排污許可證作用不大怎么破？

鄭秀亮　梁光源

早在20世紀80年代中期，我國就已開始對排污許可證管理制度進行探索，國內多個省市也相繼建立了排污許可證制度。然而，排污許可證制度國家層面的立法工作，卻遲遲沒有完成，排污許可證管理工作在實踐中也面臨諸多阻礙，許多業(yè)內專家感慨，“排污許可證沒有發(fā)揮其應有作用！”

排污許可證制度應作為核心制度來建立

排污許可證制度起源于歐美國家，指凡是需要向環(huán)境排放各種污染物的單位或個人，都必須事先向環(huán)境保護部門辦理申領排污許可證手續(xù)，經環(huán)境保護部門批準獲得排污許可證后方能向環(huán)境排放污染物的制度?！霸跉W美，該制度已經成為固定源環(huán)境管理制度的核心?！敝h(huán)保人士馬軍指出。

歐美國家不僅將排污單位應當遵守的相關環(huán)保法律、法規(guī)、政策、標準、總量控制目標寫入排污許可證，還要將環(huán)境影響評價中污染物控制濃度、采用的治理技術與減排效果等作為管理內容納入其中。其排污許可條件全面、具體，排污許可證可以是數十頁乃至數百頁的法律文件，并結合相關法規(guī)標準修訂、排污單位技術工藝變動等情況適時動態(tài)更新，以此作為企業(yè)環(huán)境行為的準則、環(huán)保部門和社會公眾監(jiān)督企業(yè)環(huán)境行為的依據。

“對于固定污染源的管理，排污許可證制度是一個非常好的核心制度，有利于排放管理更加法制化、程序化、精細化?！痹谥袊h(huán)境科學研究院副院長柴發(fā)合看來，排污許可證制度建立起來后，我國對于固定源的排放特別是對工業(yè)污染的防治將會向前邁進一大步。

柴發(fā)合認為，“排污許可證制度實際是一種環(huán)境管理制度。”它使固定源排放的監(jiān)管和守法有了基礎。許可證將排污單位的前置性條件（如排污單位的建立是否符合《環(huán)境影響評價法》和國家產業(yè)政策，即排污者是否有合法身份）、日常管理性要求（如在生產經營過程中維護污染治理設施正常運行，監(jiān)測污染物產生和排放情況，按期向環(huán)保部門報告，按期參加年檢等）和技術性要求（如排放污染物的濃度、速率、數量、時段、煙囪高度等參數），以書面形式確定下來，這個書面憑證可作為排污單位守法和環(huán)保部門執(zhí)法以及社會監(jiān)督的憑據。作為排污單位來說，也可以圍繞排污許可證建立一套自己的環(huán)境管理制度。

“排污許可證制度應作為防控污染物的一個基本制度?！敝袊嗣翊髮W環(huán)境學院教授沈大軍說。環(huán)保部門綜合環(huán)境容量等諸多因素后，確定每個企業(yè)的排污量，以排污許可證的方式對企業(yè)的排污行為形成約束。企業(yè)排污超過限定的量，將受到嚴格懲處。為排放達標，企業(yè)必須優(yōu)化產品結構、進行技術改造或采用清潔生產工藝，排污許可證有助于倒逼企業(yè)實行轉型升級。

環(huán)保部門還可根據一定時期內區(qū)域環(huán)境質量的狀況、區(qū)域污染物變化特點及污染治理的需要，結合排污許可制度，對各單位排污量等進行變更、調控，重新審核各單位排污總量，同時調整污染物在一定地區(qū)的分配，借助許可制度達到合理布局的目的。此外，目前許多地區(qū)還建立了以排污許可證管理為基礎的排污權交易制度，以市場手段減少企業(yè)排污，提高企業(yè)治理污染的積極性。

柴發(fā)合提出，我國現有的環(huán)境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、限期治理制度和環(huán)境保護目標責任制等，均可納入到許可證制度的管理過程中，由此構成以排污許可證為核心的制度體系。這樣一來，企業(yè)從出生直到最后消亡，整個過程都處在一種不同階段的被許可狀態(tài)。

法律體系不健全制約排污許可制度的實施

值得關注的是，雖然業(yè)內人士對排污許可證制度寄予厚望，但是在實際操作過程中，排污許可證發(fā)揮的作用與人們的預期有較大差距。有環(huán)保人士甚至提到，“目前有大量的企業(yè)沒有排污許可證依然照常生產排污?！眴栴}出在哪里？

缺乏國家層面的頂層設計，是排污許可證面臨尷尬局面的重要原因。雖然，我國的《水污染防治法》、《大氣污染防治法》都對排污許可證做出了相關規(guī)定，但是兩個防治法都提到“排污許可的具體辦法和實施步驟由國務院規(guī)定”，然而國務院目前尚未出臺配套排污許可證管理條例。環(huán)保官員就指出，“按道理說，這是一種行政許可行為，應該是非常嚴肅的法律行為，但首先我們在法律層面就缺少依據，無疑這就導致了一些污染企業(yè)即便沒有通過許可也照常在排污?！?/p>

另外，《水污染防治法》和《大氣污染防治法》規(guī)定了“必須”按照許可條件排污、“禁止”無許可或超許可排污，但是沒有規(guī)定違反排污許可的法律責任，國務院也未出臺配套的行政法規(guī)。在排污許可管理法律制度不健全的情況下，加上我國環(huán)保監(jiān)管能力有限、精細化管理水平不高，各地對排放源的具體監(jiān)管通常僅關注“達標排放”，即排污口監(jiān)測結果是否違反排放標準。

對此，專家建議，國家應盡快出臺《排污許可證條例》等法律，將排污許可制度以專門法的形式固定下來，使排污許可制度有法可依、有章可循。有環(huán)保人士更是指出，“國家出臺的條例應當是對許可證制度的進一步強化，推動其有效地落實下去，至少在地位上應當與環(huán)評看齊。不然許可證制度很難有所作為?！睆哪壳暗膶嵺`來看，排污企業(yè)只要通過環(huán)評審批和驗收審批，就可以輕松拿到排污許可證，排污許可成為跟在排污者后面進行的一種排污事后認可。

再者，目前環(huán)保部門僅對幾個污染行業(yè)（包括基礎設施建設）有前置許可，已通過環(huán)評的企業(yè)在企業(yè)總數中占的比例還很低。要充分發(fā)揮排污許可證的作用，就必須全面提高環(huán)評覆蓋面。要加強與工商、經濟等部門的協調，從源頭上擴大應發(fā)排污許可證的企業(yè)數。

另一個問題是，排污許可證被認為是總量控制制度實施的法律形式和手段，但在實際操作中，排污許可證的發(fā)放未能與總量控制制度更好地結合。對于這一點，一些環(huán)保人員指出，必須盡快制定統(tǒng)一的排污總量核算方法。用科學的核算方法，核定企業(yè)排污總量，是排污許可證發(fā)揮作用的重要前提。

在國外，排污許可證制對企業(yè)的相關數據都有詳細的登記，持證者必須按照許可證核定的污染物種類、控制指標和規(guī)定的方式等排放污染物。如果企業(yè)排污違規(guī)，將面臨停產甚至關門的風險，從而蒙受巨額經濟損失。企業(yè)因此會很嚴肅地對待排污許可證，排污許可證成為環(huán)境管理的一個重要手段。但是我國的排污許可證在技術和管理的精細化上都有所欠缺，國外有關排污許可證的制度規(guī)定往往是厚厚一本書，有針對固定源建立的以許可證為核心的完善體系以及詳細的內容設計，我國的排污許可證往往只是單薄的幾頁紙，技術及管理的欠缺，使得排污許可證的作用難以體現。endprint

浙江地區(qū)在排污許可制度上的先行探索

在對排污許可證進行探索的諸多省份中，浙江可以算是一個較為成功的典范，對此，業(yè)內人士評論說：“浙江省在排污權交易工作上的成功實踐推動了排污許可證制度的發(fā)展?！?/p>

浙江省排污許可證與排污權交易有著無法割裂的關系。浙江省排污許可證分為A、B兩類，其中A類排污許可證實施主要污染物排放總量控制，持這類許可證的排污企業(yè)可以參與排污權交易；B類排污許可證不單獨分配主要污染物排放總量，也不能參與排污權交易。

在排污許可證的監(jiān)管上，浙江采用的刷卡排污制度更是有諸多可圈可點之處。例如，不久之前，浙江全省18家省管火電企業(yè)大氣刷卡排污系統(tǒng)全面建成并實現聯網運行。這些火電企業(yè)都有一張普通IC卡大小的磁卡，上面寫著“浙江省排污許可證電子證照”，反面則印著企業(yè)名稱、地址、排污許可證號等信息。用這張卡在特定的機器上一刷，就可完成月度充值。一旦當月排放量達到允許排放量的80%，系統(tǒng)就會自動提醒；到90%時，系統(tǒng)就會發(fā)出預警，企業(yè)負責人就能收到預警短信。每個月的排放量又是如何得來的呢？企業(yè)負責人介紹說：“根據省環(huán)保廳給我們排污許可證上的核定允許排放量，結合年度發(fā)電計劃，公司年初就將排放量分解到每月。省環(huán)保廳核查同意后，我們就將每月允許排放量充進卡中。”

據浙江省環(huán)保廳工作人員介紹，火電企業(yè)若當月卡上允許排放量不足，則可以通過申請，在其年度允許排放量中進行調配，但年度核定總量不得突破，否則只能到排污權交易市場上進行交易、租賃。反之，企業(yè)也可以通過技術改造、深度治理減少排放總量，并將完成減排義務后的富余排污權指標上市交易出讓、出租。如此一來，污染排放與經濟掛上了勾，排放大戶們每月就得掐著指頭算計主要大氣污染物的排放量了。

“企業(yè)一旦月度排放量超過允許排放量，系統(tǒng)還會發(fā)出警報給環(huán)境監(jiān)察部門，實現總量計量控制與環(huán)境執(zhí)法的聯動?！闭憬…h(huán)保廳有關負責人介紹，大氣刷卡排污系統(tǒng)使環(huán)境監(jiān)管便利了。浙江省環(huán)保廳總量處處長還提到，“全省每年要進行減排調度。以前基層環(huán)保局每季度都要到企業(yè)采集數據，工作量非常大。刷卡排污實行后，大家手里就像有賬本一樣，清清楚楚，一目了然?！?/p>

刷卡排污同樣被運用到對浙江省涉水企業(yè)的管理上，這是一項以落實企業(yè)環(huán)境保護主要責任為核心，以污染減排為目的，以排污許可證為依據，以刷卡排污為手段，初步建立“一企一證一卡”的企業(yè)排污總量控制新模式，實現對企業(yè)環(huán)境管理從濃度控制向濃度、總量雙控制轉變的點源管理制度?！捌髽I(yè)每一年有自己的排污總量指標，這些總量就存在卡里，用多少就刷多少，能防止企業(yè)偷排、漏排?！闭憬≈凵绞协h(huán)保局有關人員稱，采用這一系統(tǒng)之后，一旦企業(yè)污水排放總量超標，刷卡的電子閥門就會自動關閉，迫使企業(yè)停止排污。企業(yè)一旦違反排污許可證的相關規(guī)定，其違法行為還將被納入企業(yè)信用信息記錄，并向社會公布。endprint