基于集體林權(quán)制度改革的林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作研究

摘要林業(yè)作為環(huán)境與發(fā)展的紐帶，在可持續(xù)發(fā)展框架下覆蓋了政治承諾、國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、緩解貧困等復(fù)雜政策問題，林業(yè)政策也越來(lái)越成為一項(xiàng)公共政策?？沙掷m(xù)發(fā)展框架下的林業(yè)政策制定過程日益重視部門間的協(xié)調(diào)與相關(guān)利益主體的合作。本文闡述了林業(yè)政策協(xié)調(diào)和合作的內(nèi)涵，綜合Scharpf的負(fù)向協(xié)調(diào)和正向協(xié)調(diào)理論，以及Metcalfe對(duì)部門間政策協(xié)調(diào)等級(jí)的劃分來(lái)構(gòu)建分析框架，將林業(yè)政策協(xié)調(diào)分為“自主決策、信息通報(bào)、意見咨詢、避免沖突、達(dá)成共識(shí)、上級(jí)裁決、設(shè)置紅線、明確優(yōu)先目標(biāo)、整體戰(zhàn)略”九級(jí)，并以集體林權(quán)制度改革為例，評(píng)估我國(guó)林業(yè)政策協(xié)調(diào)和合作的水平以及其中存在的問題。本文發(fā)現(xiàn)在中央層面，林業(yè)部門已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了林業(yè)政策協(xié)調(diào)和合作的重要性，林業(yè)政策協(xié)調(diào)位于第三到第五層級(jí)，處在負(fù)向協(xié)調(diào)到正向協(xié)調(diào)的過渡區(qū)間，林業(yè)部門也與集體林權(quán)制度改革的利益相關(guān)群體展開了某些合作，但是政策合作的水平仍然有待提高。在基層，林業(yè)政策協(xié)調(diào)則多位于第一層級(jí)，基本處在無(wú)協(xié)調(diào)狀態(tài)，集體林權(quán)制度改革相關(guān)利益群體之間的合作也較為欠缺。林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部林業(yè)政策協(xié)調(diào)和合作位于第五、第六等級(jí)，基本實(shí)現(xiàn)了林業(yè)政策的正向協(xié)調(diào)，而非林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部林業(yè)政策協(xié)調(diào)和合作位于第一層級(jí)，基本處于無(wú)協(xié)調(diào)狀態(tài)。在林業(yè)部門與非林業(yè)部門之間，非林業(yè)部門上下級(jí)之間的政策協(xié)調(diào)與合作仍然有待加強(qiáng)，林業(yè)部門應(yīng)該允許更多利益群體參與到政策制定過程中，關(guān)注弱勢(shì)利益群體的政策介入能力建設(shè)，加強(qiáng)與非林業(yè)部門的協(xié)調(diào)與合作。

關(guān)鍵詞政策；協(xié)調(diào)；合作；集體林權(quán)制度改革；利益相關(guān)者

中圖分類號(hào)F316.23文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)1002-2104（2014）03-0124-07doi：10.3969/j.issn.1002-2104.2014.03.018

自里約會(huì)議以來(lái)，可持續(xù)發(fā)展成為一種新的政策研究范式，越來(lái)越多的政策旨在解決復(fù)雜性問題，具有目標(biāo)復(fù)雜、手段繁多、執(zhí)行靈活的特點(diǎn)，這也對(duì)政策的協(xié)調(diào)性提出了更高要求[1]。政策協(xié)調(diào)與政策合作在解決與可持續(xù)發(fā)展、環(huán)境管理等相關(guān)的問題中扮演著愈加重要的角色。森林是環(huán)境與發(fā)展的紐帶，在1992年聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)通過的《關(guān)于森林問題的原則聲明》中，森林問題提升為國(guó)際環(huán)境政治的焦點(diǎn)議題。由此，林業(yè)政策走出了部門政策的囚籠，成為一項(xiàng)公共政策，林業(yè)政策過程越來(lái)越注重部門間的協(xié)調(diào)、相關(guān)利益群體的合作。在國(guó)際上，聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)理事會(huì)可持續(xù)發(fā)展委員會(huì)下專門成立了關(guān)于森林問題的政府間工作組（IPF）（1995-1997）、政府間論壇（IFF）（1998-2001），2001年后將其進(jìn)一步升級(jí)為聯(lián)合國(guó)森林論壇（UNFF）。各國(guó)政治家、外交家、經(jīng)濟(jì)學(xué)家、社會(huì)學(xué)家、林學(xué)家，以及國(guó)際林業(yè)與環(huán)境非政府組織、研究機(jī)構(gòu)，土著居民、小林場(chǎng)主、林產(chǎn)工業(yè)的代表機(jī)構(gòu)等參與到國(guó)際林業(yè)政策的制定、執(zhí)行、監(jiān)測(cè)與評(píng)估過程中。在中國(guó)，隨著對(duì)生態(tài)環(huán)境問題的日益重視，政府在林業(yè)領(lǐng)域進(jìn)行了一系列變革，如退耕還林、集體林權(quán)制度改革等等，希望林業(yè)能夠發(fā)揮更大的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)效益。那么，我國(guó)林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作的水平如何？存在哪些問題和挑戰(zhàn)？怎樣才能推動(dòng)林業(yè)政策的協(xié)調(diào)與合作？本文闡述了政策協(xié)調(diào)和合作的內(nèi)涵，利用Scharpf和Metcalfe的理論構(gòu)建分析框架，并以集體林權(quán)制度改革為例，評(píng)估我國(guó)林業(yè)政策協(xié)調(diào)和合作的水平以及其中存在的問題，為我國(guó)林業(yè)政策形成過程的理論和實(shí)踐研究提供借鑒。

1林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作：內(nèi)涵與外延

1.1林業(yè)政策的協(xié)調(diào)

政策協(xié)調(diào)指的是部門間政策的相互支持、相互協(xié)作，目的是改善各部門的政策，旨在形成新的、超部門的政策。林業(yè)政策協(xié)調(diào)可以分為縱向協(xié)調(diào)和橫向協(xié)調(diào)。

縱向協(xié)調(diào)又稱上下協(xié)調(diào)。這解決的是林業(yè)資源管理在政策制定、實(shí)施、監(jiān)測(cè)與評(píng)估過程中所牽涉到的各級(jí)政府間的關(guān)系問題。向下分權(quán)、社區(qū)林業(yè)等在一定程度是為了實(shí)現(xiàn)良好的林業(yè)政策縱向協(xié)調(diào)。橫向協(xié)調(diào)，又稱部門間協(xié)調(diào)。這可分為兩個(gè)方面：一是系統(tǒng)內(nèi)部不同職能部門的協(xié)調(diào)，比如在林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)，森林資源、農(nóng)村林業(yè)、造林營(yíng)林、科學(xué)研究、政策法規(guī)和資金計(jì)劃等各個(gè)部門之間的協(xié)調(diào)；二是跨系統(tǒng)的部門間協(xié)調(diào)，比如林業(yè)政策涉及到農(nóng)業(yè)、土地、水利、環(huán)保、貿(mào)易、能源等多個(gè)非林業(yè)部門，體現(xiàn)部門間合作的政策可以由單一部門來(lái)實(shí)施，但需要建立跨部門的決策機(jī)制保障部門間合作的落實(shí)[2]。

1.2林業(yè)政策的合作

政策合作指的是政策所涉及到的利益相關(guān)者參與到政策形成過程中。政策合作在廣義上也包括政府內(nèi)部各級(jí)政府、各個(gè)部門之間的合作，這與政策協(xié)調(diào)類似。文中的政策合作是狹義的，主要指政府與公民團(tuán)體、社區(qū)、私營(yíng)部門、媒體等其他利益群體的合作，以與政策協(xié)調(diào)區(qū)分。

林業(yè)政策問題非常復(fù)雜，國(guó)家、公民和私有機(jī)構(gòu)之間的合作極為重要。林業(yè)經(jīng)營(yíng)者，特別是居住在山地的少數(shù)民族，具有森林利用和管理的知識(shí)體系和社區(qū)制度，而市場(chǎng)機(jī)制和政府推動(dòng)的法律法規(guī)體系往往與社區(qū)知識(shí)和制度并不相容。大多數(shù)介入到林業(yè)的公民團(tuán)體，持有環(huán)境主義的立場(chǎng)，關(guān)注森林所具有的生物多樣性維護(hù)、氣候變化、荒漠化防治等環(huán)境功能，這與主張生計(jì)改善、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等以個(gè)人利益為中心的個(gè)人和團(tuán)體的意見相悖。因此，將森林社區(qū)、加工商、零售商、消費(fèi)者、公民團(tuán)體、森林認(rèn)證機(jī)構(gòu)、媒體、政府等相關(guān)利益群體納入到推動(dòng)森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)框架，推動(dòng)國(guó)際間、市場(chǎng)與政府間、公民組織與政府間等全方位政策合作顯得極為必要。

2林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作：一個(gè)理論框架

2.1政策的負(fù)向協(xié)調(diào)和正向協(xié)調(diào)

假設(shè)某項(xiàng)政策的施行能夠增加社會(huì)福利，同時(shí)會(huì)使得某些利益主體暫時(shí)受損，而這些利益受損者往往會(huì)抵制政策的實(shí)施。那么，如何協(xié)調(diào)不同利益主體的訴求，確保政策的順利實(shí)施呢？在政策協(xié)調(diào)分析上，Scharpf提出了負(fù)向協(xié)調(diào)（Negative Coordination）和正向協(xié)調(diào)（Positive Coordination）的概念[3]。在負(fù)向協(xié)調(diào)中，存在一個(gè)協(xié)調(diào)者來(lái)調(diào)和各主體的利益分歧，在各方利益都不會(huì)受損的前提下制定政策。負(fù)向協(xié)調(diào)力圖確保每個(gè)利益主體的利益，但是卻也可能被某些利益主體捆縛住手腳，放棄了獲得更大收益的機(jī)會(huì)。

與負(fù)向協(xié)調(diào)不同的是，正向協(xié)調(diào)不是以確保各方的短期利益為前提，而是會(huì)為整體和長(zhǎng)期的收益放棄眼前利益，著眼于整體和長(zhǎng)遠(yuǎn)的優(yōu)化政策選擇。正向協(xié)調(diào)比負(fù)向協(xié)調(diào)要求更高，它首先需要一個(gè)透明、科學(xué)的利益評(píng)價(jià)機(jī)制，使得各方能夠認(rèn)識(shí)到整體和長(zhǎng)期收益的存在；其次，它需要一個(gè)強(qiáng)有力的協(xié)調(diào)者，對(duì)損害整體利益而又不愿放棄自身利益的主體施加壓力；最重要的是，它需要一個(gè)公平、民主的對(duì)話機(jī)制和協(xié)商平臺(tái)，使得每個(gè)利益主體都能夠表達(dá)自身的意見，并且做到相互監(jiān)督、制約。

森林具有廣泛的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化價(jià)值，對(duì)整個(gè)社會(huì)來(lái)說具有極高的長(zhǎng)期收益；同時(shí)，一些團(tuán)體和個(gè)人也可能成為不合理林業(yè)制度下的既得利益者。僅僅采取“老好人”式的負(fù)面協(xié)調(diào)，難以解決當(dāng)前的森林問題，需要采取正向協(xié)調(diào)的方法。然而，諸多林業(yè)政策，如林權(quán)改革、稅費(fèi)改革、生態(tài)補(bǔ)償、采伐管理等，利益主體之間存在的分歧較大，這就需要建立有效機(jī)制來(lái)彌合各方分歧。

2.2政府內(nèi)部部門間政策協(xié)調(diào)的等級(jí)

Metcalfe[4]從功能、過程和機(jī)制安排等出發(fā)將部門間政策協(xié)調(diào)分成了9個(gè)等級(jí)（見表1）。第一個(gè)等級(jí)是部門間沒有合作，第二、三、四等級(jí)分別實(shí)現(xiàn)了部門間政策信息通報(bào)、意見咨詢和消除分歧，處于負(fù)向協(xié)調(diào)的范圍。而第五、第六等級(jí)，達(dá)成共識(shí)和通過上級(jí)仲裁消除政策分歧，接近于Scharpf提出的正向政策協(xié)調(diào)的概念。第七和第八等級(jí)，上一級(jí)機(jī)構(gòu)在政策制定中發(fā)揮了重要的作用，從部門政策中擺脫出來(lái)，實(shí)現(xiàn)了綜合。而第九層次，部門政策完全體現(xiàn)了國(guó)家或某一地區(qū)整體的戰(zhàn)略。這個(gè)框架為評(píng)估政策協(xié)調(diào)的等級(jí)提供了理論基礎(chǔ)。

上述兩個(gè)模型也可以運(yùn)用于分析政府部門間的政策協(xié)調(diào)以及政府和公眾間的合作。下面我們以此為理論基礎(chǔ)進(jìn)行分析，首先分析集體林權(quán)改革政策實(shí)踐的層級(jí)與路徑，接著回顧中央層面集體林權(quán)制度改革政策形成的過程，并且展示兩個(gè)基層的參與式集體林權(quán)制度改革配套政策制定過程的案例，最后評(píng)估集體林權(quán)制度改革在中央層面、基層、林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部、非林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部政策協(xié)調(diào)和合作的水平。

劉金龍等：基于集體林權(quán)制度改革的林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作研究中國(guó)人口·資源與環(huán)境2014年第3期3集體林權(quán)制度改革政策的形成過程

3.1集體林權(quán)制度改革政策實(shí)踐的層級(jí)與路徑

從中央層面的政策制定到基層具體的政策執(zhí)行，要經(jīng)過相當(dāng)長(zhǎng)的層級(jí)距離，圖1試圖通過簡(jiǎn)約的手法勾畫出政策過程的主體骨架?？梢钥闯?，集體林權(quán)制度改革在縱向上需要中央政府，國(guó)家林業(yè)局，省、市、縣林業(yè)局，行政村等不同層級(jí)行政主體的直接參與，在橫向上需要林業(yè)、金融、環(huán)保、保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)、扶貧、國(guó)土、稅務(wù)等不同職能部門的密切配合，在基層具體的政策執(zhí)行過程中，還涉及到林農(nóng)、合作經(jīng)濟(jì)組織、林業(yè)加工企業(yè)和營(yíng)林大戶等不同利益主體的參與。不同層級(jí)行政機(jī)構(gòu)之間、同級(jí)機(jī)構(gòu)不同部門之間，與林業(yè)經(jīng)營(yíng)管理直接相關(guān)的各基層利益主體之間，都有著不同的利益訴求和政策期望，因此進(jìn)行政策協(xié)調(diào)與合作十分重要。

3.2集體林權(quán)制度改革政策形成過程：中央層面

中央對(duì)集體林權(quán)制度改革政策的連續(xù)性較為重視，2008年中央一號(hào)文件便提出“全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革”，并在政治局會(huì)議中明確指出了改革的任務(wù)與意義。2008年7月中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的意見》，拉開了全國(guó)范圍集體林權(quán)制度改革的序幕，并在隨后幾年的中央一號(hào)文件中將其置于重要位置。如2009年再次強(qiáng)調(diào)“全面推進(jìn)集體林權(quán)制度改革”，2010年強(qiáng)調(diào)“積極推進(jìn)林業(yè)改革，健全林業(yè)支持保護(hù)體系，建立現(xiàn)代林業(yè)管理制度”，2011年將“深化集體林權(quán)制度改革，穩(wěn)定林地家庭承包關(guān)系”作為“穩(wěn)定和完善農(nóng)村土地政策”的重要內(nèi)容。2012年8月，為增加農(nóng)民收入、鞏固集體林權(quán)制度改革成果，國(guó)務(wù)院辦公廳出臺(tái)《關(guān)于加快林下經(jīng)濟(jì)發(fā)展的意見》，召開了全國(guó)深化集體林權(quán)制度改革工作會(huì)議。

根據(jù)中央文件精神，國(guó)家林業(yè)部門與各相關(guān)部門共同出臺(tái)了相應(yīng)的政策文件。在林業(yè)立法上，按照《立法法》的要求，在立法工作中，涉及林業(yè)職責(zé)的，國(guó)務(wù)院有關(guān)部門都征求國(guó)家林業(yè)局的意見，同時(shí)，林業(yè)部門起草的林業(yè)法律、行政法規(guī)，涉及國(guó)務(wù)院其他部門職責(zé)或者與國(guó)務(wù)院其他部門關(guān)系緊密的，亦充分征求國(guó)務(wù)院其他部門如農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)境、土地管理等部門的意見。2009年5月25日，中國(guó)人民銀行聯(lián)合國(guó)家林業(yè)局等五部門共同制定出臺(tái)《關(guān)于做好集體林權(quán)制度改革與林業(yè)發(fā)展金融服務(wù)工作的指導(dǎo)意見》；國(guó)家林業(yè)局農(nóng)村林業(yè)改革發(fā)展司還參與了農(nóng)業(yè)部組織的《中華人民共和國(guó)農(nóng)民專業(yè)合作社法》的制定。我國(guó)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置是“職責(zé)同構(gòu)”的，在中央政府的“高位推動(dòng)”下，省、市兩級(jí)政府部門能夠迅速明確自身在集體林

自主決策每個(gè)政府機(jī)構(gòu)自主做出政策決策無(wú)協(xié)調(diào)2信息通報(bào)向其他機(jī)構(gòu)通報(bào)政策問題以及政策方案3意見咨詢?cè)谕▓?bào)信息的基礎(chǔ)上，向其他機(jī)構(gòu)征求意見負(fù)向協(xié)調(diào)4避免沖突政府機(jī)構(gòu)間不應(yīng)當(dāng)存在相互沖突和矛盾的政策措施5達(dá)成共識(shí)基于認(rèn)識(shí)到機(jī)構(gòu)間的相互依存和共同利益，不同機(jī)構(gòu)能夠通過某種共同行動(dòng)，從根本上消除部門政策間的差異正向協(xié)調(diào)6上級(jí)裁決當(dāng)不同機(jī)構(gòu)間政策分歧難以通過機(jī)構(gòu)間的努力來(lái)消除，這必須要上級(jí)機(jī)構(gòu)來(lái)裁決7設(shè)置紅線上級(jí)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)各部門政策權(quán)限，為部門政策明確邊界和設(shè)置紅線政策綜合8明確優(yōu)先目標(biāo)上級(jí)機(jī)構(gòu)為部門明確政策內(nèi)容和優(yōu)先方向9整體戰(zhàn)略部門政策就是國(guó)家整體戰(zhàn)略完全共識(shí)資料來(lái)源：根據(jù)文獻(xiàn)〔4〕分級(jí)整理而成。權(quán)制度改革中的職能、積極響應(yīng)上級(jí)政策并且因地制宜地制定適合本地區(qū)的政策[5]。因此，集體林權(quán)制度改革具有極高的行政效率，在短短幾年時(shí)間便在全國(guó)范圍內(nèi)基本完成了集體林權(quán)制度改革的主體任務(wù)。

集體林權(quán)改革過程中，林業(yè)部門與國(guó)際組織、科研機(jī)構(gòu)、非政府組織、媒體、私營(yíng)部門等進(jìn)行了一系列的合作。國(guó)際組織對(duì)一些與集體林權(quán)制度改革相關(guān)的試點(diǎn)項(xiàng)目給予了技術(shù)和資金上的支持，高校和科研機(jī)構(gòu)參與到了集體林權(quán)改革的績(jī)效評(píng)估當(dāng)中，從專業(yè)的角度向林業(yè)部門提出建議。媒體對(duì)集體林權(quán)制度改革進(jìn)行了廣泛而有效的宣傳，提高了公眾對(duì)集體林權(quán)制度改革相關(guān)政策的了解程度，促進(jìn)了改革的順利進(jìn)行。但是，在政策制定過程中，林業(yè)部門與其他利益相關(guān)群體的合作缺乏法律、法規(guī)等制度上的支持。

3.3基層集體林權(quán)制度改革配套政策的實(shí)踐過程

中央、省市級(jí)政府以政策的制定和傳達(dá)為主，而區(qū)縣及以下政府則不僅是政策傳達(dá)者，也是政策的具體實(shí)施者。不同區(qū)域?qū)w林權(quán)制度改革的認(rèn)識(shí)和需求并不一致，改革開放后，沿海地區(qū)迅速成為以市場(chǎng)為導(dǎo)向的林產(chǎn)工業(yè)中心；而在中國(guó)西部?jī)?nèi)陸山區(qū)，森林依然是當(dāng)?shù)刎毨丝谥匾纳?jì)來(lái)源。中國(guó)東部、中部、西部，南方和北方，多林和少林地區(qū)對(duì)這次集體林權(quán)制度改革的理解都不相同。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)如廣東對(duì)林權(quán)制度改革所達(dá)成目標(biāo)的排序可能是林區(qū)和諧、生態(tài)良好、農(nóng)民增收；而經(jīng)濟(jì)相對(duì)不發(fā)達(dá)的地區(qū)如江西的排序則可能是農(nóng)民增收、林區(qū)和諧、生態(tài)良好[5] 。這些差異在基層制定集體林權(quán)制度改革配套政策和執(zhí)行上級(jí)林業(yè)政策的過程中體現(xiàn)得尤為明顯。從2007年開始，福建省三明市和貴州省黃平縣、黎平縣與作者所在的研究中心及聯(lián)合國(guó)糧農(nóng)組織合作，試圖將參與式的方法運(yùn)用于集體林權(quán)制度改革配套政策的制定過程中，參與式方法要求與政策相關(guān)的政府部門及利益相關(guān)者廣泛參與政策制定，作者因此能夠更加細(xì)致地了解基層集體林權(quán)制度改革政策制定和實(shí)施的協(xié)調(diào)與合作狀況。

3.3.1貴州省某縣參與式林業(yè)政策制定試驗(yàn)

圖中實(shí)線指向的相關(guān)機(jī)構(gòu)愿意參與到集體林權(quán)制度改革政策協(xié)調(diào)與合作中，虛線則表示這些機(jī)構(gòu)參與政策協(xié)調(diào)與合作的意愿水平較低，主要理由是集體林權(quán)制度改革與其法定義務(wù)無(wú)關(guān)。其中，地方國(guó)稅局對(duì)參與集體林權(quán)制度改革配套政策制定過程較為猶豫，表示需要得到上級(jí)的明確允許才能參與。稅務(wù)部門、銀行、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)參與林權(quán)配套政策制定試驗(yàn)的積極性也不高，這很可能是出于自身利益的考慮：比如中央早已明令禁止征收林木定額稅，但是該縣仍對(duì)每立方米木材征收285元的各類稅費(fèi)，占林木出售價(jià)的45%左右；上級(jí)對(duì)抵押貸款、林業(yè)保險(xiǎn)等都有具體文件，但該類業(yè)務(wù)利潤(rùn)較低，基層銀行和保險(xiǎn)部門并不積極。調(diào)查還發(fā)現(xiàn)，本地區(qū)林業(yè)發(fā)展項(xiàng)目、水土保持項(xiàng)目、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目、土壤復(fù)墾項(xiàng)目由不同部門負(fù)責(zé)具體實(shí)施，而這些項(xiàng)目均包含植樹造林內(nèi)容，這些來(lái)自中央不同部委的項(xiàng)目，造林投資標(biāo)準(zhǔn)各不相同[6]。

三明市試圖把部門間的政策協(xié)調(diào)與利益相關(guān)者的政策合作融合為一體，推動(dòng)不同部門和利益群體在林木采伐管理問題上形成共識(shí)。例如，在集體林權(quán)制度改革后，采伐指標(biāo)分配對(duì)林農(nóng)較為不利，而對(duì)林業(yè)大戶、林業(yè)企業(yè)和國(guó)有林場(chǎng)較為有利。但森林是林農(nóng)生計(jì)的重要來(lái)源，林農(nóng)直接影響到集體林權(quán)制度改革的長(zhǎng)期績(jī)效。為了確保林農(nóng)利益，工作組多次調(diào)查林農(nóng)對(duì)于采伐指標(biāo)的想法和意見，使得政策獲得了林農(nóng)的認(rèn)可。從實(shí)施效果看，試驗(yàn)增進(jìn)了部門間的合作，不同利益群體特別是林農(nóng)表示滿意，采伐指標(biāo)分配得到了基本的規(guī)范[7]。

圖3為政策協(xié)調(diào)和合作的形式，單向箭頭表示指令的傳遞與服從、信息的發(fā)布與接收等單向聯(lián)系，雙向箭頭表示相互合作、信息反饋、政策協(xié)調(diào)等交互聯(lián)系。可以看出，三明市的參與式政策協(xié)調(diào)試驗(yàn)尚有不少改進(jìn)的余地：林業(yè)部門掌握充分的政策信息和資源，除了縣林業(yè)局和市監(jiān)察局之外，其他集體林權(quán)制度改革的利益相關(guān)方如媒體公眾、林業(yè)企業(yè)和大戶、林農(nóng)、國(guó)有企業(yè)、村委會(huì)更多是政策信息的被動(dòng)接受者，在信息反饋上有待加強(qiáng)。

4集體林權(quán)制度改革政策協(xié)調(diào)與合作：評(píng)價(jià)與分析4.1中央層面林業(yè)政策處于負(fù)向協(xié)調(diào)到正向協(xié)調(diào)的過渡區(qū)間，政策合作仍需加強(qiáng)在現(xiàn)實(shí)世界中，政策的協(xié)調(diào)與合作是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，在推進(jìn)集體林權(quán)制度改革的過程中，決策者和學(xué)者均認(rèn)識(shí)到，必須對(duì)森林管理體系、公共財(cái)政支持體系、林業(yè)投融資體系、林業(yè)保險(xiǎn)政策、林權(quán)流轉(zhuǎn)政策、中介組織發(fā)展政策等進(jìn)行綜合配套改革[8-9]。將林權(quán)制度、基層森林經(jīng)營(yíng)管理模式和相關(guān)利益群體間恰當(dāng)?shù)睦娣峙錂C(jī)制進(jìn)行合理組合[10]。按Metcalfe的政策分析框架，從集體林權(quán)制度改革及其配套政策來(lái)看，在中央政府這一層級(jí)上，明確了這次集體林權(quán)制度改革的意義、目標(biāo)、任務(wù)、原則，基本實(shí)現(xiàn)了政策的協(xié)調(diào)，各部門和機(jī)構(gòu)在制定政策時(shí)，能夠向其他兄弟部門或機(jī)構(gòu)通報(bào)政策方案以聽取意見和建議，并且能夠從整體利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益出發(fā)，采取各方能夠接受的行動(dòng)。但是，由于職能重疊、條塊沖突等現(xiàn)象仍然存在，不同部門在某些權(quán)力的分配上仍有較大的改善空間，上文中提到，和集體林權(quán)制度改革相關(guān)的配套項(xiàng)目由不同部門負(fù)責(zé)實(shí)施，來(lái)自中央不同部委的項(xiàng)目造林投資標(biāo)準(zhǔn)各不相同的現(xiàn)象便是一個(gè)例子。因此，林權(quán)改革政策協(xié)調(diào)與合作處于第三、四和五等級(jí)，處于負(fù)向協(xié)調(diào)到正向協(xié)調(diào)的過渡區(qū)間。

在政策合作上，林業(yè)部門認(rèn)識(shí)到了媒體、非政府組織、私營(yíng)部門對(duì)集體林權(quán)制度改革的作用，并且與其開展了某些形式的合作，但是這種合作仍然缺乏法律上的保障。中央層面上，林業(yè)部門才是集體林權(quán)制度改革政策的制定者，其他利益相關(guān)群體的聲音很難在上層政策中得到體現(xiàn)，林業(yè)政策的合作仍然處于較低的水平。4.2基層林業(yè)政策總體上是無(wú)協(xié)調(diào)、少合作

盡管中央層級(jí)意識(shí)到了集體林權(quán)制度改革政策協(xié)調(diào)與合作的重要性，但是，在中央政策到達(dá)縣級(jí)場(chǎng)域之后，仍然難以體現(xiàn)部門間政策的協(xié)調(diào)和利益相關(guān)者的合作。黔西南的調(diào)查就表明，林業(yè)之外的相關(guān)部門更為關(guān)注自己的部門利益，并不愿意參與到林業(yè)政策的制定中來(lái)，縣級(jí)、鄉(xiāng)級(jí)林業(yè)部門與其他部門都是獨(dú)立做出自己的政策決策，按照Metcalfe政策分析框架，其基本處于無(wú)協(xié)調(diào)的狀態(tài)。

基層政策合作的水平也不高，盡管林農(nóng)、社區(qū)型企業(yè)、林場(chǎng)等利益主體對(duì)林業(yè)政策較為關(guān)心，但是他們往往缺乏足夠的資源和機(jī)會(huì)參與林業(yè)政策的制定。基層的廣大林農(nóng)缺乏利益代言人，社區(qū)型企業(yè)也得不到應(yīng)有的重視，利益相關(guān)者的合作參與處于較低的水平，因此難以真正落實(shí)集體林權(quán)制度改革的配套政策。在國(guó)家林業(yè)局參與的集體林權(quán)制度改革試點(diǎn)地區(qū)，比如福建省三明市，參與式林業(yè)政策形成過程動(dòng)員了社區(qū)林農(nóng)和社區(qū)型林業(yè)企業(yè)，利益主體廣泛參與到政策制定過程中，各方的權(quán)益得到了保障，按Metcalfe政策分析框架，圖3為典型的負(fù)向協(xié)調(diào)模式，處于信息通報(bào)、意見咨詢和避免沖突三個(gè)政策協(xié)調(diào)的層次。而其他地區(qū)，林業(yè)政策的相關(guān)利益群體一般都難以獲得機(jī)會(huì)參與到政策制定中來(lái)，基本上處于無(wú)協(xié)調(diào)的狀態(tài)。

4.3林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部基本實(shí)現(xiàn)了林業(yè)政策的正向協(xié)調(diào)

作為集體林權(quán)制度改革政策的實(shí)施主體，林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部存在復(fù)雜的政策協(xié)調(diào)過程，從縱向的中央、省、市三個(gè)層級(jí)來(lái)看，林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部上下層級(jí)的政策協(xié)調(diào)與綜合達(dá)到了第五、第六等級(jí)，即各部門能夠認(rèn)識(shí)到共同的利益，通過合作和共同行動(dòng)實(shí)現(xiàn)政策協(xié)調(diào)，并且上級(jí)部門能夠從全局出發(fā)通盤考慮制定配套政策

4.4非林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部在林業(yè)政策上基本處于無(wú)協(xié)調(diào)狀態(tài)林業(yè)政策離不開林業(yè)部門外其他部門的合作與參與，非林業(yè)部門從上到下的林業(yè)政策協(xié)調(diào)程度多處于第一層級(jí)。例如，盡管在中央層面上，人民銀行、財(cái)政部、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)、林業(yè)局早已針對(duì)林權(quán)改革與林業(yè)發(fā)展的金融服務(wù)工作出臺(tái)了指導(dǎo)意見，但是地方的銀行、財(cái)政、保險(xiǎn)部門實(shí)際上并沒有貫徹上級(jí)的政策（見圖2），而是更多從各自的眼前利益出發(fā)采取行動(dòng)；而且，對(duì)非林業(yè)部門來(lái)說，林業(yè)政策并非他們工作關(guān)注的重點(diǎn)，因此上級(jí)對(duì)下級(jí)的行為往往缺乏有效的監(jiān)督和管理?？傊?，在基層缺乏相關(guān)非林業(yè)部門的參與，非林業(yè)部門支持集體林權(quán)制度改革的配套政策很容易成為空頭支票。

5結(jié)論與啟示

5.1結(jié)論

林業(yè)作為環(huán)境和發(fā)展的紐帶，在可持續(xù)發(fā)展框架下覆蓋了政治承諾、國(guó)家發(fā)展規(guī)劃、緩解貧困等復(fù)雜政策問題，考慮到林業(yè)政策的復(fù)雜性、整體性和相關(guān)利益群體的多樣性，林業(yè)政策越來(lái)越成為一種公共政策，利益相關(guān)者的參與成為政策制定過程的中心[11]。從集體林權(quán)制度改革來(lái)看，政策協(xié)調(diào)與合作在林業(yè)政策制定過程中的重要性得到了普遍認(rèn)同。我國(guó)在中央層面上已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作的重要性，林業(yè)政策處于負(fù)向協(xié)調(diào)到正向協(xié)調(diào)的過渡區(qū)間，林業(yè)部門同其他利益群體開展了一定程度的合作，但是合作的水平仍有待提高；在基層，林業(yè)政策制定多處于無(wú)協(xié)調(diào)的狀態(tài)，利益相關(guān)者也缺乏有效的合作。林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部基本做到了林業(yè)政策的正向協(xié)調(diào)，但是非林業(yè)系統(tǒng)內(nèi)部在林業(yè)政策上基本處于無(wú)協(xié)調(diào)的狀態(tài)，在林業(yè)部門與非林業(yè)部門之間，非林業(yè)部門上下級(jí)之間的政策協(xié)調(diào)仍然有待加強(qiáng)。參與式林業(yè)政策過程可以整合不同利益相關(guān)者的觀點(diǎn)和化解不同利益需求間的沖突，是提高林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作水平的良好工具。

5.2啟示

（1）集體林權(quán)制度改革及配套政策實(shí)施是一個(gè)復(fù)雜的政策過程，明晰林權(quán)是森林可持續(xù)經(jīng)營(yíng)的必要條件，然而卻不是充分條件[12]。集體林權(quán)制度改革不能只是單一明晰產(chǎn)權(quán)，必須對(duì)森林管理體系、公共財(cái)政支持體系、林業(yè)投融資體系、林業(yè)保險(xiǎn)政策、林權(quán)流轉(zhuǎn)政策、中介組織發(fā)展政策等進(jìn)行綜合配套的改革。集體林權(quán)制度是我國(guó)農(nóng)村基本經(jīng)營(yíng)制度，其改革顯然已經(jīng)超過了單個(gè)林業(yè)部門的職權(quán)范圍。實(shí)現(xiàn)林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作，特別是在基層實(shí)現(xiàn)林業(yè)部門與非林業(yè)部門的協(xié)調(diào)，林業(yè)部門與林農(nóng)社區(qū)、林業(yè)企業(yè)、國(guó)有林場(chǎng)等相關(guān)利益群體的合作顯得尤為必要。

（2）政策協(xié)調(diào)與合作也是一個(gè)漸進(jìn)的、所有參與群體學(xué)習(xí)和相互適應(yīng)的過程，林業(yè)部門行為和態(tài)度、相關(guān)部門和利益主體的參與能力是制約政策協(xié)調(diào)和合作穩(wěn)定性的關(guān)鍵因素。對(duì)林業(yè)部門來(lái)說，在集體林權(quán)制度改革中，需要樹立農(nóng)民群眾是改革的參與主體、受益主體，同時(shí)也是決策主體、監(jiān)督主體的觀點(diǎn)。林權(quán)分不分、怎么分、分多少，都應(yīng)由農(nóng)民說了算。地方各級(jí)政府應(yīng)注重保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)、決策權(quán)和監(jiān)督權(quán)[13]。此外，還要切實(shí)加強(qiáng)林農(nóng)社區(qū)、林業(yè)企業(yè)等相關(guān)利益群體的參與能力建設(shè)。近六十年來(lái)，我國(guó)廣大林農(nóng)和其他相關(guān)利益群體很少、甚或沒有參與到歷次林權(quán)改革政策的制定過程中去，這在很大程度上動(dòng)搖了林農(nóng)對(duì)政府政策的信心[14]。地方政府和林業(yè)部門的干部和技術(shù)人員應(yīng)給予林農(nóng)代表等弱勢(shì)群體參與的空間和機(jī)會(huì)，提高他們參與林業(yè)政策制定的積極性，關(guān)注林農(nóng)、社區(qū)型林業(yè)企業(yè)的政策介入能力建設(shè)。

（3）導(dǎo)致政策變遷的條件是動(dòng)態(tài)的，而不是靜止的，部門間政策的協(xié)調(diào)始終處于動(dòng)態(tài)過程中，而不是一蹴而就、一勞永逸的。集體林權(quán)制度改革是一個(gè)逐步建立信任和重塑基層權(quán)力關(guān)系的過程，要從根源上解決林業(yè)政策制定過程中在協(xié)調(diào)與合作上的問題，減少現(xiàn)行的相互重疊、相互沖突、相互矛盾的政策行動(dòng)，就需要對(duì)條塊分割、從上至下命令服從型管理模式進(jìn)行改革。從這個(gè)角度上說，林業(yè)政策協(xié)調(diào)與合作中存在的問題，也是我國(guó)整個(gè)行政體系改革需要解決的問題，實(shí)現(xiàn)政府決策民主化、賦權(quán)還權(quán)于社群是世界范圍內(nèi)不可避免的趨勢(shì)，也是中國(guó)行政體系改革理應(yīng)的方向。

（編輯：李琪）

參考文獻(xiàn)（References）

[1]Zingerli C， Bisang K， Zimmermann W. Towards Policy Integration： Experiences with Intersectoral Coordination in International and National Forest Policy[R]. 2004：3-4.

[2]Peters B G. Managing Horizontal Government： The Politics of Coordination [J]. Public Administration， 1998，76（2）：295-311.

[3]Franz S， Bisang K， Zimmermann W. Crosssectoral Linkages in Forestry： Review of Available Information and Considerations for Further Research [M]. Rome： FAO， 2001： 7-17.

[4]Metcalfe L. International Policy Coordination and Public Management Reform [J]. International Review of Administrative Sciences， 1994， 60 （2）：271-290.

[5]賀東航，孔繁斌. 公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)[J]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)， 2011， （5）：61-79. [He Donghang， Kong Fanbin. Chinas Experience in Implementing Public Policies [J].Social Sciences in China， 2011， （5）：61-69.]

[6]于合軍.基于自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的中國(guó)西部山地生態(tài)治理模式與技術(shù)研究[D].北京：北京林業(yè)大學(xué)，2009.[Yu Hejun. Ecological Governance Model and Technology Research of Chinas Mountain Area Based on Natural Conditions and Socioeconomic Evaluation [D].Beijing： Beijing Forestry University， 2009.]

[7]劉金龍，孫程艷.參與式林業(yè)政策過程方法：一個(gè)新的林業(yè)政策形成路徑[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011，（2）：82-86. [ Liu Jinlong， Sun Chengyan. Participatory Forest Policy Process：A New Approach of Forest Policy Process [J].Forestry Economics， 2011， （2）：82-86.]

[8]劉金龍.集體林權(quán)制度改革面臨的突出問題和加強(qiáng)集體林權(quán)制度改革研究的建議[J]. 林業(yè)工作研究，2009，（2）： 24-29. [Liu Jinlong. Prominent Problems of Collective Forest Tenure Reform and Recommendations of Strengthening the Study of Collective Forest Tenure Reform [J].Forestry Work Study，2009，（2）：24-29.]

[9]World Bank. Tools for Institutional， Political， and Social Analysis of Policy Reform： A Sourcebook for Development Practitioners [M]. Washington D.C.： World Bank， 2007： 7-9.

[10]Food and Agriculture Organization. Developing Effective Forest Policy： A Guide [M]. Rome： FAO， 2010： 1-9.

[11]Liu Jinlong. Reconstructing the History of Forestry in Northwestern China： 1949-1998[J]. Global Environment， 2009， （3）： 188-219.

[12]劉金龍. 對(duì)中國(guó)集體林區(qū)產(chǎn)權(quán)改革諸問題的認(rèn)識(shí)[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì)， 2006 ，（8）：12-16. [Liu Jinlong. Understandings of The Tenure Reform in Chinas Collective Forest Areas [J]. Forestry Economics， 2006， （8）：12-16.]

[13]回良玉. 推進(jìn)集體林權(quán)制度改革確保農(nóng)民得實(shí)惠生態(tài)受保護(hù)[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006，（10）：3-6. [Hui Liangyu. Promote the Collective Forest Tenure Reform to Make Farmers Benefited and Environment Protected[J]. Forest Economics， 2006， （10）：3-6.]

[14]駱耀峰，劉金龍，張大紅. 集體林權(quán)制度改革：從單一的產(chǎn)權(quán)界定到綜合農(nóng)村發(fā)展政策[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2009，（6）：86-92. [Luo Yaofeng， Liu Jinlong， Zhang Dahong. Collective Forest Reform： From Single Definition of Property Rights to Integrated Rural Development Policy [J]. Issues in Agricultural Economy，2009，（6）：86-92.]

AbstractConsidering the fact that forests play great linkage roles on environment and development， under the framework of sustainable development， forest issues have been integrated into the issues of political commitment， national development strategy and programme， poverty alleviation， therefore， forest policy has become a part of public policy. Forest policy process inclines to strengthen cooperation with various stakeholders， and is coordinated with other related sectors. This paper interprets the meanings of policy coordination and cooperation， constructs an analytical framework based on the “positive coordination” and “negative coordination” theory of Scharpf and Metcalfes classification of policy coordination between government departments， which defines forest coordination into 9 levels as： 1） independent decisionmaking； 2） information exchange； 3） consultation with other agencies； 4） avoiding divergences among agencies； 5） seeking consensus； 6） arbitration of interagency differences； 7） setting parameters for agencies； 8） establishing government priorities； 9） overall government strategy. With this framework， the manuscript evaluates the step and the problems of forest policy coordination and cooperation in China through a case of collective forest tenure reform. The conclusion is that forest policy coordination and cooperation at the central level lies in Level Three， Four and Five and in the transitional range of negative negotiation and positive negotiation and at the grassroots level， it lies in Level One and in the condition of noncoordination. Within forestry administrative sectors， forest policy coordination and cooperation lies in Level Five and Six and the full coordination and cooperation has been almost achieved，but in nonforestry administrative sectors， forest policy coordination and cooperation lies in Level One and with no coordination at all. Between forest sector and nonforest sector， and between various levels of nonforest sectors， policy coordination and cooperation requires further enhancement. The forestry sectors should encourage more interest groups to participate in the policymaking process， pay more attention to promoting the capacity of less competitive groups and enhance the coordination with nonforestry sectors.

Key wordspolicy； coordination； cooperation； collective forest tenure reform； stakeholder

[5]賀東航，孔繁斌. 公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)[J]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)， 2011， （5）：61-79. [He Donghang， Kong Fanbin. Chinas Experience in Implementing Public Policies [J].Social Sciences in China， 2011， （5）：61-69.]

[6]于合軍.基于自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的中國(guó)西部山地生態(tài)治理模式與技術(shù)研究[D].北京：北京林業(yè)大學(xué)，2009.[Yu Hejun. Ecological Governance Model and Technology Research of Chinas Mountain Area Based on Natural Conditions and Socioeconomic Evaluation [D].Beijing： Beijing Forestry University， 2009.]

[7]劉金龍，孫程艷.參與式林業(yè)政策過程方法：一個(gè)新的林業(yè)政策形成路徑[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011，（2）：82-86. [ Liu Jinlong， Sun Chengyan. Participatory Forest Policy Process：A New Approach of Forest Policy Process [J].Forestry Economics， 2011， （2）：82-86.]

[8]劉金龍.集體林權(quán)制度改革面臨的突出問題和加強(qiáng)集體林權(quán)制度改革研究的建議[J]. 林業(yè)工作研究，2009，（2）： 24-29. [Liu Jinlong. Prominent Problems of Collective Forest Tenure Reform and Recommendations of Strengthening the Study of Collective Forest Tenure Reform [J].Forestry Work Study，2009，（2）：24-29.]

[9]World Bank. Tools for Institutional， Political， and Social Analysis of Policy Reform： A Sourcebook for Development Practitioners [M]. Washington D.C.： World Bank， 2007： 7-9.

[10]Food and Agriculture Organization. Developing Effective Forest Policy： A Guide [M]. Rome： FAO， 2010： 1-9.

[11]Liu Jinlong. Reconstructing the History of Forestry in Northwestern China： 1949-1998[J]. Global Environment， 2009， （3）： 188-219.

[12]劉金龍. 對(duì)中國(guó)集體林區(qū)產(chǎn)權(quán)改革諸問題的認(rèn)識(shí)[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì)， 2006 ，（8）：12-16. [Liu Jinlong. Understandings of The Tenure Reform in Chinas Collective Forest Areas [J]. Forestry Economics， 2006， （8）：12-16.]

[13]回良玉. 推進(jìn)集體林權(quán)制度改革確保農(nóng)民得實(shí)惠生態(tài)受保護(hù)[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006，（10）：3-6. [Hui Liangyu. Promote the Collective Forest Tenure Reform to Make Farmers Benefited and Environment Protected[J]. Forest Economics， 2006， （10）：3-6.]

[14]駱耀峰，劉金龍，張大紅. 集體林權(quán)制度改革：從單一的產(chǎn)權(quán)界定到綜合農(nóng)村發(fā)展政策[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2009，（6）：86-92. [Luo Yaofeng， Liu Jinlong， Zhang Dahong. Collective Forest Reform： From Single Definition of Property Rights to Integrated Rural Development Policy [J]. Issues in Agricultural Economy，2009，（6）：86-92.]

AbstractConsidering the fact that forests play great linkage roles on environment and development， under the framework of sustainable development， forest issues have been integrated into the issues of political commitment， national development strategy and programme， poverty alleviation， therefore， forest policy has become a part of public policy. Forest policy process inclines to strengthen cooperation with various stakeholders， and is coordinated with other related sectors. This paper interprets the meanings of policy coordination and cooperation， constructs an analytical framework based on the “positive coordination” and “negative coordination” theory of Scharpf and Metcalfes classification of policy coordination between government departments， which defines forest coordination into 9 levels as： 1） independent decisionmaking； 2） information exchange； 3） consultation with other agencies； 4） avoiding divergences among agencies； 5） seeking consensus； 6） arbitration of interagency differences； 7） setting parameters for agencies； 8） establishing government priorities； 9） overall government strategy. With this framework， the manuscript evaluates the step and the problems of forest policy coordination and cooperation in China through a case of collective forest tenure reform. The conclusion is that forest policy coordination and cooperation at the central level lies in Level Three， Four and Five and in the transitional range of negative negotiation and positive negotiation and at the grassroots level， it lies in Level One and in the condition of noncoordination. Within forestry administrative sectors， forest policy coordination and cooperation lies in Level Five and Six and the full coordination and cooperation has been almost achieved，but in nonforestry administrative sectors， forest policy coordination and cooperation lies in Level One and with no coordination at all. Between forest sector and nonforest sector， and between various levels of nonforest sectors， policy coordination and cooperation requires further enhancement. The forestry sectors should encourage more interest groups to participate in the policymaking process， pay more attention to promoting the capacity of less competitive groups and enhance the coordination with nonforestry sectors.

Key wordspolicy； coordination； cooperation； collective forest tenure reform； stakeholder

[5]賀東航，孔繁斌. 公共政策執(zhí)行的中國(guó)經(jīng)驗(yàn)[J]. 中國(guó)社會(huì)科學(xué)， 2011， （5）：61-79. [He Donghang， Kong Fanbin. Chinas Experience in Implementing Public Policies [J].Social Sciences in China， 2011， （5）：61-69.]

[6]于合軍.基于自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)評(píng)價(jià)的中國(guó)西部山地生態(tài)治理模式與技術(shù)研究[D].北京：北京林業(yè)大學(xué)，2009.[Yu Hejun. Ecological Governance Model and Technology Research of Chinas Mountain Area Based on Natural Conditions and Socioeconomic Evaluation [D].Beijing： Beijing Forestry University， 2009.]

[7]劉金龍，孫程艷.參與式林業(yè)政策過程方法：一個(gè)新的林業(yè)政策形成路徑[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2011，（2）：82-86. [ Liu Jinlong， Sun Chengyan. Participatory Forest Policy Process：A New Approach of Forest Policy Process [J].Forestry Economics， 2011， （2）：82-86.]

[8]劉金龍.集體林權(quán)制度改革面臨的突出問題和加強(qiáng)集體林權(quán)制度改革研究的建議[J]. 林業(yè)工作研究，2009，（2）： 24-29. [Liu Jinlong. Prominent Problems of Collective Forest Tenure Reform and Recommendations of Strengthening the Study of Collective Forest Tenure Reform [J].Forestry Work Study，2009，（2）：24-29.]

[9]World Bank. Tools for Institutional， Political， and Social Analysis of Policy Reform： A Sourcebook for Development Practitioners [M]. Washington D.C.： World Bank， 2007： 7-9.

[10]Food and Agriculture Organization. Developing Effective Forest Policy： A Guide [M]. Rome： FAO， 2010： 1-9.

[11]Liu Jinlong. Reconstructing the History of Forestry in Northwestern China： 1949-1998[J]. Global Environment， 2009， （3）： 188-219.

[12]劉金龍. 對(duì)中國(guó)集體林區(qū)產(chǎn)權(quán)改革諸問題的認(rèn)識(shí)[J]. 林業(yè)經(jīng)濟(jì)， 2006 ，（8）：12-16. [Liu Jinlong. Understandings of The Tenure Reform in Chinas Collective Forest Areas [J]. Forestry Economics， 2006， （8）：12-16.]

[13]回良玉. 推進(jìn)集體林權(quán)制度改革確保農(nóng)民得實(shí)惠生態(tài)受保護(hù)[J].林業(yè)經(jīng)濟(jì)，2006，（10）：3-6. [Hui Liangyu. Promote the Collective Forest Tenure Reform to Make Farmers Benefited and Environment Protected[J]. Forest Economics， 2006， （10）：3-6.]

[14]駱耀峰，劉金龍，張大紅. 集體林權(quán)制度改革：從單一的產(chǎn)權(quán)界定到綜合農(nóng)村發(fā)展政策[J]. 農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)問題，2009，（6）：86-92. [Luo Yaofeng， Liu Jinlong， Zhang Dahong. Collective Forest Reform： From Single Definition of Property Rights to Integrated Rural Development Policy [J]. Issues in Agricultural Economy，2009，（6）：86-92.]

AbstractConsidering the fact that forests play great linkage roles on environment and development， under the framework of sustainable development， forest issues have been integrated into the issues of political commitment， national development strategy and programme， poverty alleviation， therefore， forest policy has become a part of public policy. Forest policy process inclines to strengthen cooperation with various stakeholders， and is coordinated with other related sectors. This paper interprets the meanings of policy coordination and cooperation， constructs an analytical framework based on the “positive coordination” and “negative coordination” theory of Scharpf and Metcalfes classification of policy coordination between government departments， which defines forest coordination into 9 levels as： 1） independent decisionmaking； 2） information exchange； 3） consultation with other agencies； 4） avoiding divergences among agencies； 5） seeking consensus； 6） arbitration of interagency differences； 7） setting parameters for agencies； 8） establishing government priorities； 9） overall government strategy. With this framework， the manuscript evaluates the step and the problems of forest policy coordination and cooperation in China through a case of collective forest tenure reform. The conclusion is that forest policy coordination and cooperation at the central level lies in Level Three， Four and Five and in the transitional range of negative negotiation and positive negotiation and at the grassroots level， it lies in Level One and in the condition of noncoordination. Within forestry administrative sectors， forest policy coordination and cooperation lies in Level Five and Six and the full coordination and cooperation has been almost achieved，but in nonforestry administrative sectors， forest policy coordination and cooperation lies in Level One and with no coordination at all. Between forest sector and nonforest sector， and between various levels of nonforest sectors， policy coordination and cooperation requires further enhancement. The forestry sectors should encourage more interest groups to participate in the policymaking process， pay more attention to promoting the capacity of less competitive groups and enhance the coordination with nonforestry sectors.

Key wordspolicy； coordination； cooperation； collective forest tenure reform； stakeholder