審計(jì)署審出部委十大“牛皮癬”

姚冬琴

7月2日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，聽取審計(jì)相關(guān)情況匯報(bào)后，李克強(qiáng)總理翻著手中的材料問：“這里面‘點(diǎn)了一些部門的名字，有人要‘申訴嗎？”

被“點(diǎn)名”的幾個(gè)部委的負(fù)責(zé)人紛紛表示“認(rèn)賬”，要反思審計(jì)查出的問題，并表示堅(jiān)決整改的決心。

“這次的審計(jì)結(jié)果，有些是新問題，但大部分都是老毛病，像‘牛皮癬一樣‘屢審屢犯。這極大地?fù)p害了政府的公信力?！崩羁藦?qiáng)總理要求，要著力構(gòu)建長效機(jī)制，用改革的辦法解決前進(jìn)中的問題，克服屢審屢犯的“牛皮癬”。

這并不是總理第一次談及“牛皮癬”問題。就在今年3月，他在國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上說，“對(duì)政府性樓堂館所這個(gè)屢治屢犯的‘牛皮癬，必須要加大整治力度，堅(jiān)決查處，絕不手軟！”

今年對(duì)部委審計(jì)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是對(duì)中央“八項(xiàng)規(guī)定”、國務(wù)院“約法三章”落實(shí)情況的檢查。

從審計(jì)署對(duì)38個(gè)中央部門單位的審計(jì)結(jié)果來看，八成部門“三公”經(jīng)費(fèi)管理使用違規(guī)；絕大多數(shù)部門存在違規(guī)支出會(huì)議費(fèi)問題；樓堂館所仍有違規(guī)建設(shè)。

《中國經(jīng)濟(jì)周刊》通過對(duì)近5年來審計(jì)報(bào)告中對(duì)國務(wù)院組成部門的審計(jì)結(jié)果進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，公費(fèi)出國（境）管理不嚴(yán)格、經(jīng)費(fèi)使用不合規(guī)，超編制、超標(biāo)準(zhǔn)配備公務(wù)用車，超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)列支公務(wù)接待費(fèi)，超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍支出會(huì)議費(fèi)，依托行政資源不當(dāng)牟利，多申領(lǐng)財(cái)政資金，挪用或套取財(cái)政資金，私存私放資金設(shè)立“小金庫”，政府采購制度執(zhí)行不嚴(yán)格，違規(guī)建設(shè)樓堂館所或超標(biāo)準(zhǔn)占用辦公用房等問題，“屢審屢犯”情形嚴(yán)重，堪稱“牛皮癬”。

比如，今年被審計(jì)署指出違規(guī)列支出國費(fèi)用的工信部、財(cái)政部、商務(wù)部、文化部等四個(gè)部門，在上一年度審計(jì)中都曾因同樣問題被點(diǎn)名；今年被指出未嚴(yán)格執(zhí)行政府采購制度的工信部、水利部、外交部、教育部、國土資源部、衛(wèi)計(jì)委等六部門，往年也都曾因同樣問題被點(diǎn)過名。

客觀地說，一些部門所屬單位違規(guī)問題比較突出，成為審計(jì)出的“重災(zāi)區(qū)”。

中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院院長王雍君告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》，“審計(jì)報(bào)告反映的問題，涉及到深層次的制度改革，最根本的一點(diǎn)就是財(cái)政制度?！必?cái)政制度改革的焦點(diǎn)首先是預(yù)算制度，其次是政府間財(cái)政體制，另外還有財(cái)務(wù)管理制度。“財(cái)務(wù)管理制度，其核心就是財(cái)務(wù)控制，對(duì)每一筆公款進(jìn)行全程的、逐筆的、實(shí)時(shí)的監(jiān)管。目前，這一套財(cái)務(wù)控制體系基本還沒有建立起來。這就給了行政部門很多的機(jī)會(huì)，去違規(guī)和腐敗。”

部委十大“牛皮癬”

1.公費(fèi)出國（境）管理不嚴(yán)格、經(jīng)費(fèi)使用不合規(guī)

《國務(wù)院關(guān)于2013年度中央預(yù)算執(zhí)行和其他財(cái)政收支的審計(jì)工作報(bào)告》（下稱《2013年度審計(jì)工作報(bào)告》）指出，在公費(fèi)出國（境）方面主要存在四類問題，而這些問題在以往年度也曾屢次被點(diǎn)名。

其一，違規(guī)組織“雙跨”（跨地區(qū)、跨部門）出國考察。比如，2013年，科技部違規(guī)組織“雙跨”出國（境）團(tuán)組1個(gè)，且超出規(guī)定人數(shù)26人。

其二，擅自更改行程、延長境外停留時(shí)間。比如，國土資源部所屬中國地質(zhì)調(diào)查局“美國和加拿大開展頁巖氣技術(shù)考察團(tuán)”2013年1月改變在美行程，前往拉斯維加斯停留3天，回國后報(bào)稱當(dāng)時(shí)在加拿大考察。

其三，違規(guī)列支出國費(fèi)用?！?013年度審計(jì)工作報(bào)告》指出，14個(gè)部門本級(jí)和54個(gè)所屬單位超標(biāo)準(zhǔn)、超預(yù)算或超范圍列支出國（境）費(fèi)用3229.53萬元。

具體來看，在國務(wù)院組成部門中，2013年，工信部11個(gè)出國（境）團(tuán)組住宿費(fèi)超標(biāo)準(zhǔn)列支30.19萬元；財(cái)政部3個(gè)出國（境）團(tuán)組超標(biāo)準(zhǔn)列支18.42萬元；商務(wù)部6個(gè)團(tuán)組超標(biāo)準(zhǔn)列支出國（境）費(fèi)用12.16萬元；文化部4個(gè)團(tuán)組超標(biāo)準(zhǔn)列支出國（境）經(jīng)費(fèi)7.86萬元。而這四個(gè)部門在上一年度審計(jì)中，也都因?yàn)檫`規(guī)列支出國費(fèi)用而被點(diǎn)名。

其四，轉(zhuǎn)嫁出國（境）費(fèi)用。早在2008年，財(cái)政部等五部門聯(lián)合出臺(tái)的《加強(qiáng)黨政干部因公出國（境）經(jīng)費(fèi)管理暫行辦法》就明文規(guī)定，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)不得接受或變相接受企事業(yè)單位資助，或向同級(jí)機(jī)關(guān)、下級(jí)機(jī)關(guān)和下屬單位攤派、轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用。但梳理近年來的審計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，轉(zhuǎn)嫁出國（境）費(fèi)用的現(xiàn)象未能杜絕，依然普遍存在?！?013年度審計(jì)工作報(bào)告》指出，9個(gè)部門本級(jí)和14個(gè)所屬單位由企事業(yè)單位承擔(dān)出國（境）費(fèi)用1568.75萬元。

在國務(wù)院組成部門中，2011年至2013年，原衛(wèi)生部出國費(fèi)413.35萬元由所屬單位承擔(dān)。2013年，發(fā)改委接受24家單位資助33人次出國（境）費(fèi)用共計(jì)157.03萬元；水利部及所屬單位向下屬單位轉(zhuǎn)嫁16人次出國費(fèi)用61.52萬元；住建部3個(gè)出國團(tuán)組4人次出國費(fèi)用13.35萬元，由所屬單位和外單位承擔(dān)；交通運(yùn)輸部向所屬規(guī)劃研究院轉(zhuǎn)嫁因公出國（境）費(fèi)3.38萬元；科技部7人次（共68天）出國（境）費(fèi)用由部外單位承擔(dān)。

2.公務(wù)用車配備超編制、超標(biāo)準(zhǔn)

與公費(fèi)出國一樣，公務(wù)用車也一直是公眾關(guān)注的焦點(diǎn)。今年7月16日，《關(guān)于全面推進(jìn)公務(wù)用車制度改革的指導(dǎo)意見》和《中央和國家機(jī)關(guān)公務(wù)用車制度改革方案》發(fā)布，規(guī)定取消一般公務(wù)用車，普通公務(wù)出行實(shí)行社會(huì)化提供并適度補(bǔ)貼交通費(fèi)用。

從歷年審計(jì)結(jié)果來看，超編制、超標(biāo)準(zhǔn)配備公務(wù)用車一直是個(gè)難以杜絕的問題?！?013年度審計(jì)工作報(bào)告》指出，14個(gè)部門本級(jí)和13個(gè)所屬單位公務(wù)用車配備超編制289輛、超標(biāo)準(zhǔn)123輛。在國務(wù)院組成部門中，截至2013年底，發(fā)改委及所屬離退休干部局超編制配備公務(wù)用車21輛；科技部超出國管局核定的編制配備公務(wù)用車11輛；國土資源部所屬中國地質(zhì)調(diào)查局等14家單位以租賃形式配置公務(wù)用車44輛，超編26輛；交通運(yùn)輸部及所屬海事局超編制配備公務(wù)用車41輛。

除了超編制、超標(biāo)準(zhǔn)配備公務(wù)用車，審計(jì)還揭露出有關(guān)部門占用下屬單位和其他單位車輛的問題。比如，2013年，公安部及所屬部門占用本系統(tǒng)或其他單位車輛18輛；水利部長江水利委員會(huì)駐北京聯(lián)絡(luò)處和中國水利水電科學(xué)研究院（下稱“水利部水科院”）占用企事業(yè)單位車輛13輛；衛(wèi)計(jì)委所屬國家食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估中心使用外單位汽車2輛。此外，原衛(wèi)生部國際合作司2006年以來長期占用下屬單位汽車1輛；所屬衛(wèi)生部人才交流服務(wù)中心2010年以來無償使用下屬單位汽車3輛。endprint

3.超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)列支公務(wù)接待費(fèi)

與轉(zhuǎn)嫁出國費(fèi)用類似，公務(wù)接待費(fèi)也被有些部門轉(zhuǎn)嫁給下屬單位。比如，2012年至2013年，國土資源部所屬地科院向下屬單位轉(zhuǎn)嫁公務(wù)接待費(fèi)18.51萬元。

此外，審計(jì)結(jié)果還顯示，超預(yù)算、超標(biāo)準(zhǔn)列支公務(wù)接待費(fèi)的情況也在不少部門存在。比如，2013年，發(fā)改委所屬經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所超預(yù)算支出公務(wù)接待費(fèi)93.13萬元；交通運(yùn)輸部所屬規(guī)劃院超預(yù)算支出公務(wù)接待費(fèi) 61.56萬元；公安部所屬單位超預(yù)算支出公務(wù)接待費(fèi)35.4萬元；科技部超標(biāo)準(zhǔn)列支外賓接待費(fèi)7.23萬元。

4.超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍支出會(huì)議費(fèi)，計(jì)劃外召開會(huì)議

梳理歷年審計(jì)結(jié)果，在會(huì)議費(fèi)用方面，存在以下重點(diǎn)問題：

其一，超標(biāo)準(zhǔn)、超范圍支出會(huì)議費(fèi)。比如，2013年，發(fā)改委有1個(gè)國際會(huì)議超標(biāo)準(zhǔn)支出會(huì)議費(fèi)163.9萬元；文化部16個(gè)會(huì)議超標(biāo)準(zhǔn)列支會(huì)議費(fèi)197.77萬元。

其二，在非定點(diǎn)飯店召開會(huì)議。比如，2013年，交通運(yùn)輸部在非定點(diǎn)飯店召開會(huì)議114個(gè)（43個(gè)在五星級(jí)酒店）、民政部在非定點(diǎn)飯店召開會(huì)議15個(gè)（1個(gè)在五星級(jí)酒店）。

其三，轉(zhuǎn)嫁、攤派會(huì)議費(fèi)。比如衛(wèi)計(jì)委有關(guān)司局2012年和2013年有3次會(huì)議由其所屬醫(yī)管所具體承辦，會(huì)議費(fèi)99.85萬元均由醫(yī)藥企業(yè)贊助；2012年，所屬醫(yī)管所召開研討會(huì)支出28.46萬元全部由醫(yī)藥企業(yè)贊助。發(fā)改委2013年也有5個(gè)會(huì)議向地方發(fā)展改革部門和企業(yè)轉(zhuǎn)嫁費(fèi)用52.02萬元。

其四，計(jì)劃外召開會(huì)議。比如，2013年，交通運(yùn)輸部有13個(gè)三類會(huì)議[指黨中央和國務(wù)院各部委、各直屬機(jī)構(gòu)，最高法，最高檢，各人民團(tuán)體及其所屬內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)召開的，要求省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市有關(guān)廳（局）或本系統(tǒng)機(jī)構(gòu)有關(guān)人員參加的會(huì)議]未列入計(jì)劃。

計(jì)劃外召開會(huì)議的情況在上一年度更為嚴(yán)重。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，2012年有31個(gè)部門計(jì)劃外召開三類及以上會(huì)議1129個(gè)。其中，僅人社部就計(jì)劃外召開250個(gè)三類會(huì)議。也就是說，幾乎平均每個(gè)工作日都要召開一場計(jì)劃外的會(huì)議。

5.依托行政資源不當(dāng)牟利

《2013年度審計(jì)工作報(bào)告》指出，一些中央部門主管的社會(huì)組織和所屬單位依托行政資源不當(dāng)牟利。至2013年底，衛(wèi)計(jì)委、國土資源部、住建部等13個(gè)部門主管的35個(gè)社會(huì)組織和61個(gè)所屬事業(yè)單位利用所在部門影響，采取違規(guī)收費(fèi)、未經(jīng)批準(zhǔn)開展評(píng)比達(dá)標(biāo)、有償提供信息等方式取得收入共計(jì)29.75億元。

具體來看國務(wù)院組成部門，有衛(wèi)計(jì)委、住建部、水利部、財(cái)政部、國土資源部、發(fā)改委、民政部、工信部、交通運(yùn)輸部等部門因此被點(diǎn)名，涉及金額最高達(dá)8.2億元（詳見表1）。

這一問題也并非今年才出現(xiàn)。比如，住建部也曾因2010年至2012年所屬單位在承辦某獎(jiǎng)項(xiàng)時(shí)違規(guī)向參評(píng)單位收費(fèi)而被點(diǎn)名。

6.通過虛報(bào)人數(shù)、重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目等方式多申領(lǐng)財(cái)政資金

梳理歷年審計(jì)結(jié)果發(fā)現(xiàn)，部委多申領(lǐng)財(cái)政資金的方式主要有虛報(bào)人數(shù)、重復(fù)申報(bào)項(xiàng)目等。

虛報(bào)人數(shù)的例子有：2013年，發(fā)改委所屬宏觀經(jīng)濟(jì)研究院、經(jīng)濟(jì)研究所等6家單位多列報(bào)人員24名多申領(lǐng)人員經(jīng)費(fèi)預(yù)算?？萍疾吭诰幹?013年預(yù)算時(shí)，所屬中國科學(xué)技術(shù)信息研究所多報(bào)188人，多申領(lǐng)財(cái)政資金711.69萬元。國土資源部所屬的5家單位虛報(bào)實(shí)有人數(shù)，多申領(lǐng)人員經(jīng)費(fèi)114.43萬元。

重復(fù)申報(bào)的例子有：2010至2012年，農(nóng)業(yè)部所屬黑龍江省農(nóng)墾總局閆家崗農(nóng)場、八五九農(nóng)場以重復(fù)申報(bào)方式，多申領(lǐng)中央財(cái)政資金1555萬元。2011年，國土資源部和所屬信息中心分別在“國土資源部信息化運(yùn)行與維護(hù)”等項(xiàng)目中重復(fù)申報(bào)網(wǎng)絡(luò)租用費(fèi)等，多獲財(cái)政撥款預(yù)算共165.2萬元。

此外，國土資源部還在2010年、2011年連續(xù)兩年為經(jīng)費(fèi)自理的中國土地礦產(chǎn)法律事務(wù)中心申報(bào)或安排支出預(yù)算。

審計(jì)署今年披露的部委及所屬單位不當(dāng)牟利情況（表1）

7.挪用或套取財(cái)政資金

2013年度《審計(jì)工作報(bào)告》指出，文化部和水利部水科院、發(fā)改委能源研究所等部門單位挪用或套取財(cái)政資金等1.04億元，其中3433萬元用于違規(guī)購買購物卡、禮品或發(fā)放勞務(wù)費(fèi)等。其中，公安部被發(fā)現(xiàn)其所屬物證鑒定中心將防洪工程項(xiàng)目資金643萬元挪用于其他工程項(xiàng)目。

在挪用財(cái)政發(fā)放津補(bǔ)貼方面，以往年度的《審計(jì)工作報(bào)告》就曾指出，2012年度，10個(gè)部門本級(jí)和21個(gè)所屬單位套取或挪用1.15億元，用于發(fā)放津補(bǔ)貼、修建辦公樓等。2011年度，商務(wù)部等3個(gè)部門本級(jí)及工信部中國軟件評(píng)測中心等42個(gè)部門所屬單位違規(guī)轉(zhuǎn)移套取資金1.57億元，其中2884.1萬元用于發(fā)放補(bǔ)貼。

8.私存私放資金設(shè)立“小金庫”

2009年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于深入開展“小金庫”治理工作的意見》，決定在全國范圍內(nèi)深入開展“小金庫”治理工作。

所謂“小金庫”，1995年《財(cái)政部、審計(jì)署、中國人民銀行關(guān)于清理檢查“小金庫”的具體規(guī)定》指出，“凡違反國家財(cái)經(jīng)法規(guī)及其他有關(guān)規(guī)定，侵占、截留單位收入和應(yīng)上繳收入，且未列入本單位財(cái)務(wù)部門賬內(nèi)或未納入預(yù)算管理，私存私放的各項(xiàng)資金均屬‘小金庫”。

近年來，審計(jì)署著重對(duì)“小金庫”問題進(jìn)行審計(jì)。但今年的審計(jì)結(jié)果顯示，私存私放資金設(shè)立“小金庫”的問題仍然存在。2013年度《審計(jì)工作報(bào)告》指出，衛(wèi)計(jì)委和住建部中國建筑文化中心、國土資源部中國地質(zhì)科學(xué)院礦產(chǎn)資源研究所等34個(gè)所屬單位采取轉(zhuǎn)移收入或虛列支出等方式，賬外設(shè)立“小金庫”1.94億元。

其中包括，2011年至2013年，衛(wèi)計(jì)委所屬宣教中心、醫(yī)管所等5家單位采用虛假合同、虛假發(fā)票報(bào)銷等方式套取資金設(shè)立“小金庫”665.15萬元。至2013年底，所屬醫(yī)管所、中國健康教育中心等6家單位2011年以來取得的收入有3234.03萬元未納入本單位法定賬簿核算。endprint

對(duì)收入未納入法定賬簿核算、私設(shè)“小金庫”問題，審計(jì)署要求全面清理，歸還有關(guān)資金，調(diào)整會(huì)計(jì)賬目和決算（草案），并追究有關(guān)人員責(zé)任。審計(jì)公告表示，在發(fā)現(xiàn)問題后許多部門已經(jīng)或者正在進(jìn)行整改。

9.政府采購制度執(zhí)行不嚴(yán)格

從審計(jì)結(jié)果可以看出，有關(guān)部門在政府采購制度執(zhí)行上不夠嚴(yán)格。工信部、水利部、外交部、教育部、國土資源部、衛(wèi)計(jì)委等部門均因此被審計(jì)署點(diǎn)名（詳見表2）。其中，金額最高的是，2013年，工信部所屬應(yīng)急中心未編報(bào)政府采購預(yù)算實(shí)施采購2.36億元。

政府采購制度執(zhí)行不嚴(yán)格，在往年審計(jì)中也頻繁出現(xiàn)，有些部門還屢次犯錯(cuò)。以工信部為例，去年對(duì)其審計(jì)就發(fā)現(xiàn)，2012年，工信部和所屬2家單位未按規(guī)定編制政府采購預(yù)算，實(shí)施軟件和設(shè)備采購等實(shí)際支出885.85萬元。

不僅工信部，在今年審計(jì)時(shí)被指出政府采購制度執(zhí)行不嚴(yán)格的上述六部門，往年都曾因同樣問題被點(diǎn)過名（其中，衛(wèi)計(jì)委的前身衛(wèi)生部和人口計(jì)生委去年都因未按規(guī)定執(zhí)行政府集中采購被點(diǎn)名）。

審計(jì)署今年披露的部委及所屬單位政府采購違規(guī)情況（表2）

10.違規(guī)建設(shè)樓堂館所或超標(biāo)準(zhǔn)占用辦公用房

近年來，中央幾次發(fā)文要求嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)辦公樓等樓堂館所建設(shè)。2007年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步嚴(yán)格控制黨政機(jī)關(guān)辦公樓等樓堂館所建設(shè)問題的通知》，要求所有新建、擴(kuò)建、遷建、購置、裝修改造黨政機(jī)關(guān)辦公樓項(xiàng)目，必須嚴(yán)格履行審批程序。

通知還強(qiáng)調(diào)，今后一律不再審批黨政機(jī)關(guān)新建、改擴(kuò)建包括培訓(xùn)中心在內(nèi)的各類具有住宿、會(huì)議、餐飲等接待功能的設(shè)施或場所建設(shè)項(xiàng)目，也不得安排財(cái)政性資金用于部門、地方所屬的現(xiàn)有這類設(shè)施或場所的維修改造。

去年7月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》，要求自通知印發(fā)之日起，5年內(nèi)，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)一律不得以任何形式和理由新建樓堂館所。各級(jí)黨政機(jī)關(guān)不得以任何理由安排財(cái)政資金用于包括培訓(xùn)中心在內(nèi)的各類具有住宿、會(huì)議、餐飲等接待功能的設(shè)施或場所的維修改造。

但違規(guī)建設(shè)樓堂館所亦是往年審計(jì)署曝光的常見問題。據(jù)審計(jì)署曝光，2011年，農(nóng)業(yè)部所屬黑龍江省農(nóng)墾總局違規(guī)超標(biāo)準(zhǔn)批復(fù)黑龍江墾區(qū)公安局公安綜合業(yè)務(wù)用房項(xiàng)目，涉及資金8431萬元；2009年和2011年，黑龍江省農(nóng)墾總局紅興隆管理局違規(guī)建設(shè)具有住宿、餐飲功能的接待中心和農(nóng)業(yè)科研中心項(xiàng)目，涉及資金1.22億元。

去年審計(jì)結(jié)果還顯示，截至2012年底，經(jīng)水利部批準(zhǔn)，所屬水利學(xué)會(huì)購置的使用面積為432平方米的技術(shù)檔案室中，僅有148平方米用于檔案管理，其余284平方米均轉(zhuǎn)作辦公用房。國家民委所屬民族歌舞團(tuán)業(yè)務(wù)樓改擴(kuò)建工程擅自增加建設(shè)面積9848平方米，超概算約1.26億元。endprint