我國公務員薪酬制度的公平性困境及對策分析*

蔣嶸濤,李偉偉

(湖南大學 政治與公共管理學院,湖南 長沙 410082)

我國公務員薪酬制度的公平性困境及對策分析*

蔣嶸濤,李偉偉

(湖南大學 政治與公共管理學院,湖南 長沙 410082)

從羅爾斯公平正義理論，包括程序正義、機會平等和合理的差別原則三個方面出發(fā)，對我國公務員薪酬制度的公平性困境進行了分析及原因探討，并在此基礎上建議出臺公務員薪酬法規(guī)、培育中立性的公務員薪酬決策參與主體等措施來實現(xiàn)公務員薪酬制度的程序公正性、機會公平性和差別合理性，從而促進公務員薪酬制度公平性困境的解決，完善我國公務員薪酬制度。

公務員薪酬制度；公平性困境；對策

一 引言

美國著名學者約翰·羅爾斯主張在財富和收入分配上遵循正義優(yōu)先原則，即“1)在正義的儲存原則一致的情況下，適合于最少受惠者的最大利益；并且，2)依系于在機會平等、公平平等的條件下職務和地位向所有人開放”，該原則尤其“適用于收入和財富的分配，以及對那些利用權力、責任方面的不平等或權力鏈條上的差距的組織機構(gòu)的設計”。[1]概括來說，羅爾斯的分配公平觀表現(xiàn)為程序正義、機會平等和合理的差別原則。羅爾斯的程序正義原則是一種純粹的程序正義，這種程序若被人們恰當?shù)淖袷兀浣Y(jié)果也是公平的。而純粹的程序正義的實現(xiàn)，需要一種正義的制度體系來支持。機會公平原則的主要作用則是保證一種正義的合作體系。差別原則是對“適合于最少受惠者的最大利益”的合理解釋。羅爾斯的差別原則中包含了一種平等的傾向，但他并不要求消滅差別，他主張保留合理的差別，注重效率，強調(diào)差別原則和效率原則是相容的。

一直以來，收入分配改革問題是社會各界討論的熱點話題之一。十八大報告對收入分配改革的公平性作出了安排，提出“初次分配和再分配都要兼顧效率和公平，再分配更加注重公平”。公務員薪酬制度改革作為國家收入分配改革重要的組成部分，其有失公平不僅會危害到整個公務員隊伍的穩(wěn)定性和公共行政的有效性，而且還會阻礙整個國家收入分配改革的進程和效能的實現(xiàn)。

二 我國公務員薪酬制度公平性困境的表現(xiàn)

薪酬制度是關于組織報酬決定和分配的一系列原則、標準和方法的總稱。公務員薪酬是社會收入分配領域的重要組成部分，其公平與否不僅會影響公務員隊伍的穩(wěn)定性，還會對整個社會的收入分配具有導向作用。因此，公務員薪酬制度中存在的公平性問題不容忽視。

(一)我國公務員薪酬水平較低

公務員薪酬水平的公正性，要么依據(jù)社會所公認的規(guī)范化標準，要么遵循公正的程序。目前，國內(nèi)圍繞公務員薪酬水平高低的爭論一直不斷。我國公務員的薪酬水平究竟如何，可以通過幾組數(shù)據(jù)比較得出。首先，與全國平均工資水平相比，我國大部分公務員的薪酬水平偏低。同美、日等國一樣，我國堅持公務員薪酬略高于全國平均工資水平的原則。2010年我國公務員的平均薪酬水平(38242元)是全國平均工資水平(36539元)的1.05倍。但事實上，如表1所示，只有41%的地區(qū)達到了這一水平。

表1 2010年中國和美國全國平均工資水平

資料來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局和美國勞工統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)整理得出

2010年美國聯(lián)邦雇員的平均薪酬水平(69198美元)是全國平均工資水平(44410美元)的1.56倍。如表1所示，各州聯(lián)邦雇員的平均薪酬水平均高于全國平均工資水平。日本公務員薪酬水平也保持在全國平均工資水平的1.5倍以上，2007年日本公務員的工資水平是民間企業(yè)員工工資水平的1.52倍[2]。其次，與其他行業(yè)相比，公務員的薪酬水平比較低。如表2所示，同教育、金融、科學研究、技術服務和地質(zhì)勘探等行業(yè)一樣，公務員也屬于人才密集型的行業(yè)。但是，與這些行業(yè)相比，公務員的薪酬收入處于比較低的水平。

(二)我國公務員薪酬部門間分配失衡

基于國家機器正常運轉(zhuǎn)的需要，組織機構(gòu)在設計上必然會存在權力鏈條上的差距，自然也就產(chǎn)生了“權力部門”與“非權力部門”。同一地區(qū)中，公務員收入在“權力部門”如稅務、工商、法院較之“非權力部門”如團委、信訪局、勞動局等機關的差距可達兩三倍甚至五六倍[3]。由于崗位職責和工作風險不同，部門間公務員的收入存在差異是正常的。但據(jù)2009年的有關調(diào)查發(fā)現(xiàn)，“不同機構(gòu)公務員個人可比工資收入有13.58%～18.04%的差距，地方津補貼的收入有17.1～52.09%的差距”[4]。很明顯，不同部門間的收入差距已超過職責和風險的差異，這必然會引發(fā)部門間薪酬分配的不公平問題。

表2 2010年我國部分行業(yè)就業(yè)人員

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國勞動統(tǒng)計年鑒》公布的數(shù)據(jù)整理得出

(三)我國公務員薪酬水平地區(qū)差異大

薪酬的有效分配要求存在一定差異，但是公平原則指導下的薪酬分配反對差距過分懸殊。薪酬差異的衡量標準不僅是工資數(shù)額的絕對值，而且還包括工資水平的相對檔次或?qū)哟?。?和表4反映的是2010年我國部分地區(qū)公務員收入水平?！熬用袢司芍涫杖搿笔怯删用窨偸杖肟鄢齻€人應繳納的所得稅和各種社會保障支出得來的，該欄作為公務員人均收入水平的參照項；“比值”欄反映了公務員收入水平的相對層次，比值越大，則說明公務員收入水平在當?shù)叵鄬碚f就越高；反之，亦然。從表3中可以看出，各地區(qū)公務員收入水平所處的層次高低不同，西藏、上海、天津等地的公務員收入水平遠遠高于山西、湖南、河南等地區(qū)的公務員收入水平。即便是在同一省份中，不同地區(qū)的公務員收入也存在較大的差異。以山東省為例，由表4可以看出，青島、威海、日照等地區(qū)的公務員收入水平也遠遠高于菏澤、聊城、德州等地公務員的收入。由此可見，地區(qū)之間公務員收入已經(jīng)蘊含了不公平的因素。

表3 2010年我國部分地區(qū)公務員收入水平表

資料來源：根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》公布的數(shù)據(jù)整理得出

①比值=公務員人均收入)/居民人均可支配收入

表4 2010年山東省部分地區(qū)公務員收入水平表

資料來源：根據(jù)《山東統(tǒng)計年鑒》公布的數(shù)據(jù)整理得出

②比值=地方公務員人均收入)/本地居民人均可支配收入

三 我國公務員薪酬制度的公平性困境原因分析

(一)我國公務員薪酬制度制定與管理程序有失公正

公務員薪酬制定與管理程序是指根據(jù)公務員職位特點等因素擬定、確定及落實薪酬分配方案的過程。該程序應該符合合法性、公正性、可操作性以及透明性等原則。

1.公務員薪酬制度的確立與管理缺乏法律支撐。法制化是公務員薪酬制度公平性得以實現(xiàn)的程序保障。以美國為代表的西方發(fā)達國家十分重視公務員薪酬管理的法制化建設，不僅在相關法律中對公務員薪酬做出了明確規(guī)定，而且還出臺了專門的薪酬法，如美國的《聯(lián)邦工資改革法》、日本的《一般職員報酬法》、德國的《聯(lián)邦工資法》等。相比之下，我國公務員薪酬管理沒有專門的法律，公務員薪酬制度的相關內(nèi)容只在《公務員法》中有所原則性涉及。

2.公務員薪酬決策主體缺乏中立性。基于每個人均有利己傾向的假設，非中立性的決策主體所作的決策，不可避免的帶有或多或少的主觀色彩，導致相當程度的公信力的喪失。我國公務員薪酬制度的決策由政府自己說了算，而作為公務員薪酬來源的提供者納稅人卻無權參與公務員薪酬的決策。這是社會各界對公務員的薪酬持有不滿情緒的一個重要原因。

3.公務員薪酬水平的調(diào)整方案缺乏可操作性。任何一項缺乏可操作性的改革方案，其成效都無法得以保證。譬如，2006年我國公務員工資制度改革提出，“建立工資調(diào)查制度，定期進行公務員和企業(yè)相當人員工資收入水平的比較，適時調(diào)整機關工作人員基本工資標準?！钡?，這一規(guī)定原則性雖較強，卻缺乏操作性，至今工資調(diào)查制度沒有建立起來。再如，在公務員津補貼規(guī)范化管理中，由于缺乏強制性的制度規(guī)范和具體的操作細則，導致各地區(qū)在改革中困難重重。

4.公務員薪酬水平缺乏透明性。對于社會各階層來說，我國公務員的薪酬水平到底如何始終都是一個謎，人們只能從官方公布的數(shù)據(jù)中看到一個非常粗略的數(shù)字，但各地區(qū)、各部門、各職位的公務員具體拿到了多少，始終都不得而知。公務員薪酬的隱秘性導致社會各階層的猜忌和不滿，同時也阻礙了學術界對公務員薪酬制度的研究進程，加大了公務員薪酬制度實現(xiàn)公平性的難度。

(二)我國公務員薪酬分配中機會失衡

所謂的機會是指主體所擁有的能夠?qū)崿F(xiàn)某一個或幾個特定目標的有利條件，而這里的機會主要是指權力和資源。

與“非權力部門”相比，“權力部門”擁有更多的權力和資源，而權力和資源是部門創(chuàng)收的主要工具，在地方附加津貼制度下，“權力部門”有更多的機會為本部門的員工充實福利。同時，權力也會給部門帶來大小不等的尋租機會。由于權力規(guī)范機制存在漏洞，“權力部門”就會存在或多或少的預算外收入，許多部門的“小金庫”則是一個很好的證明?！胺菣嗔Σ块T”沒有為單位帶來創(chuàng)收的權力和資源，只能靠國家財政撥款發(fā)放職員工資和福利。因此，“權力部門”和“非權力部門”之間不可避免地出現(xiàn)薪酬分配差距的擴大化，滋生公平性問題。

(三)我國公務員薪酬結(jié)構(gòu)比例不合理

公務員薪酬結(jié)構(gòu)比例的不合理以及津補貼制度的缺失加劇了公務員薪酬水平的過分差異化。首先，公務員薪酬結(jié)構(gòu)比例不合理?！暗凸べY、高補貼”是我國公務員薪酬制度的一大特點，基本工資與津補貼的比例在部分地區(qū)甚至達到了3:7，如2011年大連市西崗區(qū)公務員的津補貼、獎金占到了公務員總收入的73%[5]。而在西方國家，該比例一般為8:2或7:3，如在美國聯(lián)邦雇員中，該比例大約是7:3，在法國的一般公務員中大約為8:2。其次，統(tǒng)一的公務員津補貼制度的缺失。我國實行地區(qū)附加津貼制度，各地區(qū)公務員津補貼發(fā)放有很大自主性，在地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平、政府財政轉(zhuǎn)移支付力度不同的背景下，加劇了地區(qū)間公務員薪酬收入的差異化。

四 我國公務員薪酬制度公平性困境的對策分析

(一)增強公務員薪酬制度制定與管理程序的公正性

針對我國公務員薪酬制度的制定與管理中程序有失公正的問題，應從健全公務員薪酬法規(guī)、培育中立性薪酬決策參與主體等四個方面來實現(xiàn)程序公正。

1.健全公務員薪酬法規(guī)。法律建立在正義的基礎上，是世所公認的公正不偏的權衡標準。健全的法律體系，不僅可以強化公務員薪酬管理的法律基礎，也可以增強公務員薪酬制度改革的公信力。因此，應盡快出臺專門的公務員薪酬法，完善公務員薪酬管理法律規(guī)范，確保公務員薪酬制度的確立、管理與調(diào)整有法可依。此外，加快公務員薪酬管理的法制化進程，不僅要從我國的具體國情出發(fā)，還要積極借鑒國外的先進經(jīng)驗。

2.培育中立性的公務員薪酬決策主體。基于每個人均存在利己傾向的假設，為防范和矯正可能出現(xiàn)的損人利己情況，亞當·斯密主張“借助于公正的旁觀者的眼力才能糾正自愛之心”[6]。譬如，日本采用了包括全體國民在內(nèi)的中立性決策參與主體，來保證公務員薪酬的公平性。納稅人應是參與我國公務員薪酬決策最重要的主體。但針對并非所有的納稅人都具備相關知識體系以及納稅人數(shù)量眾多的國情，從現(xiàn)階段來看，可行的建議是由專業(yè)性的機構(gòu)即財政部和人事部擬定公務員薪酬調(diào)整的草案，由全國人大或人大常委會代表納稅人審批，最終決定公務員薪酬的調(diào)整方案，并向全體國民公示。

3.增強薪酬調(diào)整方案的可操作性?？刹僮鞯男匠暾{(diào)整方案以其強制性的規(guī)范功能推動公務員薪酬公平性的實現(xiàn)有立竿見影的效果。譬如，日本建立了由公民較差指數(shù)和民間薪酬指數(shù)構(gòu)成的可操作的指數(shù)體系，有效地實現(xiàn)了公務員薪酬的公平定位。增強公務員薪酬調(diào)整方案的可操作性，首先，應盡快建立工資調(diào)查制度，并將“適時調(diào)整機關工作人員基本工資標準”這一原則性要求具體化；在具體實施上，明確被調(diào)查的企業(yè)構(gòu)成，還要在對工作種類、職務等級、資歷學歷等因素進行細分的基礎上對“相當人員”進行歸類。其次，明確公務員薪酬調(diào)整與改革的操作細則，建立強制性的制度規(guī)范，保證公務員薪酬制度改革的順利進行。

4.貫徹公務員薪酬水平的“透明”原則。公務員薪酬透明，可以增強政府薪酬改革的公信力。波蘭學者彼得·斯托姆普卡曾說，“幾乎沒有一種關系不是完全建立在對他人的確切了解之上的。如果信任不能像理性證據(jù)或親自觀察一樣，或更為強有力，幾乎一切關系都不能持久”[7]。因此，信息透明是保證公眾支持公務員薪酬改革的重要前提。公務員薪酬信息公開，還能方便社會監(jiān)督及學術界對公務員薪酬的研究。因此，有必要建立和健全公務員系統(tǒng)的信息公開制度，加強具有詳細公示信息和便捷搜索能力的政務網(wǎng)站建設，確保信息獲取的全面性、便捷性、及時性和準確性。

(二)促進公務員薪酬分配中的機會平衡

最大限度保證“權力部門”和“非權力部門”機會的平衡是解決部門間公務員薪酬分配公平性問題的關鍵。正如羅爾斯所主張的，雖然收入和財富分配無法做到平等，但它必須符合所有人的利益，并且必須建立在機會平等的基礎上，那么這種收入和財富分配的不平等才能被人們所接受。針對“權力部門”和“非權力部門”之間的權力與資源的不平衡，一方面，需要大力加強“權力部門”的權力規(guī)范，增強對權力尋租行為的懲罰力度，控制體制外和非法的預算外收入；另一方面，擴展“非權力部門”的機會，適當?shù)募訌妼υ擃愋筒块T的財政轉(zhuǎn)移支付力度，改善其財政貧困的狀況。

(三)促進公務員薪酬差別的合理性

保持公務員薪酬地區(qū)間分配的合理差異，要實現(xiàn)效率和公正的統(tǒng)一?；趯ξ覈珓諉T地區(qū)間薪酬差異的分析，應從優(yōu)化公務員薪酬結(jié)構(gòu)和建立統(tǒng)一的、定量化的津補貼標準兩方面著手，實現(xiàn)公務員薪酬分配的合理性。首先，優(yōu)化公務員的薪酬結(jié)構(gòu)，合理確定各薪酬形式在公務員總薪酬收入中的比例。借鑒其他國家的經(jīng)驗，應將津補貼的比例控制在公務員薪酬總收入的30%以內(nèi)，提高基本工資的比重。其次，建立統(tǒng)一的津補貼規(guī)范，盡快出臺以定量化的指數(shù)指標為支撐的地方附加津補貼制度的具體方案。例如，可以采用點數(shù)法，首先選定各地區(qū)影響公務員薪酬的主要因素作為關鍵指標，根據(jù)預先規(guī)定的標準，對各地區(qū)的指標進行評分、加權求和，然后以最終得分作為各地分配薪酬的依據(jù)，將各地區(qū)公務員薪酬的差異控制在合理的范圍之內(nèi)。

[1] [美]羅爾斯.正義論[M].何懷宏，何包鋼，廖申白譯.北京:中國社會科學出版社，1988.

[2] 劉昌黎.日本控制國家公務員和公共企事業(yè)薪酬的做法與成效[J].現(xiàn)代日本經(jīng)濟，2010，(4)：28-34.

[3] 梅繼霞. 我國公務員薪酬制度的公平性問題[J].中國人力資源開發(fā)，2007，(7)：75-80.

[4] 張廣科.行政機關公務員薪酬公平及其影響因素研究[J].統(tǒng)計研究，2012,(1)：92-95.

[5] 安峰.大連市公務員津補貼影響因素及管理對策研究[D].大連理工大學碩士論文，2012.

[6] [英]亞當·斯密.道德情操論[M].謝宗林譯.北京：中央編譯出版社，2008.94-96.

[7] [波]彼得·斯托姆普卡.信任:一種社會學理論[M].陳勝利譯.北京:中華書局, 2005.69-71.

TheDilemmaofFairnessonCivilServantSalarySystemandItsCountermeasures

JIANG Rong-tao,LI Wei-wei

(College of Politics and Public Administration, Hunan University, Changsha 410082,China)

This article quotes Rawls’s justice theory which contains principles of procedural justice, equality of opportunity and reasonable difference to analyze the fairness dilemma on servant salary system and probe the reasons. And this article try to propose the feasible countermeasures, such as make legislation on civil servants salary system, cultivate neutral decision makers of civil servants salary system, to realize the principles of procedural justice, equality of opportunity and reasonable difference in the process of formulating and managing civil servant salary system. Finally, the purpose which promotes overcoming the fairness dilemma and perfecting the civil servant salary system is hopefully achieved.

civil servant;salary system;fairness dilemma;countermeasures

2012-11-16

湖南省教育科學規(guī)劃課題：高校廉政文化特色與創(chuàng)新建設研究(XJK013BJG002);湖南省科技計劃重點項目;湖南省戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展的公共財政支持研究(2013ZK2004)

蔣嶸濤(1970—)，女，湖南邵陽人，湖南大學政治與公共管理學院副教授.研究方向:公共部門人力資源管理,政府經(jīng)濟.

D035.2

A

1008—1763(2014)01—0143—04