上海自貿區(qū)設立背景及建設挑戰(zhàn)分析

閆園園

摘 要：從國內經濟改革需要和國際經濟新格局兩個方面分析上海自貿區(qū)成立的必要性和戰(zhàn)略目標，通過分析上海經濟地位和保稅區(qū)發(fā)展成果，得出自貿區(qū)選址上海的原因。上海自貿區(qū)在重重阻力中設立，初期建設面臨的挑戰(zhàn)。

關鍵詞：自貿區(qū)；國際貿易新格局；市場化改革

中圖分類號：F74

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2014）12006802

2013年9月27日國務院批準建立包括上海市外高橋保稅區(qū)、外高橋保稅物流園區(qū)、洋山保稅港區(qū)和上海浦東機場綜合保稅區(qū)在內的上海自貿區(qū)，總面積為28.78平方公里。上海自貿區(qū)順應了全球貿易發(fā)展新形勢，由保稅區(qū)到自貿區(qū)，是中國新一輪對外開放模式的重大嘗試，將成為撬動中國新一輪改革開放的支點。

1 設立自貿區(qū)——國內外經濟形勢所趨

上海自由貿易區(qū)是中國繼深圳經濟特區(qū)，加入WTO的再次創(chuàng)新舉措。它是中國積極應對新的國內外經濟形勢的必然選擇。

中國當前國內經濟情況不容樂觀，產能過剩，經濟泡沫。中國經濟一直在國際分工的弱勢地位，微笑曲線的底部。由于科學技術實力不足，研究開發(fā)力度不夠，中國一直過分依賴低端產業(yè)加工和制造，導致低端產品制造加工業(yè)產能過剩。低端制造業(yè)產品國內市場飽和，以往的解決方式是將大量的低端制造業(yè)產品出口到國外。最近幾年由于人民幣對內貶值對外升值，出口嚴重受阻，中國產品在世界市場的價格優(yōu)勢漸漸喪失。目前中國低端制造加工業(yè)形勢嚴峻，產能過剩問題亟待解決，迫切需要進行產業(yè)升級，實現產能轉移。中國的服務業(yè)、金融業(yè)相對于歐美發(fā)達國家比較落后。在社會主義市場經濟下，政府對服務業(yè)和金融業(yè)管理非常嚴格，對外資外企的進入采取核準制，要求十分苛刻。一方面，國內服務業(yè)、金融業(yè)沒有蓬勃發(fā)展的制度土壤，處于探索發(fā)展的初級階段。另一方面，國外成熟的服務業(yè)金融業(yè)的管理制度無法自由進入中國，就算進入中國市場，也因為中國經濟種種限制得不到充分利用。對于國內的目前經濟狀況，許多國外企業(yè)開始撤資。當前，推進金融改革和市場化改革迫在眉睫。

現階段，國際貿易格局出現新的變化。WTO的貿易規(guī)則已經不再適應新的貿易現狀，目前美國正在積極主導推動三個談判，包括TPP（跨太平洋戰(zhàn)略經濟伙伴協定）、TTIP（跨大西洋貿易與投資伙伴協定）和PSA（多邊服務業(yè)協議），企圖制定國際貿易的新規(guī)則，主導國際貿易的新秩序，掌控世界經濟格局。如果這三個談判最后成功，美國就會建立一個將會建立一個以自己為核心，橫貫太平洋、大西洋的世界自由貿易區(qū)。但是，無論是TTP還是TTIP，雖然遵循開放性原則，但迄今為止，包括中國在內的新型國家都未被邀請，在這場國際貿易新格局的談判中，中國處于邊緣化的不利局面。如果中國不采取任何有效措施應對，就必將在未來的國際貿易規(guī)則中處于被動地位，舉步維艱。自由貿易區(qū)是區(qū)域經濟一體化的形式之一，順應當今國際貿易的發(fā)展走向。在這樣的大背景下，中國一方面率先建立上海自貿區(qū)，進行新的貿易規(guī)則和貿易標準的試驗，另一方面積極推進自貿區(qū)的建設，在自貿區(qū)內進行大刀闊斧的改革創(chuàng)新，為參與雙邊、多邊、區(qū)域合作的奠定基礎，為開展國際貿易新格局的相關談判積累經驗，為中國參與國際貿易規(guī)則的制定鋪平道路。

上海自貿區(qū)的成立是當前中國經濟與世界經濟形勢的必然選擇，通過試點探索新形勢下國際貿易新標準和新規(guī)則，倒逼國內加快市場化改革，推進金融制度創(chuàng)新，促進國內經濟產業(yè)升級，同時也為中國參與新的國際分工，擴大區(qū)域經濟合作奠定基礎，為將來建立中國自貿區(qū)積累豐富的經驗。

2 選址上?！獙ν忾_放的試金石

據了解，中國國內有幾十個保稅區(qū)，政府曾在海南、廣東、大連等地進行建設自貿區(qū)的研究，但是最后在上海設立了中國第一個自貿區(qū)。為什么在進行多地調研后選擇在上海進行自貿區(qū)試點？主要有以下兩個方面的原因。

一方面，上海是中國的一個經濟發(fā)達的地區(qū)，也是中國內地金融、貿易和航運中心。與國內其他城市相比，上海的經濟基礎雄厚，服務業(yè)、金融業(yè)發(fā)展態(tài)勢良好，在國內處于領先地位。目前，第三產業(yè)已經成為拉動上海經濟增長的主要因素。上海對外貿易歷史悠久，經驗豐富。此外，上海坐擁長三角巨大的經濟腹地，在資金、人才的集聚上具備得天獨厚的優(yōu)勢。

另一方面，上海自上個世紀90年代至今已經設立了4個保稅區(qū)，在對外開放上具有豐富的歷史經驗。近年來，這四個保稅區(qū)一直在進行新的改革和創(chuàng)新，并且取得了一定的成果，為自貿區(qū)的設立奠定了重要的基礎。上海第一個保稅區(qū)是外高橋保稅區(qū)，成立于1990年6月，也是全國保稅區(qū)中經濟總量最大的一個。外高橋保稅物流園區(qū)是國家第一個區(qū)港聯動試點項目。2005年12月10日，洋山保稅港區(qū)設立成為全國首個保稅港區(qū)，2012年6月，洋山保稅港區(qū)啟動“保稅船舶登記”，成為全國首個開展“保稅船舶登記”的試點區(qū)域。2009年7月上海浦東機場綜合保稅區(qū)成立，這是我國目前政策最優(yōu)惠、功能最齊全的保稅區(qū)，浦東機場綜合保稅區(qū)具有顯著的航運區(qū)域優(yōu)勢，享有長三角發(fā)達的經濟實力和浦東國際機場的航運資源，具備承接國際中轉，打造國際航運樞紐的條件。上海四個保稅區(qū)的改革創(chuàng)新符合上海自貿區(qū)的目標和功能要求，可以視作自貿區(qū)的前期準備，為自貿區(qū)的設立打下堅實的經濟、制度基礎，這是自貿區(qū)選址上海的重要原因。

3 突破眾圍——自貿區(qū)建設堅定不移

上海自貿區(qū)的建立，是李克強總理力排眾議的結果，沖破很多阻力才得以定案的。為什么會出現這么多反對的聲音，這些問題的來源在哪里？在自貿區(qū)的建設中應當如何逐步解決這些問題？

首先，自貿區(qū)制度創(chuàng)新與現行法律沖突。例如自貿區(qū)實行負面清單制度（即政府規(guī)定哪些經濟領域不開放，除了清單上列舉的禁區(qū)，其他行業(yè)、領域和經濟活動均許可）擴大了外資企業(yè)進入中國的范圍，并且這些外資企業(yè)享受國民待遇準則。但中國目前對外資進入主要實行政府審批制和正面清單制。顯然負面清單制度與現行法律相沖突，這種法律沖突會導致政府在管理過程中遭遇困境，執(zhí)法機關也會面臨無法可依的窘境，另外也容易引發(fā)不公平的爭議。endprint

建立自貿區(qū)配套的法制體系。自貿區(qū)實行各種大刀闊斧的改革和創(chuàng)新，原有的法律法規(guī)已經不再適應自貿區(qū)的管理和監(jiān)督。但是無論是怎樣的改革和創(chuàng)新，都需要建立在一套切實有效的法律體系下才能得到真正的執(zhí)行。如果沒有新的完善的法律體系作為基礎和保障。政府部門就會無法可依，政府職能也不能得到有效實現，行政管理也會變得形同虛設。在這種情況下，原有的改革和創(chuàng)新目標也會因為缺乏政府的有效管理和監(jiān)督，最終以失敗告終。所以自貿區(qū)必須要堅持法制的原則，重點建立一套切實可行的法制體系，通過有效的政府行政監(jiān)管制度，形成高效完善的市場監(jiān)管環(huán)境，為自貿區(qū)的建設提供堅實的法制保障。

其次，自貿區(qū)市場化存在風險。例如很多專家學者反對自貿區(qū)推行利率市場化。他們認為，自貿區(qū)可以放開一些形式的資本流動控制，但不能在自貿區(qū)率先放開存款利率，自貿區(qū)不能是利率市場化的個別區(qū)域，由于“區(qū)外境內”與中國其他地區(qū)存在利率差、匯率差，這必然會吸引大量的全國熱錢進入自貿區(qū)進行投機。大量的套利投機行為如果得不到有效管制會嚴重影響金融體制改革，破壞自貿區(qū)的市場秩序。

逐步推動市場化改革，穩(wěn)中求進。中國自改革開放以來實行社會主義市場經濟，但是這種市場經濟的前提是政府實行強有力的宏觀調控。也就是說，中國的市場化并不是真正意義上的市場化，政府實行嚴苛的市場進出管制和投資審批限制，貨幣不能自由兌換，利率也是由中央銀行嚴格控制。在這種現狀下，如果突然放開市場，由于中國市場本身的不規(guī)范和不成熟，很容易造成市場動蕩和秩序混亂，進而加劇國內經濟上的泡沫。因此自貿區(qū)市場化改革應該遵循漸進式思路，無論是開放利率還是開放匯率，都要嚴格控制節(jié)奏、把握尺度。但是在自貿區(qū)建設的初期，想要成功實現這個目標確實是個挑戰(zhàn)。從世界其他國家和地區(qū)的改革經驗得知，市場化改革通常都是在大范圍上同步推行，極少在個別區(qū)域試點，因為區(qū)域熱錢套利行為很難得到有效控制。所以當前自貿區(qū)建設中，不能為了求短期效果放開利率、匯率市場，而應該堅持長遠的利益，在探索中尋求最佳的開放尺度，掌握開放節(jié)奏，同時運用有效的政府行政職能加以監(jiān)管，最終實現市場化改革的目標。

上海自貿區(qū)的建設注定會在艱難險阻中前進，但是我們不能因為種種困難和挫折就否定上海自貿區(qū)存在的必然性和重要性，任何的改革和創(chuàng)新都不是一蹴而就的，上海自貿區(qū)順應歷史發(fā)展的潮流，只要堅定信念，迎難而上，一定會實現建設上海自貿區(qū)的戰(zhàn)略目標。endprint