huán)境差異巨大，現(xiàn)在似乎還缺少一套科學(xué)有效的檢測(cè)和考查方式。

3.3 忽略了社會(huì)力量

作為巨大的社會(huì)系統(tǒng)工程，“治水”顯然不可能僅靠權(quán)力系統(tǒng)效能的提高加以解決。每一個(gè)社會(huì)成員其實(shí)都是污染者，動(dòng)員與河邊居民成為河流保護(hù)者調(diào)動(dòng)他們的積極性和責(zé)任感，可以收到事半功倍的效果。但在“河長(zhǎng)制”框架下這些力量都缺乏發(fā)揮作用的空間。不僅如此，雖然政府提倡公眾參與已有多年，但在包括實(shí)施了“河長(zhǎng)制”地區(qū)，權(quán)力抑制權(quán)利、政治警惕社會(huì)的現(xiàn)象依然存在，有的地方甚至出現(xiàn)了將執(zhí)著的污染舉報(bào)者予以打擊的現(xiàn)象。此外，民間環(huán)保組織甚至是共青團(tuán)等群團(tuán)組織，由于缺乏實(shí)際政治權(quán)力和資金的短缺，仍是以邊緣性行動(dòng)者的身份在參與水污染治理?？傊?，“河長(zhǎng)制”依然是一個(gè)封閉的環(huán)境治理系統(tǒng)。

此外，“河長(zhǎng)制”的制度建構(gòu)中一個(gè)隱含前提和普遍取向是注重本轄區(qū)內(nèi)的河流水資源的保護(hù)和水污染的治理，這必然會(huì)導(dǎo)致對(duì)水資源流域統(tǒng)一性的漠視。雖然說(shuō)每個(gè)“河長(zhǎng)”治理好轄區(qū)內(nèi)的河流就能治理好整個(gè)水污染問(wèn)題，但是，河流的生態(tài)系統(tǒng)并不遵循行政劃分。當(dāng)上流企業(yè)造成下游污染、出入境斷面水質(zhì)檢驗(yàn)關(guān)乎一地政府工作考核時(shí)，可能又會(huì)出現(xiàn)新的利益相關(guān)者的博弈。

4 結(jié)語(yǔ)

“河長(zhǎng)制”是在當(dāng)前水污染問(wèn)題迫切尋求解決方法的社會(huì)背景下應(yīng)運(yùn)而生的“應(yīng)急之計(jì)”，它打破了之前水環(huán)境治理過(guò)程中政府內(nèi)部各部門“多頭治理”、相互推諉的狀態(tài)，并給公眾參與環(huán)境管理開(kāi)了一個(gè)小口。但這個(gè)口還沒(méi)有大到完全突破環(huán)境治理國(guó)家主導(dǎo)的格局。目前的現(xiàn)實(shí)是，盡管各種社會(huì)力量在環(huán)境治理及其各利益主體的環(huán)境利益沖突的協(xié)調(diào)中發(fā)揮了一定的作用，但社會(huì)力量對(duì)環(huán)境保護(hù)的制衡機(jī)制目前在我國(guó)還只是停留在起步乃至呼吁階段，公眾的環(huán)境利益表達(dá)目前還很不充分，機(jī)制也亟需完善。

現(xiàn)階段“河長(zhǎng)制”的蓬勃發(fā)展其實(shí)源自我國(guó)水環(huán)境污染問(wèn)題達(dá)到臨界點(diǎn)、社會(huì)沖突加劇的強(qiáng)烈召喚，其本質(zhì)是對(duì)行政權(quán)力的高度依賴。制度實(shí)施有其內(nèi)在的慣性，在“河長(zhǎng)制”實(shí)施暫且良好之時(shí)就該進(jìn)一步思考怎樣從“河長(zhǎng)制”轉(zhuǎn)入“非河長(zhǎng)”治理，下一步要更多的為公共參與環(huán)保治理創(chuàng)造更多機(jī)會(huì)，調(diào)動(dòng)起群眾的環(huán)保積極性。并且在環(huán)保領(lǐng)域完善污染公共訴訟、監(jiān)督、查處等一系列制度為社會(huì)力量的盡快興起創(chuàng)造可能。逐漸讓社會(huì)力量參與進(jìn)現(xiàn)階段政府建構(gòu)的環(huán)保體系中，構(gòu)成國(guó)家、市場(chǎng)、社會(huì)三方平衡的水污染治理機(jī)制。這過(guò)程中，充分發(fā)揮個(gè)人、社會(huì)團(tuán)體等社會(huì)力量化解環(huán)境矛盾、解決環(huán)境沖突的作用，構(gòu)建有機(jī)的社會(huì)制衡力量迫在眉睫。

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作者簡(jiǎn)介

朱晨斕，女，漢族，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)，研究方向：環(huán)境社會(huì)學(xué)

屈勇，男，漢族，南京農(nóng)業(yè)大學(xué)副教授，南京大學(xué)博士研究生畢業(yè)