城市化進(jìn)程中戶籍管理制度改革的實(shí)踐和思考
——以石獅市為例

陳 雅 珍

(福建師范大學(xué)公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

城市化是指農(nóng)業(yè)人口不斷轉(zhuǎn)變?yōu)榉寝r(nóng)業(yè)人口，城市數(shù)量和人口不斷膨脹，城市用地不斷向郊外擴(kuò)展以及城市社會、經(jīng)濟(jì)、技術(shù)發(fā)展變革不斷進(jìn)入農(nóng)村并適用于農(nóng)村的過程。石獅市雖然建市較晚，但城市化進(jìn)程較快。目前，石獅已初步完成由傳統(tǒng)農(nóng)村社會向現(xiàn)代城市社會的轉(zhuǎn)型，據(jù)統(tǒng)計(jì)，城市化率由建市之初的35%，上升至2011年的74.80%。然而，現(xiàn)階段石獅的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)管理體制仍然存在，特別是戶籍管理制度的弊端越來越明顯，阻礙了公共資源和生產(chǎn)要素在全市域范圍內(nèi)的合理配置和流動，成為石獅加速推進(jìn)城市化進(jìn)程的制度性瓶頸。因此，加快戶籍制度改革，消除束縛城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的體制障礙，是石獅推進(jìn)全域城市化的當(dāng)務(wù)之急。

一、城市化進(jìn)程中石獅市戶籍管理制度改革的必要性

隨著城市化進(jìn)程的加快，戶籍制度帶來的負(fù)面效應(yīng)對我國社會主義和諧社會的構(gòu)建帶來了嚴(yán)重影響。石獅市的戶籍管理制度也不例外地存在一些問題，阻礙了城鄉(xiāng)發(fā)展，因此，改革戶籍制度尤為必要，主要表現(xiàn)在以下4個方面。

(一)戶籍管理制度阻礙勞動力資源的合理配置

市場經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行要求各種生產(chǎn)要素達(dá)到最佳配置，而這一配置的過程包括資金、勞動力在內(nèi)等諸多要素的合理流動。勞動力作為生產(chǎn)力的基本要素?zé)o疑是最活躍的，特別是石獅由于其企業(yè)資源豐富的特殊性，需要大量的勞動力資源，但是其本地人口無法滿足企業(yè)需求，因此，流動人口對石獅來說顯得十分重要。然而，礙于戶籍管理制度的制約，流動人口流動率高，勞動力資源配置不合理，表現(xiàn)為不同行業(yè)用工缺口差異表現(xiàn)明顯(表1)。招工困難企業(yè)主要集中在勞動密集型的紡織業(yè)，紡織服裝、鞋等制造業(yè)以及有一定技術(shù)要求的通信設(shè)備、計(jì)算機(jī)及其他電子產(chǎn)品制造業(yè)，比例均在50%以上，而文化體育用品制造業(yè)、金屬制造業(yè)和工藝品制造業(yè)等也超過了40%，其余行業(yè)均在20%以上。這在很大程度上延緩了石獅的城市化進(jìn)程，妨礙了商品經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中農(nóng)村人口的城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)換[1]。

表1 2012年石獅市部分行業(yè)招工難易比例

資料來源：根據(jù)石獅市2013年重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目《在更高層級上推動“質(zhì)量石獅”的長遠(yuǎn)發(fā)展》相關(guān)資料整理。

(二)戶籍管理制度導(dǎo)致人戶分離現(xiàn)象普遍存在

隨著石獅城市化建設(shè)的快速推進(jìn)，彰顯城鄉(xiāng)二元化的戶籍管理制度使得石獅市城郊及農(nóng)村土地不斷增值，農(nóng)村人口受利益驅(qū)動，為獲得征用土地補(bǔ)償及相關(guān)福利，大量涌入石獅市謀求發(fā)展卻不愿遷戶口，所以他們的長期居留地和常住戶口地往往不一致，即存在人戶分離現(xiàn)象，這種人戶分離現(xiàn)象進(jìn)而導(dǎo)致大量的“空掛戶”出現(xiàn)[2]。調(diào)查數(shù)據(jù)表明，石獅市近年來流動人口規(guī)模龐大，但戶籍人口增長緩慢，從1988年建市至2012年增長不足8萬人(圖1)，主要為戶籍人口的自然增長所致。這就更說明了石獅市流動人口的總體落戶水平不高，長期存在著人戶分離現(xiàn)象，導(dǎo)致流動人口管理難度加大，不利于石獅市城市管理體制的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

圖1 石獅市歷年戶籍人口數(shù)量增長示意圖(1988-2012年)

資料來源：根據(jù)石獅市2013年重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目《在更高層級上推動“質(zhì)量石獅”的長遠(yuǎn)發(fā)展》相關(guān)資料整理。

(三)戶籍管理制度影響城鄉(xiāng)公共服務(wù)的均等化水平

在構(gòu)建社會主義和諧社會進(jìn)程中，提高城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化水平，既有利于保障和改善民生，使全體社會成員無差別地享受政府提供的公共服務(wù)和公共資源，也有利于促進(jìn)社會的公平正義[3]。新生代農(nóng)民工由于其具有學(xué)歷較高、收入較高等特點(diǎn)，對公共服務(wù)的需求愿望越來越強(qiáng)烈，內(nèi)容越來越多，層次也越來越高。但在石獅市，新生代農(nóng)民工群體由于戶籍尚在農(nóng)村，無法和城市居民享受同樣的公共服務(wù)，需求得不到滿足(表2)，特別是在技術(shù)培訓(xùn)方面，最大差距達(dá)到34.1%，在電視錄像廳、圖書室、文藝活動以及免費(fèi)或便宜的電影等方面的差距也都超過了10%，這在一定程度上反映出政府的公共服務(wù)供給不足，有待進(jìn)一步提高。另外，石獅市農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生條件雖然有很大改善，醫(yī)療普及率較高，但醫(yī)療設(shè)備差、衛(wèi)生技術(shù)人員短缺。據(jù)統(tǒng)計(jì)，農(nóng)村衛(wèi)技人員僅僅相當(dāng)于城市的12.8%；公路交通雖然實(shí)現(xiàn)村村通，但公共服務(wù)不到位，公共交通運(yùn)行不正常。由此可見，石獅市雖然城市化進(jìn)程較快，但城鄉(xiāng)二元戶籍制度的制約深刻影響了城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給的均等化水平。

表2 石獅市政府若干公共服務(wù)的供給狀況與新生代農(nóng)民工的需求程度比較

資料來源：根據(jù)石獅市2013年重點(diǎn)調(diào)研項(xiàng)目《在更高層級上推動“質(zhì)量石獅”的長遠(yuǎn)發(fā)展》相關(guān)資料整理。

(四)戶籍管理制度導(dǎo)致社會保障不到位

社會保障的根本原則就是社會公平，其最終目的是要實(shí)現(xiàn)無差別的所有社會成員效用最大化，即要無社會地位區(qū)別地保障各個社會人群的相關(guān)權(quán)益。據(jù)統(tǒng)計(jì)，在石獅市流動人口參加職工基本養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險的人數(shù)僅分別占流動人口總數(shù)的18%和16%，而新農(nóng)合、新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老醫(yī)療保險以戶籍為基礎(chǔ)，絕大部分流動人口不能參加這些保險。在教育方面，因大部分流動人口聚集在石獅市區(qū)，市區(qū)現(xiàn)有學(xué)校難以滿足流動人口子女就近就讀公辦學(xué)校的需求，學(xué)校的班級規(guī)模和學(xué)生數(shù)量均嚴(yán)重超標(biāo)，長期超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，這些問題都表明石獅市對流動人口的社會保障不到位。

二、城市化進(jìn)程中石獅市戶籍管理制度改革的主要做法

(一)取消戶口性質(zhì)，建立城鄉(xiāng)戶口統(tǒng)一登記制

即建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍登記管理制度，逐步取消農(nóng)業(yè)戶口、非農(nóng)業(yè)戶口的二元戶口性質(zhì)。石獅市從本市實(shí)際情況出發(fā)，在2001年底就全面取消農(nóng)業(yè)、非農(nóng)業(yè)、自理口糧及其他類型戶口性質(zhì)的劃分，而由公安機(jī)關(guān)按照實(shí)際居住地、就業(yè)地登記戶口并核發(fā)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的居民戶口薄，徹底消除城鄉(xiāng)之間長期以來由于經(jīng)濟(jì)、社會、文化發(fā)展等方面差異形成的“二元”戶口結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)戶口登記管理一體化。

(二)推進(jìn)信息管理，實(shí)現(xiàn)“一站式”戶口遷移登記

2008年以來，石獅便依托省級人口信息平臺，取消了以前省內(nèi)遷移戶口須到遷出地派出所領(lǐng)取《戶口遷移證》的環(huán)節(jié)，直接由遷入地派出所在省級人口信息中心數(shù)據(jù)庫進(jìn)行網(wǎng)上“一站式”戶口遷移，構(gòu)建了科學(xué)化、高效率、城鄉(xiāng)一體的戶籍登記、遷移、管理體系。該舉措極大地方便了石獅市民跨區(qū)縣遷移戶口，不用再為往返兩地辦理遷戶手續(xù)而耗時耗力。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2012年11月30日，全市共辦理網(wǎng)上遷移戶口5570人，其中遷入2614人、遷出2956人。

(三)調(diào)整戶口政策，低門檻匯聚勞動力資源

石獅市自2009年以來，實(shí)行戶口遷移人性化管理，進(jìn)一步放寬戶口遷移的條件限制，推出投靠配偶不受婚齡年齡限制、未婚子女可選擇隨父或隨母遷移落戶等8項(xiàng)戶口遷移政策，為流動人口提供了便利。同時，石獅市為吸引和留住人才，在戶籍管理方面推出鼓勵農(nóng)村人口在城區(qū)購房落戶和在集鎮(zhèn)建房落戶，農(nóng)村剩余勞動力進(jìn)城經(jīng)商創(chuàng)業(yè)落戶以及各類人才和大學(xué)生就業(yè)落戶等多項(xiàng)優(yōu)惠政策。此外，為有合法固定住所和相對穩(wěn)定職業(yè)或合法生活來源的外來務(wù)工人員辦理落戶。據(jù)統(tǒng)計(jì)，近年來石獅市共辦理購房、人才引進(jìn)、經(jīng)商務(wù)工等落戶3922人次。這些措施給流動人口創(chuàng)造了更好的平臺，吸引更多流動人口扎根石獅，使得更多高素質(zhì)流動人口不斷融入本地，在眾多的工作崗位上穩(wěn)定就業(yè)，逐漸改變原有的“候鳥式”“兩棲式”就業(yè)生活方式，從而為石獅的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和城市建設(shè)作出貢獻(xiàn)。

三、城市化進(jìn)程中石獅市戶籍管理制度改革存在的現(xiàn)實(shí)困境

近年來，石獅市在推進(jìn)戶籍管理制度改革方面采取了不少措施，取得了較好成效，但也存在一些亟待解決的問題。

(一)流動人口管理難度加大

與戶籍地相比，石獅城鎮(zhèn)戶口吸引力相對有限。城市流動人口為保留原戶籍地的既得利益，再加上自身流動性較大，多數(shù)不愿在城鎮(zhèn)落戶。對部分企業(yè)外來務(wù)工人員的調(diào)查顯示，愿意在石獅落戶的僅占被調(diào)查總數(shù)的15%，這種消極的落戶意愿又在一定程度上造成石獅市流動人口的不穩(wěn)定性。另外，石獅只針對本科以上學(xué)歷、中級以上職稱人才實(shí)行“先落戶、后就業(yè)”政策以及計(jì)生管理等的限制也造成了在石獅落戶的高層次人才較少，人口素質(zhì)相對較低。這些都給石獅的流動人口管理帶來了更大的難題。

(二)公共資源配置不合理

盡管石獅非常注重解決流動人口子女的入學(xué)問題，但因大部分流動人口集聚在市區(qū)，現(xiàn)有學(xué)校規(guī)模又無法滿足，導(dǎo)致流動人口子女享受優(yōu)質(zhì)教育資源的機(jī)會減少。再加上自2014年起，福建省出臺新規(guī)，凡具有福建省高中階段學(xué)校學(xué)籍并有3年完整學(xué)習(xí)經(jīng)歷的畢業(yè)生，可在福建省就地報(bào)名參加普通高考，并與當(dāng)?shù)乜忌硎芡鹊匿浫≌?。這雖然給流動人口以政策傾斜和教育關(guān)愛，但在擁有大量流動人口的石獅市，越來越多的流動人口子女就地參加高考，使得原本就不足的教育資源將有可能更為緊缺，如石獅市的教師編制缺口加大，教育用地等更為緊張，難以滿足現(xiàn)實(shí)要求。另外，在石獅，農(nóng)村醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)較為落后，優(yōu)質(zhì)醫(yī)療資源多集中于市區(qū)。如此看來，基于戶籍基礎(chǔ)上的教育、醫(yī)療衛(wèi)生等公共資源的不合理配置也成為石獅戶籍管理制度改革的一大困境。

(三)社會配套制度改革滯后

石獅市自2001年開始實(shí)行城鄉(xiāng)一體化戶籍管理，但至今部分職能部門尚未修訂相關(guān)規(guī)定或出臺配套政策，仍然按照農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)的戶口性質(zhì)辦事，與公安機(jī)關(guān)的戶籍管理產(chǎn)生沖突，如在計(jì)劃生育政策上，城鎮(zhèn)戶口只能生一胎而農(nóng)村戶口可有條件生二胎；在人身傷亡賠償上，城鎮(zhèn)戶口與農(nóng)村戶口的賠償標(biāo)準(zhǔn)相差較大。于是，農(nóng)民在進(jìn)入城市后，在放棄土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)和林地收益權(quán)等三項(xiàng)權(quán)益的同時，卻不能轉(zhuǎn)而擁有就業(yè)、教育、社保、住房、醫(yī)療等配套權(quán)益，違背了戶籍管理制度改革的初衷，加大了石獅市戶籍管理制度改革的困境。

四、城市化進(jìn)程中深化石獅市戶籍管理制度改革的對策

為響應(yīng)黨的十八大關(guān)于促進(jìn)工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展的“四化”協(xié)調(diào)同步精神，福建省政府在《關(guān)于推進(jìn)泉州民營經(jīng)濟(jì)綜合配套改革試驗(yàn)的若干意見》中，明確將石獅市全域城市化改革試點(diǎn)作為重要的改革內(nèi)容。石獅作為泉州環(huán)灣發(fā)展中心城區(qū)的重要組團(tuán)，開展全域城市化改革，符合建設(shè)廈漳泉大都市區(qū)的總體趨勢，也符合石獅城市化發(fā)展的實(shí)際。對此，石獅在著手?jǐn)M定的《石獅市全域城市化綜合配套改革試點(diǎn)工作方案》中提出：把深化戶籍制度改革，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為全域城市化改革的一大主要內(nèi)容。

(一)與居住證制度掛鉤，構(gòu)建流動人口服務(wù)管理體系

與居住證制度掛鉤，構(gòu)建流動人口服務(wù)管理體系，具體包括：(1)建設(shè)流動人口服務(wù)平臺，加強(qiáng)人力資源市場建設(shè)。建立健全市、鎮(zhèn)(街道)、村(社區(qū))就業(yè)服務(wù)平臺，完善就業(yè)服務(wù)信息網(wǎng)絡(luò)，為流動人口免費(fèi)提供政策咨詢、就業(yè)信息和就業(yè)指導(dǎo)等有效服務(wù)。(2)提供就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)。每年安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持流動人口就業(yè)培訓(xùn)，積極推進(jìn)對流動人口職業(yè)技術(shù)、創(chuàng)業(yè)技能、安全生產(chǎn)等方面的培訓(xùn)。(3)保障流動人口合法權(quán)益，按規(guī)定逐年提高最低工資標(biāo)準(zhǔn)，保證其基本的經(jīng)濟(jì)收入；暢通流動人口利益訴求表達(dá)渠道，開通用工投訴、工傷認(rèn)定、工資清欠等綠色通道，開展法律服務(wù)和法律援助等。如此，在保證流動人口基本生活和工作的基礎(chǔ)上，維護(hù)其合法權(quán)益，增強(qiáng)其落戶意愿，使其能更為主動地融入城市生活。

(二)與居住證制度掛鉤，合理配置公共資源

實(shí)現(xiàn)公共資源的合理配置，一直是政府不斷努力和追求的目標(biāo)。為擺脫傳統(tǒng)戶籍管理制度的束縛，目前石獅市政府著力于全面推行居住證制度，努力實(shí)現(xiàn)常住人口憑借居住證享有均等化的公共資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)石獅市公共資源的合理配置。(1)將流動人口子女納入學(xué)前教育和義務(wù)教育計(jì)劃，繼續(xù)落實(shí)流動人口子女享有與本地生同等待遇的就學(xué)政策，拆掉門檻、規(guī)范收費(fèi)、敞門接納入學(xué)，妥善解決流動人口子女就學(xué)問題。(2)流動人口憑借居住證享受與本地居民同等的基本公共衛(wèi)生服務(wù)以及重大傳染病和職業(yè)病防治、重大疾病救助等醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。借此，在方便流動人口在石獅市享有戶籍地的相關(guān)政策的同時，石獅市政府能更好地為流動人口服務(wù)，保障其權(quán)益，吸引人才、留住人才。

(三)與居住證制度掛鉤，健全社會改革配套制度

戶籍制度改革的關(guān)鍵是剝離附著在戶籍上的如就業(yè)、社會保障等方面的利益。因此,在推進(jìn)戶籍制度改革過程中,要同時推動相關(guān)方面保障制度的改革,使其與戶籍制度改革保持一致,這樣才能徹底消除綁定在戶籍制度上城鄉(xiāng)社會福利的待遇差別,從而實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)機(jī)會均等。制定科學(xué)合理的土地承包、宅基地轉(zhuǎn)讓交易制度和標(biāo)準(zhǔn),在戶籍制度改革的同時保障農(nóng)民利益；建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動就業(yè)制度,將轉(zhuǎn)戶居民納入城鎮(zhèn)就業(yè)服務(wù)和政策支持范疇,使轉(zhuǎn)戶農(nóng)民與城市居民同工同酬,同工同權(quán)；健全社會保障制度,完善住房保障機(jī)制,讓農(nóng)民放心進(jìn)城，進(jìn)城有保障。

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