土地管理制度存在的問(wèn)題及對(duì)策分析

劉海芳

摘要：家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制自1980年代初期在我國(guó)推行以來(lái)已經(jīng)有了三十年，而且在一定時(shí)期內(nèi)取得了輝煌的成就。但是在社會(huì)主義新環(huán)境下，我國(guó)農(nóng)村土地制度面臨著諸多問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了農(nóng)民增收。本文深入分析了我國(guó)土地管理制度存在的主要問(wèn)題，并提出了可行性對(duì)策建議，旨在促進(jìn)我國(guó)農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：土地管理制度；農(nóng)民增收；矛盾；對(duì)策分析

自建國(guó)以來(lái)，我國(guó)的土地制度政策經(jīng)歷了一個(gè)發(fā)展變化的過(guò)程，而且隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)制度的不斷變化和發(fā)展，人們對(duì)于土地制度逐漸改變了傳統(tǒng)的狹義觀念。社會(huì)變遷帶來(lái)的新觀點(diǎn)擺脫了舊社會(huì)的思想觀念的束縛，更加注重對(duì)土地制度廣義概念的理解。尤其是我國(guó)開(kāi)始實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)得到了全面的發(fā)展，在重視土地所有制度、土地使用制度、土地的國(guó)家管理制度的同時(shí)，更加重視土地的利用制度、耕地保護(hù)孩子讀、土地流轉(zhuǎn)制度以及土地用途管制制度等在新的形勢(shì)下產(chǎn)生的新的土地關(guān)系。土地管理制度的變遷雖然促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的全面發(fā)展，但是其在發(fā)展過(guò)程中仍存在一些突出問(wèn)題，最主要的就是農(nóng)民增收緩慢，該問(wèn)題主要是由制度性因素所制約的，所以為了使土地的生產(chǎn)要素功能得到充分的發(fā)揮，只有積極、穩(wěn)妥地推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革，進(jìn)而使農(nóng)民的各項(xiàng)收入大幅度地增加。

1.我國(guó)的土地制度

我國(guó)的土地制度在概念上與其他制度相似，既有廣義概念，又有狹義的概念。同時(shí)它既是一種經(jīng)濟(jì)制度，又是一種法權(quán)制度，是反映了人與人、人與地之間關(guān)系的重要制度。廣義的土地制度包括一切土地問(wèn)題的制度，是因土地的歸屬和利用問(wèn)題而產(chǎn)生的所有土地關(guān)系的總稱。然而，在歷史發(fā)展的長(zhǎng)河中，人們觀念上理解的土地制度僅局限于土地的國(guó)家管理制度、所有制度和使用制度，這些主要是由于某些特定的歷史原因，人們才有這種狹義的觀念。

2.我國(guó)農(nóng)村土地制度的演變

我國(guó)土地制度的變遷經(jīng)歷了原始社會(huì)、奴隸社會(huì)、封建社會(huì)以及社會(huì)主義社會(huì)，如果要追根溯源的話土地制度有著相當(dāng)長(zhǎng)的歷史。本文主要分析新中國(guó)成立后的土地制度的變遷。1949年新中國(guó)成立后，農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了四次較大演變：第一階段（1947年-1952年）是土地改革階段，該階段使農(nóng)村土地使用權(quán)和所有權(quán)合一，是從封建土地所有制向農(nóng)民土地所有制的變革。1952年-1956年是第二階段——農(nóng)業(yè)合作化階段，該階段主要是從農(nóng)民個(gè)體土地所有制變?yōu)檗r(nóng)民集體土地所有制。1958年-1978年是第三階段——“人民公社化”階段，馬克思主義原理之一——實(shí)踐是檢驗(yàn)真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)，“人民公社化”的實(shí)踐結(jié)果證實(shí)了這是一次失敗的實(shí)踐，沒(méi)有滿足人民的需求。第四階段是農(nóng)民家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制階段，它的實(shí)行將土地使用權(quán)分離出來(lái)交還給了農(nóng)民家庭承包經(jīng)營(yíng)，解放了生產(chǎn)力，促進(jìn)了我國(guó)農(nóng)業(yè)的發(fā)展，可以說(shuō)家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是中國(guó)千年來(lái)土地制度變遷成功的范例。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制一直延續(xù)到二十世紀(jì)八十年代末，隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，該制度的缺陷開(kāi)始顯露，成為制約農(nóng)民增收的瓶頸。因此，現(xiàn)階段我國(guó)的土地制度是以社會(huì)主義土地公有制為基礎(chǔ)和核心的土地制度。

3.現(xiàn)階段我國(guó)農(nóng)村土地政策存在的諸多問(wèn)題分析

3.1 土地經(jīng)營(yíng)權(quán)與所有權(quán)之間的矛盾

我國(guó)相關(guān)法律明確規(guī)定我國(guó)農(nóng)村的土地是屬于農(nóng)民集體所有的，其中《憲法》、《土地管理法》、《農(nóng)業(yè)法》以及《民法通則》中都有說(shuō)明，從該方面分析，相關(guān)法律明確了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)，但是其中忽略了“集體”一詞，該詞較為模糊，沒(méi)有明確規(guī)定該詞具體指的是哪一級(jí)別，從而導(dǎo)致土地的所有者缺位或是“虛位”。農(nóng)村土地關(guān)系也因?yàn)榉梢?guī)定的不清晰及農(nóng)民的多種理解形成了混亂的局面，農(nóng)民對(duì)土地的使用權(quán)產(chǎn)生了諸多疑問(wèn)，卻得不到解決，這直接影響了農(nóng)民對(duì)土地的使用期限和對(duì)土地經(jīng)營(yíng)的熱情程度，致使有的農(nóng)地出現(xiàn)鹽堿化、沙化、甚至荒漠化現(xiàn)象。

3.2 土地承包經(jīng)營(yíng)與土地利用效率之間的矛盾

規(guī)模化生產(chǎn)和專業(yè)化分工是現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的基本要求，農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率和邊際效益的大幅度提高在一定程度上都得益于農(nóng)業(yè)規(guī)?；a(chǎn)，專業(yè)化分工則優(yōu)化了生產(chǎn)組織內(nèi)部的資源配置，對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)同樣起到了積極的作用。但是我國(guó)現(xiàn)行的《土地管理法》主要是依據(jù)當(dāng)時(shí)的情況制定的，在土地使用的審批管理方面有所偏重，而且缺乏必要的條文規(guī)定規(guī)范土地的經(jīng)營(yíng)管理，在土地有償期限抵押、出讓、轉(zhuǎn)讓等方面的規(guī)定也是較為模糊的。而且在現(xiàn)行土地制度下，集體所有的土地不能溝通市場(chǎng)而流動(dòng)的（除了國(guó)家低價(jià)征用集體土地以外），這樣從整體上看農(nóng)地沒(méi)有真正地流轉(zhuǎn)起來(lái)。

3.3 農(nóng)民利益與征地補(bǔ)償制度之間的矛盾

現(xiàn)行土地管理法對(duì)于土地征收范圍界定模棱兩可，一方面法律規(guī)定的征地范圍嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民的利益，將不應(yīng)該引入征收程序的部分建設(shè)用地納入了范圍之內(nèi)。另一方面是對(duì)于應(yīng)該納入征收程序的生態(tài)林建設(shè)用地不在規(guī)定的征收范圍內(nèi)。

4.改革和完善我國(guó)農(nóng)村土地制度的措施

4.1 健全農(nóng)村土地管理制度

土地是國(guó)家珍貴的資源，為了更好地維護(hù)農(nóng)民的利益，更好地發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)，我們必須要建立與生產(chǎn)力發(fā)展相適應(yīng)的土地制度和法律。但是在施行過(guò)程中關(guān)于農(nóng)民集體所有的土地核發(fā)證書(shū)工作尚未得到全面的開(kāi)展，因而，為防止政府強(qiáng)占土地所有者地權(quán)，國(guó)家應(yīng)設(shè)立專門(mén)的農(nóng)村土地管理機(jī)構(gòu)，授予土地所有者地權(quán)證，加快全國(guó)宗地統(tǒng)一編碼工作，負(fù)責(zé)對(duì)農(nóng)地的分配、經(jīng)營(yíng)和管理。此外，需建立國(guó)家直屬的土地調(diào)查機(jī)構(gòu)，為保證土地調(diào)查工作的正常開(kāi)展需同時(shí)派遣相關(guān)人員進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)督，進(jìn)一步健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度，全方位準(zhǔn)確地提高國(guó)家把握土地資源和利用狀況。

4.2 完善土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度

目前，對(duì)于留在農(nóng)業(yè)內(nèi)部的勞動(dòng)力和待轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力來(lái)說(shuō)亟待解決的問(wèn)題是農(nóng)業(yè)用地的抵押權(quán)利，如果農(nóng)村土地可以抵押，確保農(nóng)戶在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，不僅有助于提高土地的生產(chǎn)效率，還可以加快農(nóng)村多余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的步伐。因而，近期的重點(diǎn)應(yīng)放在促進(jìn)農(nóng)村土地在集體范圍內(nèi)自由流轉(zhuǎn)，堅(jiān)持“依法、自愿、有償”的土地流轉(zhuǎn)原則，使土地經(jīng)營(yíng)規(guī)模比原來(lái)有所擴(kuò)大,待時(shí)機(jī)成熟,實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)用地在農(nóng)民之間自由流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營(yíng)。

4.3 進(jìn)一步發(fā)揮市場(chǎng)配置資源的基礎(chǔ)性作用

按照市場(chǎng)化原則,對(duì)農(nóng)村集體土地征用依法公平補(bǔ)償,促進(jìn)農(nóng)民增收。公平補(bǔ)償指的是按照反映土地真實(shí)價(jià)值的市場(chǎng)價(jià)格來(lái)進(jìn)行。而且在對(duì)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行制定時(shí)，要全面考慮，既要考慮到現(xiàn)實(shí)土地用途的補(bǔ)償，同時(shí)也要在用途轉(zhuǎn)化后使農(nóng)民從中受益，充分考慮到農(nóng)民的生存權(quán)益和發(fā)展權(quán)益，堅(jiān)持以提高農(nóng)民生活水平發(fā)展為征地補(bǔ)償原則。

5.結(jié)語(yǔ)

綜上所述，土地是農(nóng)民生產(chǎn)、生活的根本，農(nóng)民與土地是不可分割的。文中已對(duì)我國(guó)土地管理制度中存在的諸多問(wèn)題進(jìn)行了深入分析，并且提出了可行性對(duì)策措施，希望有關(guān)人員能深入考慮，將土地管理制度踏踏實(shí)實(shí)的落實(shí)到實(shí)處，為了農(nóng)民的根本利益，為了國(guó)家農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，加快社會(huì)經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展和社會(huì)主義新農(nóng)村的建設(shè)。

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