我國金融監(jiān)管存在的問題及創(chuàng)新研究

徐暉

摘要：黨的十八屆三中全會(huì)的召開，吹響了我國金融體制改革的號(hào)角，本文從深化金融體制改革，完善金融監(jiān)管的角度出發(fā)，研究了我國金融監(jiān)管中存在的主要問題，并對(duì)創(chuàng)新金融監(jiān)管體系提出了相關(guān)意見建議。

關(guān)鍵詞：金融監(jiān)管；金融體制改革；金融創(chuàng)新

一、引言

黨的十八屆三中全會(huì)提出，要深化金融體制改革，建立支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展、維護(hù)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的現(xiàn)代金融體系。在世界經(jīng)濟(jì)一體化、全球化的今天，全球經(jīng)濟(jì)正從經(jīng)濟(jì)危機(jī)中逐步復(fù)蘇，作為新興發(fā)展中國家，我國面臨的金融環(huán)境并不樂觀，面臨著新的挑戰(zhàn)。同時(shí)，我國正處于歷史難得的發(fā)展機(jī)遇期，也面臨著新的挑戰(zhàn)，在全面深化改革的背景下，加快金融體制改革，建立一個(gè)富有活力和競爭力的金融監(jiān)管體系比任何時(shí)候都顯得迫切。

金融不僅包括金融市場上所有貨幣資本的融通還包括信用活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)行為。金融與經(jīng)濟(jì)是相互關(guān)聯(lián)相互依存的。金融已經(jīng)成為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)的一部分，金融行業(yè)的發(fā)展決定了宏觀經(jīng)濟(jì)的整體發(fā)展，宏觀經(jīng)濟(jì)的發(fā)展對(duì)金融行業(yè)的發(fā)展也產(chǎn)生直接影響。隨著我國經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，我國已經(jīng)成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，只有金融市場不斷適應(yīng)宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，才能在我國未來的發(fā)展中發(fā)揮更大的作用。

每一次金融危機(jī)的爆發(fā)，都孕育著金融創(chuàng)新和金融監(jiān)管領(lǐng)域的變革。金融創(chuàng)新主要包括金融產(chǎn)品的創(chuàng)新和金融組織的創(chuàng)新。面對(duì)金融危機(jī)產(chǎn)生的風(fēng)險(xiǎn)，金融監(jiān)管被推向風(fēng)口浪尖，對(duì)金融創(chuàng)新的監(jiān)管不力一直是人們對(duì)金融危機(jī)產(chǎn)生原因的認(rèn)識(shí)。為了避免金融危機(jī)的蔓延和再次出現(xiàn)，各國紛紛出臺(tái)金融創(chuàng)新和監(jiān)管改革方案，不可否認(rèn)金融監(jiān)管是預(yù)防和控制金融危機(jī)最有效的手段。

二、金融監(jiān)管的概念

金融監(jiān)管從本質(zhì)上講是一種政府的行政行為。從字面上理解金融監(jiān)管是金融監(jiān)督和金融管理。金融監(jiān)督是金融主管機(jī)關(guān)對(duì)管轄的金融機(jī)構(gòu)實(shí)施全面的經(jīng)常性的檢查和督導(dǎo)，促進(jìn)金融機(jī)構(gòu)持續(xù)穩(wěn)健運(yùn)營。金融管理主要是指對(duì)金融機(jī)構(gòu)從事的經(jīng)營活動(dòng)實(shí)施組織、領(lǐng)導(dǎo)、協(xié)調(diào)和控制。狹義的監(jiān)管是指中央銀行等對(duì)金融行業(yè)的監(jiān)督管理，廣義的金融監(jiān)管包括金融機(jī)構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)管、審計(jì)，社會(huì)中介的監(jiān)管以及行業(yè)自律組織的監(jiān)管。

金融監(jiān)管的對(duì)象主要是金融機(jī)構(gòu)，金融監(jiān)管的內(nèi)容包括金融機(jī)構(gòu)的開設(shè)、分立和合并審批，對(duì)金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)的核準(zhǔn)和指導(dǎo)，對(duì)市場利率、市場準(zhǔn)入機(jī)制的監(jiān)管，對(duì)保險(xiǎn)、證券、信托、擔(dān)保、再擔(dān)保領(lǐng)域的監(jiān)管，對(duì)黃金業(yè)務(wù)的監(jiān)管，對(duì)典當(dāng)行業(yè)、融資租賃行業(yè)的監(jiān)管，對(duì)金融機(jī)構(gòu)會(huì)計(jì)核算、風(fēng)險(xiǎn)控制、資金管理、流動(dòng)性管理和危機(jī)處理、資本充足率的監(jiān)管。

目前，我國的金融監(jiān)管主體主要是中國人民銀行和中國證監(jiān)會(huì)、中國保監(jiān)會(huì)和中國銀監(jiān)會(huì)。近年來，國內(nèi)專家學(xué)者對(duì)我國的金融監(jiān)管問題的研究逐漸增多。這些研究多集中于金融風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的原因分析，很少從本質(zhì)上研究金融監(jiān)管中存在的問題。

三、金融監(jiān)管中存在的主要問題

（1）多頭監(jiān)管效率低下，存在監(jiān)管盲區(qū)

目前，我國對(duì)商業(yè)銀行和非銀行金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主要由銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管，證券公司和證券交易中心由證監(jiān)會(huì)監(jiān)管，保險(xiǎn)公司由保監(jiān)會(huì)監(jiān)管，實(shí)行分業(yè)監(jiān)管。但是隨著企業(yè)組織形式的多樣化，金融混業(yè)經(jīng)營成為常態(tài)，金融控股公司的出現(xiàn)對(duì)現(xiàn)有的監(jiān)管模式提出了新的挑戰(zhàn)。各個(gè)監(jiān)管主體在組織結(jié)構(gòu)、監(jiān)控目標(biāo)、具體操作上都有很大的差別，對(duì)于金融控股公司的監(jiān)管往往陷入兩個(gè)極端，一個(gè)是人民銀行、證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)都插手監(jiān)管，發(fā)生監(jiān)管沖突，一個(gè)是所有的監(jiān)管主體都不監(jiān)管，陷入監(jiān)管空缺，部分金融控股集團(tuán)借此逃避監(jiān)管。出現(xiàn)這兩種極端的情況下，目前監(jiān)管部門之間的協(xié)調(diào)難度仍較大，監(jiān)管力度較小。一家金融機(jī)構(gòu)如果從事證券、銀行、保險(xiǎn)、信托行業(yè)，作為監(jiān)督主體的銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和證監(jiān)會(huì)都有權(quán)利監(jiān)管，如果混業(yè)發(fā)生經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任的認(rèn)定不明確，在具體的監(jiān)管中，三家監(jiān)督主體都是平級(jí)的，由誰來牽頭負(fù)責(zé)是主要問題。

金融監(jiān)管對(duì)金融控股公司還存在一定的監(jiān)管盲區(qū)，隨著金融企業(yè)集團(tuán)化、股份化、綜合化，金融控股股份公司成為了中國金融組織的發(fā)展新模式。目前金融控股公司組織形式多樣，有的以商業(yè)銀行為控股公司，下設(shè)銀行、證券、保險(xiǎn)和金融服務(wù)。在中國這種形式主要是四大國有銀行。有的以保險(xiǎn)行業(yè)為主業(yè)，下設(shè)銀行、證券、保險(xiǎn)服務(wù)，如中國平安集團(tuán)。有的控股公司為非銀行金融機(jī)構(gòu)，全資控股證券、保險(xiǎn)、金融，如中國中信集團(tuán)、光大集團(tuán)和民生集團(tuán)。我國實(shí)行的分業(yè)監(jiān)管體制，對(duì)于這種新型的金融業(yè)務(wù)很難有效監(jiān)管。主要原因是控股公司所屬機(jī)構(gòu)交叉持股，法人機(jī)構(gòu)較為復(fù)雜，內(nèi)部層次復(fù)雜化，業(yè)務(wù)混業(yè)經(jīng)營，信息披露不對(duì)稱造成監(jiān)管缺失。

（2）對(duì)于金融創(chuàng)新監(jiān)管乏力

自從上世紀(jì)60年代以來，金融創(chuàng)新不斷涌現(xiàn)，實(shí)現(xiàn)了金融業(yè)的持續(xù)繁榮。然而伴隨著金融創(chuàng)新的是金融監(jiān)管的乏力。金融創(chuàng)新的快速發(fā)展，不斷利用金融監(jiān)管漏洞，金融監(jiān)管老是在追逐金融創(chuàng)新修補(bǔ)漏洞，最終導(dǎo)致金融監(jiān)管滯后。我國的金融創(chuàng)新與西方發(fā)達(dá)國家相比還具有自身的特點(diǎn)，例如金融創(chuàng)新是從無到有的，監(jiān)管部門無法在法規(guī)上和制度上做到提前約束，金融創(chuàng)新的弊端只有經(jīng)過一定時(shí)間后才能顯現(xiàn)，并不能直接反應(yīng)。金融創(chuàng)新背后的風(fēng)險(xiǎn)較大，既有金融機(jī)構(gòu)自身的原因，也存在監(jiān)管不力的原因。在我國當(dāng)前需要金融創(chuàng)新、又要規(guī)范管理和監(jiān)督，兩者存在一定的矛盾。

（3）金融監(jiān)管的法律法規(guī)不健全

雖然我國制定了《證券法》、《保險(xiǎn)法》和《商業(yè)銀行法》，但是隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，以及金融領(lǐng)域環(huán)境的不斷變化，又出現(xiàn)了許多新的問題，他們鉆法規(guī)的漏洞，金融業(yè)的發(fā)展面臨著巨大的風(fēng)險(xiǎn)。例如保險(xiǎn)行業(yè)的傭金手續(xù)費(fèi)居高不下，銀行利率市場化已經(jīng)成熟，但是相關(guān)法律仍未修改。法律作為制度的引領(lǐng)者，做到及時(shí)修訂完善才能實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管的無縫隙。

（4）金融監(jiān)管范圍過于狹窄

在金融監(jiān)管方面，監(jiān)管部門的監(jiān)管范圍較為狹窄，認(rèn)為金融市場自身能夠很好地發(fā)揮其作用，政府要盡量少參與市場的自發(fā)調(diào)節(jié)。西方國家也較為推崇市場調(diào)節(jié)在金融監(jiān)管中的作用，但是隨著安然事件和金融危機(jī)的爆發(fā)，西方國家也開始注重金融監(jiān)管部門的監(jiān)督。從理論上講，市場可以發(fā)揮金融調(diào)節(jié)作用，但是市場畢竟還是市場，有利益的驅(qū)使，需要監(jiān)管部門認(rèn)真履行職責(zé)，發(fā)揮部門調(diào)控作用，金融市場才能更完善。正是由于監(jiān)督不力，過分依賴市場的自我修復(fù)功能，銀行詐騙案、票據(jù)詐騙、內(nèi)部交易現(xiàn)象才經(jīng)常發(fā)生。目前我國的金融監(jiān)管成本較高，造成了經(jīng)營環(huán)境的風(fēng)險(xiǎn)，產(chǎn)生了金融市場的無序競爭。

（5）金融機(jī)構(gòu)自律監(jiān)管效果不明顯

金融監(jiān)管要依靠金融市場的自發(fā)調(diào)節(jié)和修復(fù)作用，也需要金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的宏觀調(diào)控和具體落實(shí)。除此之外，金融機(jī)構(gòu)的自律協(xié)會(huì)也應(yīng)該發(fā)揮其應(yīng)有的作用。在我國，金融行業(yè)的自律組織和內(nèi)部控制缺乏應(yīng)有的作用，無法形成高效、穩(wěn)定、健全的金融市場體系。具體來說，只依賴于外部的監(jiān)督，無法滿足當(dāng)前我國金融監(jiān)督的需要。

四、金融監(jiān)管創(chuàng)新研究

在金融創(chuàng)新不斷發(fā)展的今天，金融風(fēng)險(xiǎn)也日益凸顯，金融監(jiān)督擺在了越來越重要的位置，加強(qiáng)金融監(jiān)管體系建設(shè)，是十八屆三中全會(huì)確立的總基調(diào)，是我國金融改革創(chuàng)新的突破點(diǎn)。

（1）加強(qiáng)金融監(jiān)管制度建設(shè)

有效的金融監(jiān)管體系，需要與之配套的金融監(jiān)督制度。要加強(qiáng)企業(yè)信息披露制度建設(shè)，讓金融機(jī)構(gòu)的信息及時(shí)透明。完善金融體系法制建設(shè)，及時(shí)更新完善相關(guān)法律法規(guī)，讓法律法規(guī)成為金融創(chuàng)新的防火墻，所有的金融創(chuàng)新要嚴(yán)格按照法律法規(guī)的規(guī)定執(zhí)行。目前對(duì)金融控股公司的法律規(guī)定還處于初始階段，要進(jìn)一步明確金融控股公司的法律地位，出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，明確組織管理方式和監(jiān)管主體。制定內(nèi)部管理制度，建立健全內(nèi)部控制制度。我國金融保險(xiǎn)證券機(jī)構(gòu)基本上都有自己的內(nèi)部控制制度，但是隨著金融市場的不斷發(fā)展和金融創(chuàng)新的不斷深化，內(nèi)部控制制度必須進(jìn)一步完善，逐步建立金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制考核評(píng)價(jià)制度。

（二）進(jìn)一步創(chuàng)新金融監(jiān)管體系

我國目前的監(jiān)管體系“一行三會(huì)”實(shí)行分業(yè)管理，從整體上來說，符合我國金融業(yè)發(fā)展要求，當(dāng)務(wù)之急需要解決的就是延伸監(jiān)管觸角，理清監(jiān)管職責(zé)，防止監(jiān)管重疊，阻塞監(jiān)管漏洞，降低監(jiān)管成本，防止監(jiān)管套利，提高監(jiān)管效率，解決好金融控股公司監(jiān)管責(zé)任落實(shí)不到位的問題。各監(jiān)管主體下一步要?jiǎng)?chuàng)新監(jiān)管體制，建設(shè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)共享信息，互動(dòng)交流、互相合作的新模式。要進(jìn)一步明確各監(jiān)督主體的任務(wù)，由分業(yè)監(jiān)管過渡到功能監(jiān)管。擴(kuò)大監(jiān)管范圍，注重合規(guī)性監(jiān)督的同時(shí)要以風(fēng)險(xiǎn)性監(jiān)督為主，逐步建立金融機(jī)構(gòu)信用等級(jí)評(píng)價(jià)制度，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營水平和風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別能力，實(shí)現(xiàn)自我約束和管理。明確金融控股公司的法律地位和監(jiān)管主體，制定相應(yīng)的監(jiān)督管理辦法。時(shí)機(jī)成熟時(shí)，成立金融監(jiān)管委員會(huì)，負(fù)責(zé)管理各監(jiān)督部門，協(xié)調(diào)各監(jiān)管部門的職責(zé)，負(fù)責(zé)監(jiān)管金融領(lǐng)域的重大問題的協(xié)調(diào)和安排。待條件成熟后，經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定水平之后，可以建立直屬于國務(wù)院的中國金融監(jiān)督管理委員會(huì)。該委員會(huì)下設(shè)銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，另設(shè)混業(yè)監(jiān)督委員會(huì)。其職責(zé)是制定金融監(jiān)管政策和法規(guī)、協(xié)調(diào)各金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，密切監(jiān)管各種類型的金融控股公司。

（三）加強(qiáng)金融信息系統(tǒng)建設(shè)

實(shí)施金融監(jiān)管，要對(duì)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)進(jìn)行監(jiān)督管理，建立多接口、實(shí)時(shí)持續(xù)的監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)。各監(jiān)督主體要定期和不定期的深入各監(jiān)管單位，發(fā)現(xiàn)和查找系統(tǒng)漏洞，發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)行為，及時(shí)上報(bào)處理。注重系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)管理，有效化解金融風(fēng)險(xiǎn)。建立控股公司信息共享平臺(tái)，及時(shí)處理跨行業(yè)、跨地區(qū)、跨市場的金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測、預(yù)警和評(píng)估系統(tǒng)。加強(qiáng)國際信息合作，提高跨境跨國金融監(jiān)管合作水平。隨著我國金融逐步走向世界，要將金融監(jiān)管與金融發(fā)展步伐同步，不斷適應(yīng)金融全球化帶來的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管當(dāng)局信息共享和聯(lián)合執(zhí)法。

（四）加強(qiáng)金融行業(yè)自律組織建設(shè)

從西方國家的實(shí)踐來看，行業(yè)自律組織或者行業(yè)協(xié)會(huì)在保護(hù)金融業(yè)發(fā)展、協(xié)調(diào)各方面關(guān)系、創(chuàng)新金融監(jiān)督管理方式方面發(fā)揮著重要的作用。從目前我國行業(yè)自律組織建設(shè)方面來看，需要進(jìn)一步明確職責(zé)，及時(shí)彌補(bǔ)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)在監(jiān)管過程中缺位現(xiàn)象，創(chuàng)造良好的行業(yè)競爭機(jī)制和氛圍，維護(hù)行業(yè)有序競爭，聯(lián)合整個(gè)行業(yè)對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)實(shí)施有效的控制。

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