公共決策不能沒(méi)有“民意護(hù)航”——從廣州番禺垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)選址事件談起

文/牟永福

2009年11月，廣州市番禺區(qū)因規(guī)劃建設(shè)生活垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)而遭到周?chē)用竦膹?qiáng)烈反對(duì)，自發(fā)組織的市民分別在多個(gè)地點(diǎn)相繼簽名抗議，近300名市民到市政府門(mén)前“散步”請(qǐng)?jiān)?，番禺區(qū)區(qū)委書(shū)記譚應(yīng)華最終不得不表示，“番禺垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)項(xiàng)目停建，什么時(shí)候70%以上的市民同意了，我們?cè)匍_(kāi)工。”這場(chǎng)市民與政府的較量是近年來(lái)公共決策與民意博弈的一個(gè)縮影，折射出公眾對(duì)政府決策參與缺失的焦慮和抗議，也反映了民眾對(duì)公共決策科學(xué)化、民主化的期盼和呼喚。

一、“民意”是維護(hù)公共精神的“達(dá)摩克利斯之劍”

公共政策的本質(zhì)就是它所具有的公共精神。一旦偏離了公共精神，公共政策為某些利益集團(tuán)或階層服務(wù)，政策就會(huì)被“異化”“妖魔化”，大部分民眾將被拋入受“奴役”的困境。公共決策的這種“自利性”在美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家布坎南那里獲得了理論驗(yàn)證。他以“經(jīng)濟(jì)人”假設(shè)為邏輯前提，認(rèn)為官僚也是追求個(gè)人利益或效用最大化的“經(jīng)濟(jì)人”，其目標(biāo)既不是公共利益，也不是機(jī)構(gòu)效率，而是個(gè)人效用。在同樣無(wú)法避免“精英政治”的中國(guó)社會(huì)，公共決策權(quán)有可能掌握在少數(shù)人手中，而這少數(shù)人難免受到利益的驅(qū)使，被利益集團(tuán)所“綁架”。

以“番禺垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)選址事件”為代表的一系列決策實(shí)踐表明：對(duì)于掌握公共決策大權(quán)的政府及其官員來(lái)說(shuō)，其動(dòng)機(jī)并不是高尚無(wú)私的，也會(huì)有其自身的利益需求，部門(mén)的利益及官員個(gè)人的利益都會(huì)在公共決策中有所體現(xiàn)。據(jù)有關(guān)報(bào)道，垃圾焚燒發(fā)電是一個(gè)“錢(qián)景無(wú)限好”的產(chǎn)業(yè)。首先，與每噸煤炭發(fā)電成本500～600元人民幣相比，垃圾發(fā)電幾乎不需要成本。其次，國(guó)家規(guī)定可再生能源發(fā)電的電價(jià)遠(yuǎn)高于煤電電價(jià)，而且，國(guó)家還要向企業(yè)按噸位支付垃圾處理費(fèi)。更誘人的是，此類(lèi)項(xiàng)目將大幅帶動(dòng)配套裝備產(chǎn)業(yè)。在這一巨額利潤(rùn)的吸引下，代表利益集團(tuán)的所謂“專(zhuān)家”開(kāi)始積極進(jìn)行游說(shuō)。例如，在番禺區(qū)所聘請(qǐng)的4位“專(zhuān)家”中，有兩位分別為垃圾焚燒爐專(zhuān)利持有者和國(guó)際垃圾發(fā)電產(chǎn)業(yè)巨頭卡萬(wàn)塔集團(tuán)的中國(guó)副總裁。由此可見(jiàn)，在有關(guān)“專(zhuān)家”及利益集團(tuán)的游說(shuō)下，加之權(quán)力制約機(jī)制特別是社會(huì)監(jiān)督機(jī)制的缺失，政府中的決策者為了少數(shù)人的利益，容易忽視甚至損害多數(shù)人利益，即出現(xiàn)所謂的“尋租活動(dòng)”，這也正是公共決策導(dǎo)致失敗的重要原因之一。

而公共決策的“民意”意義，就在于通過(guò)參與主體行使話(huà)語(yǔ)權(quán)，對(duì)決策者和特定利益集團(tuán)話(huà)語(yǔ)霸權(quán)進(jìn)行制約，表達(dá)各種價(jià)值偏好、提供各種信息、與決策主體進(jìn)行富有誠(chéng)意的交流，從而使決策的過(guò)程更加開(kāi)放，追回決策結(jié)果失落的“公共性”。

二、“民意”是協(xié)調(diào)利益博弈的“平衡器”

隨著市場(chǎng)化進(jìn)程的加快，我國(guó)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了很大變化，由于多種經(jīng)濟(jì)成分和形式的出現(xiàn)，形成了眾多且龐雜的利益主體，整個(gè)社會(huì)呈現(xiàn)出利益多元化趨勢(shì)。社會(huì)結(jié)構(gòu)的復(fù)雜化、利益主體的多元化向傳統(tǒng)的公共決策模式提出了挑戰(zhàn)，以往那種由行政官員依據(jù)簡(jiǎn)單的價(jià)值原則和經(jīng)驗(yàn)獨(dú)斷決策的方式，已經(jīng)無(wú)法應(yīng)對(duì)紛繁復(fù)雜的社會(huì)利益矛盾和糾紛，無(wú)法制定出公平而有效的公共政策。在這種情況下，只有加強(qiáng)公眾的參與，讓各利益主體充分表達(dá)各自的利益訴求，通過(guò)協(xié)商、溝通，相互作出妥協(xié)讓步，從而達(dá)到利益的平衡，才可能為政府的正確決策提供價(jià)值目標(biāo)，使政策更能體現(xiàn)各方的利益。

在“番禺垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)選址事件”中，這一對(duì)周邊環(huán)境及民眾生活可能產(chǎn)生重大影響的項(xiàng)目，從2004年確定地址、2006年通過(guò)審批、2009年開(kāi)始征地，前后5年中沒(méi)有情況通報(bào)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)一次聽(tīng)證，沒(méi)有召開(kāi)利益相關(guān)各方的論證會(huì)。即使后來(lái)所謂的“聽(tīng)取公眾意見(jiàn)”，也僅僅是把方案往報(bào)紙、網(wǎng)絡(luò)上一貼，公眾究竟提了什么意見(jiàn)、這些意見(jiàn)是否被采納，也沒(méi)有下文。這種將公眾蒙在鼓里的做法、有公示無(wú)回應(yīng)的“單程民主”，對(duì)于解決“番禺垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)選址事件”引起的爭(zhēng)議顯然是蒼白無(wú)力的。然而，在我國(guó)民主進(jìn)程不斷推進(jìn)、公民社會(huì)日趨成熟的語(yǔ)境下，社會(huì)公眾為了謀求自身利益，不再滿(mǎn)足于公共政策的客體身份，他們對(duì)于公共政策制定過(guò)程產(chǎn)生了強(qiáng)烈的參與愿望，期望能夠在具體的公共政策制定、執(zhí)行和反饋過(guò)程中體現(xiàn)自己的主動(dòng)作用，使其充分反映和代表自身的訴求。該事件之所以能使公共利益得以彰顯，并成為我國(guó)公共決策史上具有里程碑意義的公共事件，其原因就在于，它充分折射出了我國(guó)公共決策中利益博弈的新動(dòng)向，即決策主體只有實(shí)現(xiàn)一定程度的多元化并提供一個(gè)各個(gè)利益團(tuán)體相互交流和對(duì)話(huà)的平臺(tái)，才能推動(dòng)各方利益主體相互博弈，以彌補(bǔ)政府“有限理性”的不足，推動(dòng)公共決策的科學(xué)化并實(shí)現(xiàn)其理性回歸。從這個(gè)意義上來(lái)看，“民意”顯然會(huì)成為協(xié)調(diào)不同利益主體利益博弈的“平衡器”。

三、“民意”是過(guò)濾“有害雜質(zhì)”的“活性碳”

公共決策作為動(dòng)態(tài)化的能動(dòng)性活動(dòng)過(guò)程，是由問(wèn)題構(gòu)建、方案設(shè)計(jì)、方案抉擇等多個(gè)環(huán)節(jié)組成的。在每個(gè)環(huán)節(jié)，如果都引入“民意”的話(huà)，那么它就會(huì)發(fā)揮“活性碳”的過(guò)濾作用，去除決策過(guò)程中的各種“有害雜質(zhì)”，保證決策的“純凈”與安全順暢。

根據(jù)美國(guó)著名的公共行政學(xué)家威廉·鄧恩教授的觀(guān)點(diǎn)，構(gòu)建問(wèn)題是分析人員在不同的利益相關(guān)者所持的相互分歧的意見(jiàn)中，連續(xù)地、反復(fù)地探究問(wèn)題的階段。因此，在這一階段，應(yīng)積極鼓勵(lì)和引導(dǎo)公民對(duì)決策對(duì)象及所要解決的問(wèn)題進(jìn)行充分討論，并對(duì)問(wèn)題信息充分收集，以獲得民眾的理解和支持。試想一下，如果廣州市番禺區(qū)政府一開(kāi)始就垃圾問(wèn)題的嚴(yán)重性、解決垃圾問(wèn)題的緊迫性和必要性等讓市民參與討論，民眾很可能會(huì)理解政府的難處，就不會(huì)遭到高達(dá)97.1%的人的強(qiáng)烈反對(duì)；如果政府就垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目一開(kāi)始便廣泛收集民意，就不會(huì)出現(xiàn)轟動(dòng)全國(guó)的大事件，政府也會(huì)及時(shí)地調(diào)整自己的決策思路和方案。

在方案設(shè)計(jì)階段，鼓勵(lì)和引導(dǎo)“民意”介入，實(shí)際上就是賦予個(gè)人、團(tuán)體等公眾行為者針對(duì)決策問(wèn)題提出改進(jìn)問(wèn)題方案的權(quán)利。這意味著在此階段政府要允許各方發(fā)表意見(jiàn)，參與方案規(guī)劃，及時(shí)與公眾進(jìn)行對(duì)話(huà)和討論，并在此基礎(chǔ)上適時(shí)制定行動(dòng)方案。在反對(duì)興建垃圾焚燒發(fā)電廠(chǎng)的問(wèn)題上，番禺居民不依不饒的一個(gè)焦點(diǎn)是：征詢(xún)民意不夠。番禺區(qū)政府只是單方面“閉門(mén)造車(chē)”，完全自主決策，并沒(méi)有在方案的設(shè)計(jì)、規(guī)劃過(guò)程中參考所選地址周?chē)癖姷囊庖?jiàn)。這種只顧“行政效率”、只求“雷厲風(fēng)行”、忽略溝通乃至必要修正的“千里走單騎”式的決策，往往容易導(dǎo)致誤解和糾葛，引來(lái)群眾的不滿(mǎn)甚至反對(duì)。

方案的抉擇是公共決策過(guò)程的核心，直接關(guān)系到公共決策的水平和質(zhì)量。在傳統(tǒng)官僚制決策體制中，方案的最終決定權(quán)依據(jù)官僚制體系中的層級(jí)原則層層分配，拍板定案權(quán)集中在少數(shù)行政領(lǐng)導(dǎo)手中，極易導(dǎo)致行政領(lǐng)導(dǎo)的專(zhuān)斷，影響公共決策的質(zhì)量和水平。因此，方案的確定一定要經(jīng)過(guò)充分的論證才行，其決策的科學(xué)性一定要經(jīng)得起“民意”的檢驗(yàn)才行。沒(méi)有“民意的護(hù)航”，本來(lái)應(yīng)該在決策之前完成的意見(jiàn)交鋒和利益博弈，只能延宕到?jīng)Q策實(shí)施當(dāng)中，不僅使決策缺少了底氣，而且為決策實(shí)施埋設(shè)了暗礁?！胺贌l(fā)電廠(chǎng)選址事件”就體現(xiàn)了公眾在方案抉擇階段所發(fā)揮的監(jiān)督和檢驗(yàn)作用。