推進“三個同步轉(zhuǎn)變”的新型城鎮(zhèn)化

楊靜　張光源

摘要：近10年來迅速推進的城鎮(zhèn)化，日益暴露出了“失地農(nóng)民無工作”、“進城民工無歸宿”和“城鄉(xiāng)四元結(jié)構(gòu)固化”等問題。面對這些問題，農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化過程中的主體，其地域、職業(yè)和身份的三個同步轉(zhuǎn)變理應(yīng)成為新型城鎮(zhèn)化“以人為本”內(nèi)涵的核心體現(xiàn)?！叭齻€同步轉(zhuǎn)變”的新型城鎮(zhèn)化，不僅將從物質(zhì)、精神層面同步助推農(nóng)民市民化進程，還將通過待遇均質(zhì)化、資源要素順暢流動以及集約高效發(fā)展破解城鄉(xiāng)四元結(jié)構(gòu)固化等難題。推進“三個同步轉(zhuǎn)變”的新型城鎮(zhèn)化，從中國國情出發(fā)，宜選取以“農(nóng)民工市民化”為突破口，農(nóng)民工市民化的著力點應(yīng)圍繞提高個人消費能力和保證公共服務(wù)均等化兩個方向展開，注重各類政策間的有效協(xié)同。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；同步轉(zhuǎn)變；農(nóng)民工；市民化

中圖分類號：F320.3文獻標(biāo)識碼：A文章編號：1003-0751（2014）06-0041-06

一、問題的提出

對中國城鎮(zhèn)化問題的探討可以追溯到1983年費孝通教授在《小城鎮(zhèn)大問題》一文中有關(guān)小城鎮(zhèn)問題的研究。費孝通教授認為“小城鎮(zhèn)是以一批并不從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)勞動的人口為主組成的社會實體，它既與農(nóng)村社區(qū)相異，又與之保持不可或缺的關(guān)系”；“新型小城鎮(zhèn)是在中國傳統(tǒng)社會現(xiàn)代化過程中出現(xiàn)的農(nóng)民走上工業(yè)化和城市化道路上的重要里程碑”①。

經(jīng)過30多年來的發(fā)展，尤其是近10年來的迅速推進，我國的城鎮(zhèn)化率有了顯著提升，但也日益暴露出了“失地農(nóng)民無工作”、“進城民工無歸宿”和“城鄉(xiāng)四元結(jié)構(gòu)固化”②等問題。這些問題突出地表現(xiàn)為城鎮(zhèn)化中土地征用不當(dāng)造成的失地農(nóng)民基本生活的難以維系；產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)非協(xié)調(diào)發(fā)展造成的農(nóng)民非農(nóng)產(chǎn)業(yè)外的游離以及農(nóng)民從“農(nóng)”—“非農(nóng)”—“城市化（市民化）”轉(zhuǎn)變過程中的非市民待遇等。

當(dāng)然，這些問題的產(chǎn)生并不全由城鎮(zhèn)化發(fā)展引起。農(nóng)民實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變有賴于農(nóng)村退出機制、城市進入機制以及城市融入機制間的相互銜接與合理安排，這與土地政策、產(chǎn)業(yè)政策、就業(yè)政策、戶籍政策以及社保政策等等政策間的有效協(xié)同密切相關(guān)。然而以往城鎮(zhèn)化的相關(guān)政策往往強調(diào)城鎮(zhèn)化建設(shè)中的某一方面，在一定程度上忽視了各種政策間的相互聯(lián)系，政策間的不協(xié)調(diào)同步，加劇了農(nóng)民“非農(nóng)化”進程和“城市化（市民化）”進程的斷裂，不僅出現(xiàn)了農(nóng)民地域、職業(yè)、身份轉(zhuǎn)換的非同步、非一致性，也“忽視了城鎮(zhèn)化過程中‘人的訴求”③。

面對發(fā)展中的問題，黨的十八大審時度勢，提出了“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。該怎樣理解并建

設(shè)新型城鎮(zhèn)化引發(fā)了學(xué)界的廣泛討論。有學(xué)者認為城鎮(zhèn)化已到重品質(zhì)的內(nèi)涵式發(fā)展階段，應(yīng)建設(shè)“幸福城市”、“智慧城市”、“和諧城市”；④有的則指出推進城鎮(zhèn)化應(yīng)有新內(nèi)涵和新任務(wù)，一是將城市發(fā)展要素“化”到城鎮(zhèn)，二是將城市產(chǎn)業(yè)“化”到城鎮(zhèn)；⑤有的則認為戶籍制度改革和農(nóng)民工市民化，將使我國城鎮(zhèn)化更加實至名歸，而且將產(chǎn)生提高潛在經(jīng)濟增長能力的顯著效果；⑥有些則建議新型城鎮(zhèn)化應(yīng)重點處理好政府與市場的邊界，實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化和市民化；⑦有的則認為守地式的就近就地城鎮(zhèn)化是符合中國國情的高質(zhì)量城鎮(zhèn)化發(fā)展模式；⑧等等。學(xué)者的觀點為解決當(dāng)前城鎮(zhèn)化面臨的問題提供了可資借鑒的思路，不過，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)是統(tǒng)籌“人”的各方面訴求的城鎮(zhèn)化，有必要通過構(gòu)建相互協(xié)調(diào)的政策支持系統(tǒng)，整體實現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化。

二、“三個同步轉(zhuǎn)變”新型城鎮(zhèn)化的理論闡釋

新型城鎮(zhèn)化是中國城鎮(zhèn)化發(fā)展中的新起點、新階段，它與此前的城鎮(zhèn)化或稱之為傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在秉持的理念、內(nèi)涵及具有的特征等方面具有顯著的區(qū)別。當(dāng)然，從歷史的角度來看，它們之間也有著緊密的聯(lián)系。因此，要在系統(tǒng)分析傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、政策及實踐的基礎(chǔ)上，對新型城鎮(zhèn)化的理念、內(nèi)涵、特征及其影響等進行理論闡釋。

1.傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的內(nèi)涵、政策與實踐

“城鎮(zhèn)化”作為伴隨中國城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)變動而出現(xiàn)的社會現(xiàn)象，自始就具有鮮明的中國特色，尤其是當(dāng)“城鎮(zhèn)化”作為一個特定術(shù)語后，眾多學(xué)者開始嘗試從不同角度對城鎮(zhèn)化進行界定。經(jīng)濟學(xué)認為“城鎮(zhèn)化”是指農(nóng)村經(jīng)濟向城鎮(zhèn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)變中，伴隨要素向城鎮(zhèn)的集聚，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)及就業(yè)結(jié)構(gòu)等經(jīng)濟結(jié)構(gòu)實現(xiàn)了非農(nóng)化、高級化發(fā)展的過程。人口學(xué)認為“城鎮(zhèn)化”是指分散人口由農(nóng)村向城鎮(zhèn)集中，伴隨農(nóng)村數(shù)量減少和城鎮(zhèn)數(shù)量的增加，農(nóng)村人口逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘腥丝诘倪^程。在不同認識引導(dǎo)下，出臺推進城鎮(zhèn)化建設(shè)的相應(yīng)政策所側(cè)重的內(nèi)容會有所差異，這些政策在實踐過程既為推進城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)揮了積極作用也引發(fā)了不同的問題。

2.新型城鎮(zhèn)化理念、內(nèi)涵及特征

與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化相比，新型城鎮(zhèn)化的出發(fā)點不僅是尋找破解當(dāng)前城鎮(zhèn)化困境的出路，還要通過科學(xué)的規(guī)劃籌謀，預(yù)見未來潛在的問題并避免其發(fā)生。在這個過程中，新型城鎮(zhèn)化將實現(xiàn)向主體“人”的回歸，不再過分偏重經(jīng)濟增長、城鎮(zhèn)擴張、人口遷移等不同學(xué)科傳統(tǒng)指標(biāo)對城鎮(zhèn)化水平的衡量，而是從滿足“人”的訴求層面上注重城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升，以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，“任何規(guī)劃政策制定、改革措施出臺都要體現(xiàn)以人為本，把人放在城鎮(zhèn)化的核心地位”⑨。

城鎮(zhèn)化服務(wù)的對象和受益的主體理應(yīng)是廣大的農(nóng)民，但是從現(xiàn)實看，農(nóng)民身份等問題在城鎮(zhèn)化中逐漸凸顯，這折射出農(nóng)民的“非農(nóng)化”進程和“城市化（市民化）”進程的斷裂，反映的是農(nóng)民地域、職業(yè)、身份轉(zhuǎn)換的非同步性和非一致性，其內(nèi)在實質(zhì)是農(nóng)民權(quán)益的缺失和非市民待遇。對于農(nóng)民主體來說，當(dāng)前最為迫切的訴求是在城鎮(zhèn)化進程中通過政策協(xié)同實現(xiàn)地域、職業(yè)、身份的同步轉(zhuǎn)變，切實維護自身權(quán)益和享有公平待遇。

基于上述認識，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)具備三個方面的基本特征：第一，新型城鎮(zhèn)化主體整體轉(zhuǎn)變的同步性。農(nóng)民作為城鎮(zhèn)化過程中的主體，其基本訴求涉及自身轉(zhuǎn)變的多個方面，而這些轉(zhuǎn)變具有內(nèi)在的一致性、同步性，不能被人為地進行主次之分和先后對待。第二，新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵不斷豐富的動態(tài)性。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化內(nèi)涵的一個問題是忽視了人的訴求的動態(tài)性，將關(guān)注點過分集中于眼前的問題，忽視人潛在的需要、增長的需要。第三，新型城鎮(zhèn)化推進中的中國特色現(xiàn)實性。新型城鎮(zhèn)化的推進要與當(dāng)前中國經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)，要與經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、社會結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)、地域結(jié)構(gòu)、生態(tài)結(jié)構(gòu)等的優(yōu)化轉(zhuǎn)型相適應(yīng)，不盲動，不盲從，應(yīng)從當(dāng)前國情出發(fā)，從解決城鎮(zhèn)化突出問題入手，逐步系統(tǒng)地實現(xiàn)農(nóng)民的基本訴求。

上述分析表明，新型城鎮(zhèn)化的核心可以概括為實現(xiàn)農(nóng)民地域、職業(yè)、身份的“三個同步轉(zhuǎn)變”，這也是新型城鎮(zhèn)化所應(yīng)秉持的理念。從有形層面看，“三個同步轉(zhuǎn)變”表現(xiàn)為農(nóng)民整體轉(zhuǎn)化為市民的過程，主要反映在農(nóng)民生活環(huán)境的轉(zhuǎn)變（從農(nóng)村到城鎮(zhèn)；從分散到集中），職業(yè)角色的轉(zhuǎn)變（從第一產(chǎn)業(yè)到第二、三產(chǎn)業(yè)；從單一收入渠道到多元化收入）和居民身份的轉(zhuǎn)變（從農(nóng)村戶口到城鎮(zhèn)戶口；從差別對待到同等待遇）三個方面，并且這三個轉(zhuǎn)變過程理應(yīng)是同步發(fā)生的，沒有先后之別，互相之間也不存在斷裂。

從無形層面看，“三個同步轉(zhuǎn)變”的實質(zhì)表現(xiàn)為現(xiàn)代化生產(chǎn)方式、生活方式、思維方式在農(nóng)民群體中同步擴散的過程，主要反映農(nóng)民的價值觀念、生活方式、思維方式、行為方式等發(fā)生的質(zhì)變，即具備了融入城市文明的自我適應(yīng)能力及相應(yīng)的外界支持，以及與此相關(guān)的各項權(quán)益的獲得和享有。與此同時，要實現(xiàn)三個同步轉(zhuǎn)變離不開有效的制度安排，即與“三個同步轉(zhuǎn)變”相適應(yīng)、相配套的政策設(shè)計等的制度變革，主要涉及社會結(jié)構(gòu)、社會關(guān)系與生活方式等的轉(zhuǎn)變與權(quán)益的保護。基于新型城鎮(zhèn)化的“同步性”、“動態(tài)性”、“現(xiàn)實性”三個特性，制度安排上也應(yīng)相應(yīng)地保持協(xié)調(diào)性、同步性，否則將無法確保農(nóng)民三個轉(zhuǎn)變的同步實現(xiàn)3.“三個同步轉(zhuǎn)變”新型城鎮(zhèn)化對農(nóng)民訴求的影響

“三個同步轉(zhuǎn)變”對農(nóng)民的意義在于以城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民基本訴求的滿足為理念和基本目標(biāo)，探索一條可行的農(nóng)民市民化途徑。具體說來，“三個同步轉(zhuǎn)變”將從物質(zhì)和精神兩個層面對農(nóng)民的訴求產(chǎn)生巨大影響。

從物質(zhì)層面看，“三個同步轉(zhuǎn)變”意在提高農(nóng)民的生活水平。這主要表現(xiàn)在增加農(nóng)民收入，降低生活成本。與此同時身份的轉(zhuǎn)變又使農(nóng)民能夠享受與市民同等的公共服務(wù)和公共產(chǎn)品，這不僅包括政府轉(zhuǎn)移支付帶來的福利（如住房補貼、消費券），也有教育、醫(yī)療等保障帶來的生活成本的降低。因此“三個同步轉(zhuǎn)變”實質(zhì)上將從“開源”和“節(jié)流”兩個方向來保障農(nóng)民的物質(zhì)生活。

從精神層面看，“三個同步轉(zhuǎn)變”意在豐富農(nóng)民的精神生活。這主要表現(xiàn)為農(nóng)民思維觀念的轉(zhuǎn)變，城市歸屬感的增強。與此同時，職業(yè)轉(zhuǎn)變又為農(nóng)民培養(yǎng)新的生產(chǎn)方式、思維方式提供了良好的契機，使得農(nóng)民擺脫融入新環(huán)境的陌生感

4.“三個同步轉(zhuǎn)變”新型城鎮(zhèn)化對破解“城鄉(xiāng)四元結(jié)構(gòu)固化”的作用

改革開放以來，在農(nóng)村農(nóng)業(yè)部門和城市工業(yè)部門的二元基礎(chǔ)上，逐步出現(xiàn)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)部門和城鎮(zhèn)非正規(guī)經(jīng)濟部門，共同形成了當(dāng)前中國經(jīng)濟社會特有的“城鄉(xiāng)四元結(jié)構(gòu)”，并出現(xiàn)了逐步固化的趨勢?！俺青l(xiāng)四元結(jié)構(gòu)”的出現(xiàn)在很大程度上是傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展不良方面的體現(xiàn)，以“重經(jīng)濟增長、輕經(jīng)濟質(zhì)量”，“重城市發(fā)展、輕農(nóng)村建設(shè)”為特點的政策導(dǎo)向把“人”這個主體，特別是農(nóng)民逐離了發(fā)展的中心，使社會發(fā)展在一定程度上偏離了人的價值。因此“四元結(jié)構(gòu)”的問題不僅暴露出傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化質(zhì)量偏低的問題，同時也對踐行新型城鎮(zhèn)化“以人為本”的宗旨形成巨大考驗。

破解“四元結(jié)構(gòu)”的出路在于推進圍繞以城鄉(xiāng)一體化、城市內(nèi)部一體化和農(nóng)村內(nèi)部一體化為核心的“四元一體化”，進而實現(xiàn)真正意義上“以人為本”的經(jīng)濟社會一體化、趨同化和現(xiàn)代化。在這個過程中，推進“三個同步轉(zhuǎn)變”的新型城鎮(zhèn)化不僅能使農(nóng)民的訴求得到滿足，還將帶動資源和要素在城鄉(xiāng)之間自由流動，對破解“四元結(jié)構(gòu)”起到了非常重要的作用。

第一，“三個同步轉(zhuǎn)變”的新型城鎮(zhèn)化將成為促進城鄉(xiāng)一體化的有力支撐。以往城鄉(xiāng)發(fā)展斷裂的一個重要原因是過分強調(diào)城市經(jīng)濟發(fā)展的重要性，在這種觀念的引導(dǎo)下，通過輸出廉價勞動力、單向流動農(nóng)村資源，侵占農(nóng)村土地等方式，以犧牲農(nóng)村發(fā)展為代價換取了城市經(jīng)濟的高速增長。“三個同步轉(zhuǎn)變”的新型城鎮(zhèn)化將突破“農(nóng)民與市民”之間長久以來由于制度形成的身份隔膜，促進了城鄉(xiāng)之間的有效融合，不僅使農(nóng)民擁有了更多的自主選擇權(quán)，也會刺激了城鄉(xiāng)之間資源、要素的雙向流動。

第二，“三個同步轉(zhuǎn)變”的新型城鎮(zhèn)化將成為實現(xiàn)城市內(nèi)部一體化的關(guān)鍵力量。城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)問題源自城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民由農(nóng)村向城市的地域轉(zhuǎn)移，特定戶籍制度對農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變形成的制約?！叭齻€同步轉(zhuǎn)變”將保證農(nóng)民進入城市后能較為快速、順利地實現(xiàn)職業(yè)與身份的轉(zhuǎn)變，特別是實現(xiàn)享有基本公共服務(wù)的均等化，這不僅會降低了農(nóng)民市民化的門檻，還會提升農(nóng)民進城后的生活質(zhì)量。

第三，“三個同步轉(zhuǎn)變”的新型城鎮(zhèn)化將成為帶動農(nóng)村內(nèi)部一體化的重要保障?！叭齻€同步轉(zhuǎn)變”的新型城鎮(zhèn)化雖著眼于城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民的市民化，但在其實現(xiàn)的過程中也通過解放農(nóng)村勞動力、促進城鄉(xiāng)互動等手段為農(nóng)村土地集約化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的發(fā)展和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)競爭力的提高提供重要保障。

三、農(nóng)民工市民化是新型城鎮(zhèn)化的突破口

傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化中存在的問題以及新型城鎮(zhèn)化推進的任重而道遠決定了實現(xiàn)農(nóng)民地域、職業(yè)、身份的“三個同步轉(zhuǎn)變”必須要堅持科學(xué)性、系統(tǒng)性和階段性，既要遵循同步轉(zhuǎn)變的核心理念，也要在現(xiàn)實性的引導(dǎo)下找到一條可行路徑，從而高效地建設(shè)“人的城鎮(zhèn)化”。因此，確定當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突破口就具有重要意義。

新型城鎮(zhèn)化突破口的確定需考慮三個方面：第一是堅持以人為本，把實現(xiàn)農(nóng)民的訴求放在核心地位。這是因為突破口是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的開始，如果偏離了“以人為本”的宗旨，極容易導(dǎo)致整個城鎮(zhèn)化建設(shè)的“謬之千里”。第二是能夠加快實現(xiàn)與現(xiàn)有城鎮(zhèn)化率相符的城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提升，避免“城市病”的大規(guī)模爆發(fā)。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)需要一個相對穩(wěn)定的環(huán)境，需要找準突破口，以此為契機，加快解決現(xiàn)有較為突出的城鎮(zhèn)化質(zhì)量問題，為新型城鎮(zhèn)化整體建設(shè)奠定基礎(chǔ)。第三是能利用突破口拉動內(nèi)需，實現(xiàn)消費、資本積累、投資的良性循環(huán)。然而，也正因為農(nóng)民工的現(xiàn)狀，將使得“農(nóng)民工市民化完全可能幫助控制城鎮(zhèn)內(nèi)部不均等的上升，或令其下降，從而保持或增強城鎮(zhèn)化對貧富差距的積極作用”。⑩

農(nóng)民工是農(nóng)民這一城鎮(zhèn)化主體中最接近市民的群體，這不僅是因為絕大多數(shù)農(nóng)民工已經(jīng)完成了地域轉(zhuǎn)變，長期工作、生活在城鎮(zhèn)（在多數(shù)城鎮(zhèn)化率的計算上，他們往往被默認為常住人口而被納入計算），更是因為農(nóng)民工已在工作類型、生活方式、社會交往，甚至在價值觀上與傳統(tǒng)意義上的農(nóng)民相脫離、相區(qū)別，而更接近于市民。此外，農(nóng)民工長期工作、生活在相對固定的城市，相比尚處于農(nóng)村、分散各地的農(nóng)民，其聚集度更高，因此實現(xiàn)農(nóng)民工的“三個同步轉(zhuǎn)變”，比短時間實現(xiàn)所有農(nóng)民的“三個同步轉(zhuǎn)變”更具有可行性和可操作性，這一點是和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的現(xiàn)實性要求相一致。從提高生產(chǎn)供給方面看，當(dāng)前中國城鎮(zhèn)仍普遍具有充足的發(fā)展空間，農(nóng)民工職業(yè)、身份的轉(zhuǎn)變可以增加城鎮(zhèn)密集度，成為城市中生產(chǎn)率更高、更穩(wěn)定的勞動力。“中國2012年名義城鎮(zhèn)化率雖然達到52.6%，但其中只有36.3%的戶籍人口，16.3%的農(nóng)民工主要消費地仍然是在其家鄉(xiāng)，對拉動內(nèi)需作用不明顯”，而“三個同步轉(zhuǎn)變”的新型城鎮(zhèn)化建設(shè)不僅有助于實現(xiàn)農(nóng)民工消費地向城鎮(zhèn)的轉(zhuǎn)移，還將通過提高農(nóng)民工的生活質(zhì)量，增強其消費能力，從實質(zhì)上起到擴大市場需求的作用。

無論是從“以人為本”、還是從提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，進一步拉動經(jīng)濟增長來說，以“三個同步轉(zhuǎn)變”推進的農(nóng)民工市民化，應(yīng)該并且能夠成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突破口。

四、推進農(nóng)民工“三個同步轉(zhuǎn)變”的政策協(xié)同

對于基本實現(xiàn)地域轉(zhuǎn)變的農(nóng)民工而言，“三個同步轉(zhuǎn)變”的關(guān)鍵即市民化的關(guān)鍵是實現(xiàn)職業(yè)和身份的同步轉(zhuǎn)變。這既需要賦予農(nóng)民工平等享有公共服務(wù)的權(quán)利，也要保證其擁有足夠的個人消費能力。

因此要實現(xiàn)農(nóng)民工的“三個同步轉(zhuǎn)變”，需要從涉及農(nóng)民動態(tài)轉(zhuǎn)變的農(nóng)村退出機制、城市進入機制以及城市融入機制的有序銜接出發(fā)，推動與之相關(guān)的政策協(xié)同，確保農(nóng)民工在提高個人消費能力的同時，充分公平地享受均等化公共服務(wù)。

1.城鎮(zhèn)布局政策的協(xié)同

合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，充分發(fā)揮大城市群和中小城市、小城鎮(zhèn)在農(nóng)民工市民化進程中的作用，是農(nóng)民工實現(xiàn)“三個同步轉(zhuǎn)變”所需的最基本的地域空間條件。在以往城鎮(zhèn)化的討論中存在這樣一個爭論，即是優(yōu)先發(fā)展大城市，還是著重推進以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主的就地城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，在現(xiàn)有國情和制度下，只有構(gòu)建大中小城市、小城鎮(zhèn)區(qū)域性有序結(jié)合，分工協(xié)作、功能互補、相互聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)體系，才能在短期內(nèi)更為有效率地實現(xiàn)農(nóng)民工市民化。這就要求政府在實施城鎮(zhèn)化布局的政策上發(fā)揮彼此之間的協(xié)同效應(yīng)，才能為農(nóng)民的農(nóng)村退出、城市進入與融入奠定地域空間基礎(chǔ)。就全國范圍的城鎮(zhèn)化建設(shè)而言，應(yīng)該順應(yīng)東部產(chǎn)業(yè)、資本向中西部擴散轉(zhuǎn)移的趨勢，注重以大城市為核心的城市群進行布局，從而避免東、中、西部在新一輪城鎮(zhèn)化進程中的發(fā)展失衡。對于區(qū)域性城鎮(zhèn)化而言，要充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)中小城市、小城鎮(zhèn)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)中的積極作用。

2.產(chǎn)業(yè)政策和就業(yè)政策的協(xié)同

同步實施相配套的產(chǎn)業(yè)政策和就業(yè)政策，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展，打造提升農(nóng)民個人消費能力的經(jīng)濟基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)化不是簡單的“造城運動”，只有重視產(chǎn)業(yè)政策實施，鼓勵集約化發(fā)展，夯實有市場前景和競爭力的大量吸納就業(yè)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)平臺，才能使城鎮(zhèn)擁有足夠的就業(yè)崗位充分容納“新市民”，才能避免“新城變空城、新市民變無業(yè)游民”局面的出現(xiàn)。在強調(diào)產(chǎn)業(yè)政策帶動就業(yè)市場繁榮的同時，還應(yīng)積極實施配套的就業(yè)政策，促進農(nóng)民工個體加速自身素質(zhì)的提高。政府既要積極發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民工就業(yè)能力，還要不斷完善就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)體系，從農(nóng)民工個體的特點、能力和需求出發(fā)，采取更有針對性的指導(dǎo)服務(wù)，同時注重維護就業(yè)市場的信息透明，減少非對稱信息造成的農(nóng)民工待遇上的不平等，保障農(nóng)民工勞動權(quán)益和勞有所得?？傊?，要改變以往農(nóng)民工群體中普遍存在的只能從事純體力、低附加值工種，流動就業(yè)的局面。在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時，提高第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重，為農(nóng)民工提供能穩(wěn)定下來、有保障的工作，并能保持與城市居民收入的同步提升。

3.土地政策、戶籍制度、社保政策等的協(xié)同

城鎮(zhèn)的合理布局與產(chǎn)業(yè)、就業(yè)配套發(fā)展將為農(nóng)民工進入城市奠定基礎(chǔ)，與此同時，還必須注重農(nóng)民工農(nóng)村退出與城市融入這兩個重要環(huán)節(jié)。一方面要盡快把農(nóng)地流轉(zhuǎn)納入法制軌道，依法有效保障土地流轉(zhuǎn)后的轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，同時完善與土地流轉(zhuǎn)收益分配和稅收等相關(guān)的配套管理辦法與政策等。另一方面針對流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民加大相關(guān)政策、資金的扶持力度和保護力度。與此同時，土地政策與戶籍政策、社保政策等必須做好銜接和配套，破除長期以來的二元戶籍、社保制度固化的城鄉(xiāng)居民不同身份、權(quán)利的各種社會管理體制，因此需要“在中央的統(tǒng)一規(guī)劃下，加快剝離戶口所附著的福利功能，恢復(fù)戶籍制度的本真功能，同時改革嵌入戶籍制度之中的其他二元制度，分類整體推進”。一方面放寬中小城市和城鎮(zhèn)的戶籍限制，建立穩(wěn)定的戶籍遷移準入制。另一方面，加強社會管理配套制度改革，促進住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等基本公共服務(wù)均等化。加大中央財政支付力度，通過加快地方稅收體系建設(shè)、積極吸引社會資金等途徑實現(xiàn)多元化、多渠道的資金供給模式。城鎮(zhèn)化過程中，“城市政府最重要的職責(zé)在于提供城市公共服務(wù)”。

總之，創(chuàng)造新型城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的良好條件，又好又快地推進農(nóng)民工“三個同步轉(zhuǎn)變”向市民化邁進，需要各種政策協(xié)同過程中注重效率與公平并舉，同時考慮速度與質(zhì)量兩方面的要求，前者強調(diào)效率，后者注重公平。因此在建立推動農(nóng)民“三個同步轉(zhuǎn)變”相應(yīng)配套的政策制度時，一方面要充分考慮農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)變的迫切性，保證執(zhí)行效率，調(diào)動社會各項資源，在新型城鎮(zhèn)化過程中率先實現(xiàn)農(nóng)民工的身份轉(zhuǎn)變；另一方面，要避免走過去“重速度輕質(zhì)量”的老路，對于政策實施效果的評價不能局限于數(shù)字的增長，而是要全面考慮農(nóng)民工市民化過程中是否真正實現(xiàn)了“三個同步轉(zhuǎn)變”。在這個過程中，健全公共服務(wù)型政府是關(guān)鍵，通過進一步轉(zhuǎn)變政府職能，既要讓市場在配置資源過程中發(fā)揮決定性作用，又要維護市場的公正與公平。只有這樣農(nóng)民工的“三個同步轉(zhuǎn)變”才能又快又好地實現(xiàn)，推進新型城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展。

注釋

①費孝通：《費孝通中國城鎮(zhèn)化道路》，內(nèi)蒙古人民出版社，2010年，第50頁。②胡鞍鋼、馬偉：《現(xiàn)代中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型：從二元結(jié)構(gòu)到四元結(jié)構(gòu)（1949—2009）》，《清華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第1期。③陳亮、楊靜：《工業(yè)化、城市化互動發(fā)展與我國農(nóng)民權(quán)益保障》，《教學(xué)與研究》2011年第3期。④辜勝阻：《新型城鎮(zhèn)化的難點是人的城鎮(zhèn)化》，《人民日報》2013年1月16日。⑤洪銀興：《新階段城鎮(zhèn)化的目標(biāo)和路徑》，《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》2013年第7期。⑥蔡昉：《以農(nóng)民工市民化推進城鎮(zhèn)化》，《全面深化改革開放推進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展——學(xué)習(xí)貫徹十八大精神筆談（下）》，《經(jīng)濟研究》2013年第3期。⑦中國金融40人論壇課題組：《加快推進新型城鎮(zhèn)化：對若干重大體制改革問題的認識與建議》，《中國社會科學(xué)》2013年第7期。⑧劉文勇、楊光：《以城鄉(xiāng)互動推進就地就近城鎮(zhèn)化發(fā)展分析》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2013年第8期。⑨陳慶修：《扎實推進中國特色的新型城鎮(zhèn)化》，《中國國情國力》2013年第8期。⑩萬廣華：《城鎮(zhèn)化與不均等：分析方法和中國案例》，《經(jīng)濟研究》2013年第5期。陳恒：《造城不是城鎮(zhèn)化》，《光明日報》2013年10月1日。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《中國城鎮(zhèn)化：前景、戰(zhàn)略與政策》，中國發(fā)展出版社，2010年，第179頁。張占斌：《新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2013年第1期。王小魯：《中國城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟學(xué)分析》，《經(jīng)濟研究》2010年第10期。

責(zé)任編輯：曉立

無論是從“以人為本”、還是從提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，進一步拉動經(jīng)濟增長來說，以“三個同步轉(zhuǎn)變”推進的農(nóng)民工市民化，應(yīng)該并且能夠成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突破口。

四、推進農(nóng)民工“三個同步轉(zhuǎn)變”的政策協(xié)同

對于基本實現(xiàn)地域轉(zhuǎn)變的農(nóng)民工而言，“三個同步轉(zhuǎn)變”的關(guān)鍵即市民化的關(guān)鍵是實現(xiàn)職業(yè)和身份的同步轉(zhuǎn)變。這既需要賦予農(nóng)民工平等享有公共服務(wù)的權(quán)利，也要保證其擁有足夠的個人消費能力。

因此要實現(xiàn)農(nóng)民工的“三個同步轉(zhuǎn)變”，需要從涉及農(nóng)民動態(tài)轉(zhuǎn)變的農(nóng)村退出機制、城市進入機制以及城市融入機制的有序銜接出發(fā)，推動與之相關(guān)的政策協(xié)同，確保農(nóng)民工在提高個人消費能力的同時，充分公平地享受均等化公共服務(wù)。

1.城鎮(zhèn)布局政策的協(xié)同

合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，充分發(fā)揮大城市群和中小城市、小城鎮(zhèn)在農(nóng)民工市民化進程中的作用，是農(nóng)民工實現(xiàn)“三個同步轉(zhuǎn)變”所需的最基本的地域空間條件。在以往城鎮(zhèn)化的討論中存在這樣一個爭論，即是優(yōu)先發(fā)展大城市，還是著重推進以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主的就地城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，在現(xiàn)有國情和制度下，只有構(gòu)建大中小城市、小城鎮(zhèn)區(qū)域性有序結(jié)合，分工協(xié)作、功能互補、相互聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)體系，才能在短期內(nèi)更為有效率地實現(xiàn)農(nóng)民工市民化。這就要求政府在實施城鎮(zhèn)化布局的政策上發(fā)揮彼此之間的協(xié)同效應(yīng)，才能為農(nóng)民的農(nóng)村退出、城市進入與融入奠定地域空間基礎(chǔ)。就全國范圍的城鎮(zhèn)化建設(shè)而言，應(yīng)該順應(yīng)東部產(chǎn)業(yè)、資本向中西部擴散轉(zhuǎn)移的趨勢，注重以大城市為核心的城市群進行布局，從而避免東、中、西部在新一輪城鎮(zhèn)化進程中的發(fā)展失衡。對于區(qū)域性城鎮(zhèn)化而言，要充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)中小城市、小城鎮(zhèn)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)中的積極作用。

2.產(chǎn)業(yè)政策和就業(yè)政策的協(xié)同

同步實施相配套的產(chǎn)業(yè)政策和就業(yè)政策，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展，打造提升農(nóng)民個人消費能力的經(jīng)濟基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)化不是簡單的“造城運動”，只有重視產(chǎn)業(yè)政策實施，鼓勵集約化發(fā)展，夯實有市場前景和競爭力的大量吸納就業(yè)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)平臺，才能使城鎮(zhèn)擁有足夠的就業(yè)崗位充分容納“新市民”，才能避免“新城變空城、新市民變無業(yè)游民”局面的出現(xiàn)。在強調(diào)產(chǎn)業(yè)政策帶動就業(yè)市場繁榮的同時，還應(yīng)積極實施配套的就業(yè)政策，促進農(nóng)民工個體加速自身素質(zhì)的提高。政府既要積極發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民工就業(yè)能力，還要不斷完善就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)體系，從農(nóng)民工個體的特點、能力和需求出發(fā)，采取更有針對性的指導(dǎo)服務(wù)，同時注重維護就業(yè)市場的信息透明，減少非對稱信息造成的農(nóng)民工待遇上的不平等，保障農(nóng)民工勞動權(quán)益和勞有所得。總之，要改變以往農(nóng)民工群體中普遍存在的只能從事純體力、低附加值工種，流動就業(yè)的局面。在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時，提高第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重，為農(nóng)民工提供能穩(wěn)定下來、有保障的工作，并能保持與城市居民收入的同步提升。

3.土地政策、戶籍制度、社保政策等的協(xié)同

城鎮(zhèn)的合理布局與產(chǎn)業(yè)、就業(yè)配套發(fā)展將為農(nóng)民工進入城市奠定基礎(chǔ)，與此同時，還必須注重農(nóng)民工農(nóng)村退出與城市融入這兩個重要環(huán)節(jié)。一方面要盡快把農(nóng)地流轉(zhuǎn)納入法制軌道，依法有效保障土地流轉(zhuǎn)后的轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，同時完善與土地流轉(zhuǎn)收益分配和稅收等相關(guān)的配套管理辦法與政策等。另一方面針對流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民加大相關(guān)政策、資金的扶持力度和保護力度。與此同時，土地政策與戶籍政策、社保政策等必須做好銜接和配套，破除長期以來的二元戶籍、社保制度固化的城鄉(xiāng)居民不同身份、權(quán)利的各種社會管理體制，因此需要“在中央的統(tǒng)一規(guī)劃下，加快剝離戶口所附著的福利功能，恢復(fù)戶籍制度的本真功能，同時改革嵌入戶籍制度之中的其他二元制度，分類整體推進”。一方面放寬中小城市和城鎮(zhèn)的戶籍限制，建立穩(wěn)定的戶籍遷移準入制。另一方面，加強社會管理配套制度改革，促進住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等基本公共服務(wù)均等化。加大中央財政支付力度，通過加快地方稅收體系建設(shè)、積極吸引社會資金等途徑實現(xiàn)多元化、多渠道的資金供給模式。城鎮(zhèn)化過程中，“城市政府最重要的職責(zé)在于提供城市公共服務(wù)”。

總之，創(chuàng)造新型城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的良好條件，又好又快地推進農(nóng)民工“三個同步轉(zhuǎn)變”向市民化邁進，需要各種政策協(xié)同過程中注重效率與公平并舉，同時考慮速度與質(zhì)量兩方面的要求，前者強調(diào)效率，后者注重公平。因此在建立推動農(nóng)民“三個同步轉(zhuǎn)變”相應(yīng)配套的政策制度時，一方面要充分考慮農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)變的迫切性，保證執(zhí)行效率，調(diào)動社會各項資源，在新型城鎮(zhèn)化過程中率先實現(xiàn)農(nóng)民工的身份轉(zhuǎn)變；另一方面，要避免走過去“重速度輕質(zhì)量”的老路，對于政策實施效果的評價不能局限于數(shù)字的增長，而是要全面考慮農(nóng)民工市民化過程中是否真正實現(xiàn)了“三個同步轉(zhuǎn)變”。在這個過程中，健全公共服務(wù)型政府是關(guān)鍵，通過進一步轉(zhuǎn)變政府職能，既要讓市場在配置資源過程中發(fā)揮決定性作用，又要維護市場的公正與公平。只有這樣農(nóng)民工的“三個同步轉(zhuǎn)變”才能又快又好地實現(xiàn)，推進新型城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展。

注釋

①費孝通：《費孝通中國城鎮(zhèn)化道路》，內(nèi)蒙古人民出版社，2010年，第50頁。②胡鞍鋼、馬偉：《現(xiàn)代中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型：從二元結(jié)構(gòu)到四元結(jié)構(gòu)（1949—2009）》，《清華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第1期。③陳亮、楊靜：《工業(yè)化、城市化互動發(fā)展與我國農(nóng)民權(quán)益保障》，《教學(xué)與研究》2011年第3期。④辜勝阻：《新型城鎮(zhèn)化的難點是人的城鎮(zhèn)化》，《人民日報》2013年1月16日。⑤洪銀興：《新階段城鎮(zhèn)化的目標(biāo)和路徑》，《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》2013年第7期。⑥蔡昉：《以農(nóng)民工市民化推進城鎮(zhèn)化》，《全面深化改革開放推進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展——學(xué)習(xí)貫徹十八大精神筆談（下）》，《經(jīng)濟研究》2013年第3期。⑦中國金融40人論壇課題組：《加快推進新型城鎮(zhèn)化：對若干重大體制改革問題的認識與建議》，《中國社會科學(xué)》2013年第7期。⑧劉文勇、楊光：《以城鄉(xiāng)互動推進就地就近城鎮(zhèn)化發(fā)展分析》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2013年第8期。⑨陳慶修：《扎實推進中國特色的新型城鎮(zhèn)化》，《中國國情國力》2013年第8期。⑩萬廣華：《城鎮(zhèn)化與不均等：分析方法和中國案例》，《經(jīng)濟研究》2013年第5期。陳恒：《造城不是城鎮(zhèn)化》，《光明日報》2013年10月1日。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《中國城鎮(zhèn)化：前景、戰(zhàn)略與政策》，中國發(fā)展出版社，2010年，第179頁。張占斌：《新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2013年第1期。王小魯：《中國城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟學(xué)分析》，《經(jīng)濟研究》2010年第10期。

責(zé)任編輯：曉立

無論是從“以人為本”、還是從提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量，進一步拉動經(jīng)濟增長來說，以“三個同步轉(zhuǎn)變”推進的農(nóng)民工市民化，應(yīng)該并且能夠成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的突破口。

四、推進農(nóng)民工“三個同步轉(zhuǎn)變”的政策協(xié)同

對于基本實現(xiàn)地域轉(zhuǎn)變的農(nóng)民工而言，“三個同步轉(zhuǎn)變”的關(guān)鍵即市民化的關(guān)鍵是實現(xiàn)職業(yè)和身份的同步轉(zhuǎn)變。這既需要賦予農(nóng)民工平等享有公共服務(wù)的權(quán)利，也要保證其擁有足夠的個人消費能力。

因此要實現(xiàn)農(nóng)民工的“三個同步轉(zhuǎn)變”，需要從涉及農(nóng)民動態(tài)轉(zhuǎn)變的農(nóng)村退出機制、城市進入機制以及城市融入機制的有序銜接出發(fā)，推動與之相關(guān)的政策協(xié)同，確保農(nóng)民工在提高個人消費能力的同時，充分公平地享受均等化公共服務(wù)。

1.城鎮(zhèn)布局政策的協(xié)同

合理規(guī)劃城鎮(zhèn)布局，充分發(fā)揮大城市群和中小城市、小城鎮(zhèn)在農(nóng)民工市民化進程中的作用，是農(nóng)民工實現(xiàn)“三個同步轉(zhuǎn)變”所需的最基本的地域空間條件。在以往城鎮(zhèn)化的討論中存在這樣一個爭論，即是優(yōu)先發(fā)展大城市，還是著重推進以發(fā)展小城鎮(zhèn)為主的就地城鎮(zhèn)化。當(dāng)前，在現(xiàn)有國情和制度下，只有構(gòu)建大中小城市、小城鎮(zhèn)區(qū)域性有序結(jié)合，分工協(xié)作、功能互補、相互聯(lián)系的網(wǎng)絡(luò)體系，才能在短期內(nèi)更為有效率地實現(xiàn)農(nóng)民工市民化。這就要求政府在實施城鎮(zhèn)化布局的政策上發(fā)揮彼此之間的協(xié)同效應(yīng)，才能為農(nóng)民的農(nóng)村退出、城市進入與融入奠定地域空間基礎(chǔ)。就全國范圍的城鎮(zhèn)化建設(shè)而言，應(yīng)該順應(yīng)東部產(chǎn)業(yè)、資本向中西部擴散轉(zhuǎn)移的趨勢，注重以大城市為核心的城市群進行布局，從而避免東、中、西部在新一輪城鎮(zhèn)化進程中的發(fā)展失衡。對于區(qū)域性城鎮(zhèn)化而言，要充分發(fā)揮區(qū)域內(nèi)中小城市、小城鎮(zhèn)在承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移和農(nóng)民工創(chuàng)業(yè)就業(yè)中的積極作用。

2.產(chǎn)業(yè)政策和就業(yè)政策的協(xié)同

同步實施相配套的產(chǎn)業(yè)政策和就業(yè)政策，促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)與就業(yè)結(jié)構(gòu)的協(xié)同發(fā)展，打造提升農(nóng)民個人消費能力的經(jīng)濟基礎(chǔ)。城鎮(zhèn)化不是簡單的“造城運動”，只有重視產(chǎn)業(yè)政策實施，鼓勵集約化發(fā)展，夯實有市場前景和競爭力的大量吸納就業(yè)的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)平臺，才能使城鎮(zhèn)擁有足夠的就業(yè)崗位充分容納“新市民”，才能避免“新城變空城、新市民變無業(yè)游民”局面的出現(xiàn)。在強調(diào)產(chǎn)業(yè)政策帶動就業(yè)市場繁榮的同時，還應(yīng)積極實施配套的就業(yè)政策，促進農(nóng)民工個體加速自身素質(zhì)的提高。政府既要積極發(fā)展與產(chǎn)業(yè)發(fā)展相適應(yīng)的就業(yè)培訓(xùn)，提高農(nóng)民工就業(yè)能力，還要不斷完善就業(yè)指導(dǎo)服務(wù)體系，從農(nóng)民工個體的特點、能力和需求出發(fā)，采取更有針對性的指導(dǎo)服務(wù)，同時注重維護就業(yè)市場的信息透明，減少非對稱信息造成的農(nóng)民工待遇上的不平等，保障農(nóng)民工勞動權(quán)益和勞有所得?？傊?，要改變以往農(nóng)民工群體中普遍存在的只能從事純體力、低附加值工種，流動就業(yè)的局面。在優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的同時，提高第三產(chǎn)業(yè)的就業(yè)比重，為農(nóng)民工提供能穩(wěn)定下來、有保障的工作，并能保持與城市居民收入的同步提升。

3.土地政策、戶籍制度、社保政策等的協(xié)同

城鎮(zhèn)的合理布局與產(chǎn)業(yè)、就業(yè)配套發(fā)展將為農(nóng)民工進入城市奠定基礎(chǔ)，與此同時，還必須注重農(nóng)民工農(nóng)村退出與城市融入這兩個重要環(huán)節(jié)。一方面要盡快把農(nóng)地流轉(zhuǎn)納入法制軌道，依法有效保障土地流轉(zhuǎn)后的轉(zhuǎn)讓等權(quán)利，同時完善與土地流轉(zhuǎn)收益分配和稅收等相關(guān)的配套管理辦法與政策等。另一方面針對流轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)民加大相關(guān)政策、資金的扶持力度和保護力度。與此同時，土地政策與戶籍政策、社保政策等必須做好銜接和配套，破除長期以來的二元戶籍、社保制度固化的城鄉(xiāng)居民不同身份、權(quán)利的各種社會管理體制，因此需要“在中央的統(tǒng)一規(guī)劃下，加快剝離戶口所附著的福利功能，恢復(fù)戶籍制度的本真功能，同時改革嵌入戶籍制度之中的其他二元制度，分類整體推進”。一方面放寬中小城市和城鎮(zhèn)的戶籍限制，建立穩(wěn)定的戶籍遷移準入制。另一方面，加強社會管理配套制度改革，促進住房、醫(yī)療、養(yǎng)老、教育等基本公共服務(wù)均等化。加大中央財政支付力度，通過加快地方稅收體系建設(shè)、積極吸引社會資金等途徑實現(xiàn)多元化、多渠道的資金供給模式。城鎮(zhèn)化過程中，“城市政府最重要的職責(zé)在于提供城市公共服務(wù)”。

總之，創(chuàng)造新型城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的良好條件，又好又快地推進農(nóng)民工“三個同步轉(zhuǎn)變”向市民化邁進，需要各種政策協(xié)同過程中注重效率與公平并舉，同時考慮速度與質(zhì)量兩方面的要求，前者強調(diào)效率，后者注重公平。因此在建立推動農(nóng)民“三個同步轉(zhuǎn)變”相應(yīng)配套的政策制度時，一方面要充分考慮農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)變的迫切性，保證執(zhí)行效率，調(diào)動社會各項資源，在新型城鎮(zhèn)化過程中率先實現(xiàn)農(nóng)民工的身份轉(zhuǎn)變；另一方面，要避免走過去“重速度輕質(zhì)量”的老路，對于政策實施效果的評價不能局限于數(shù)字的增長，而是要全面考慮農(nóng)民工市民化過程中是否真正實現(xiàn)了“三個同步轉(zhuǎn)變”。在這個過程中，健全公共服務(wù)型政府是關(guān)鍵，通過進一步轉(zhuǎn)變政府職能，既要讓市場在配置資源過程中發(fā)揮決定性作用，又要維護市場的公正與公平。只有這樣農(nóng)民工的“三個同步轉(zhuǎn)變”才能又快又好地實現(xiàn)，推進新型城鎮(zhèn)化的深入發(fā)展。

注釋

①費孝通：《費孝通中國城鎮(zhèn)化道路》，內(nèi)蒙古人民出版社，2010年，第50頁。②胡鞍鋼、馬偉：《現(xiàn)代中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型：從二元結(jié)構(gòu)到四元結(jié)構(gòu)（1949—2009）》，《清華大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版）》2012年第1期。③陳亮、楊靜：《工業(yè)化、城市化互動發(fā)展與我國農(nóng)民權(quán)益保障》，《教學(xué)與研究》2011年第3期。④辜勝阻：《新型城鎮(zhèn)化的難點是人的城鎮(zhèn)化》，《人民日報》2013年1月16日。⑤洪銀興：《新階段城鎮(zhèn)化的目標(biāo)和路徑》，《經(jīng)濟學(xué)動態(tài)》2013年第7期。⑥蔡昉：《以農(nóng)民工市民化推進城鎮(zhèn)化》，《全面深化改革開放推進經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展——學(xué)習(xí)貫徹十八大精神筆談（下）》，《經(jīng)濟研究》2013年第3期。⑦中國金融40人論壇課題組：《加快推進新型城鎮(zhèn)化：對若干重大體制改革問題的認識與建議》，《中國社會科學(xué)》2013年第7期。⑧劉文勇、楊光：《以城鄉(xiāng)互動推進就地就近城鎮(zhèn)化發(fā)展分析》，《經(jīng)濟理論與經(jīng)濟管理》2013年第8期。⑨陳慶修：《扎實推進中國特色的新型城鎮(zhèn)化》，《中國國情國力》2013年第8期。⑩萬廣華：《城鎮(zhèn)化與不均等：分析方法和中國案例》，《經(jīng)濟研究》2013年第5期。陳恒：《造城不是城鎮(zhèn)化》，《光明日報》2013年10月1日。國務(wù)院發(fā)展研究中心課題組：《中國城鎮(zhèn)化：前景、戰(zhàn)略與政策》，中國發(fā)展出版社，2010年，第179頁。張占斌：《新型城鎮(zhèn)化的戰(zhàn)略意義和改革難題》，《國家行政學(xué)院學(xué)報》2013年第1期。王小魯：《中國城市化路徑與城市規(guī)模的經(jīng)濟學(xué)分析》，《經(jīng)濟研究》2010年第10期。

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