“營改增”改革試點后完善我國地方稅體系的策略

沈行峻

【摘要】文章針對“營改增”改革試點深入后我國地方稅體系建設(shè)所面臨的問題，通過分析目前我國地方稅體系的特點，借鑒美國、加拿大等西方國家地方稅收制度，按照中共十八屆三中全會關(guān)于推進(jìn)財稅體制改革的精神，提出進(jìn)一步完善我國地方稅體系建設(shè)的相關(guān)建議。

【關(guān)鍵詞】地方稅體系？改革模式

一、我國地方稅體系建設(shè)面臨的挑戰(zhàn)

（一）地方稅種類逐步歸并減少

歷經(jīng)調(diào)整變革地方稅稅種已由分稅制改革初期的三大類17項縮減為目前的兩大類10項。以上海市為例，因未開征煙葉稅，實際征收地方稅種只有9項。雖然中央政府承諾在“營改增”未覆蓋所有征收營業(yè)稅行業(yè)之前，“營改增”行業(yè)的增值稅100%仍歸屬地方，但隨著“營改增”改革的最終完成，營業(yè)稅也將徹底退出地方稅體系并改為中央與地方共享的增值稅，因此無論今后增值稅收入如何確定中央與地方的分享比例，完全歸屬于地方政府的地方稅種類將進(jìn)一步減少已是一個不爭的事實。

（二）地方稅收入在全國稅收收入中占比持續(xù)下降

與中央稅和共享稅相比，地方稅雖然種類較多，但其稅收總量仍然偏低。如在全國層面，2011年度全國地方稅收收入25 684億元，占當(dāng)年度全國稅收總收入的29%，較1994年時下降9個百分點；在上海市層面，2011年度本市地方稅收收入1 625億元，僅占當(dāng)年度全市稅收總收入的17%，較1994年時同樣下降9個百分點。另外，地方稅收入規(guī)模增速明顯滯后，1994年至今，全國地方稅收入總量增長約13倍，同期全國稅收總收入增長17倍。

（三）地方稅收入對于地方經(jīng)濟(jì)支撐度逐年弱化

地方稅收入在地方財政收入中的比重逐年下降，以上海市為例，1994年地方稅收占本市地方財政收入比重為73%，至2011年對地方財政的貢獻(xiàn)度已不足50%。其中，營業(yè)稅收入已占到全部地方稅收入的64%，占本市地方財政收入的30%，在此情況下，如營業(yè)稅在“營改增”后徹底退出地方稅體系，僅依靠其他地方稅種是無法支撐地方財政支出責(zé)任之剛性需求的。

二、推進(jìn)我國地方稅體系的基本考量

（一）“十二五”時期我國地方稅體系改革的整體思路

近年來，我國稅制改革高度重視地方稅體系建設(shè)。2010年10月，中共十七屆五中全會明確：“十二五”時期，我國要“逐步健全地方稅體系，賦予省級政府適當(dāng)稅政管理權(quán)限”。2012年11月，中共十八大強(qiáng)調(diào)要“構(gòu)建地方稅體系，形成有利于結(jié)構(gòu)優(yōu)化、社會公平的稅收制度”。2013年11月，中共十八屆三中全會進(jìn)一步在深化財稅體制改革的總體部署中指出：“深化稅收制度改革，完善地方稅體系，逐步提高直接稅比重。加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進(jìn)改革，加快資源稅改革，推動環(huán)境保護(hù)費改稅?！庇纱丝梢?，中央政府也已注意到 “營改增”改革試點的深入既促進(jìn)了服務(wù)業(yè)的快速發(fā)展，也在一定程度上導(dǎo)致地方財政收入減少。在此過程中，為保持現(xiàn)有中央和地方財力格局總體穩(wěn)定，將進(jìn)一步完善稅收制度，構(gòu)建地方稅體系。

（二）按照稅收法制化路徑推進(jìn)地方稅體系建設(shè)

稅收法制化是我國構(gòu)建現(xiàn)代法制化國家的重要組成部分，中共十八屆三中全會首次明確提出“落實稅收法定原則”，體現(xiàn)了我國憲法尊重和保障納稅人基本權(quán)利的立法精神，也反映了我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展對稅法的權(quán)威性與穩(wěn)定性的客觀需求，今后地方稅體系的進(jìn)一步完善，將涉及與納稅人切身利益密切相關(guān)的財產(chǎn)稅等諸多稅種的調(diào)整，因此堅持稅收法定原則，由全國人大等各級國家權(quán)力機(jī)構(gòu)通過法定形式來決定地方稅的有關(guān)稅收問題，對平穩(wěn)有序推進(jìn)地方稅體系建設(shè)，切實保障納稅人權(quán)益具有重要意義，同時，也是落實我國政府依法治理理念的重要步驟。

（三）按照我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定地方稅體系建設(shè)目標(biāo)

鑒于我國目前地方稅體系建設(shè)所面臨的客觀形勢，一是“營改增”以后，營業(yè)稅作為地方稅稅收收入主體稅種的角色須有相應(yīng)現(xiàn)行稅種替代，才能延續(xù)其籌集財政收入的基本職能，保持地方財政收入的基本格局穩(wěn)定。二是備受社會關(guān)注的財產(chǎn)稅、環(huán)境稅等地方稅改革受到多種因素的制約，還需經(jīng)過較長時期才能真正實施并發(fā)揮稅收職能作用，因此，我國地方稅體系的建設(shè)應(yīng)根據(jù)不同經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展階段的客觀需要來確立分階段目標(biāo)，在維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的前提下，循序漸進(jìn)地推進(jìn)我國地方稅體系建設(shè)。

三、地方稅收制度建設(shè)的國際經(jīng)驗

（一）稅權(quán)高度分散，地方政府獨立行使歸屬于本級政府的稅收立法權(quán)和管理權(quán)

在美國，聯(lián)邦、州和地方議會都可以在聯(lián)邦憲法規(guī)定的范圍內(nèi)確立自己的稅收制度。州稅收由州政府立法，地方稅收由地方政府立法。州政府可以開征除關(guān)稅和財產(chǎn)稅以外的幾乎所有稅種；地方政府可以開征除遺產(chǎn)稅和社會保險稅以外的所有稅種。這樣，美國形成了統(tǒng)一的聯(lián)邦稅收制度和有差別的州及地方稅收制度并存的格局。而加拿大的稅收制度與美國基本類似，實行聯(lián)邦、?。ɑ?qū)俚兀┖偷胤剑ㄖ甘∫韵碌氖?、區(qū)等）三級征稅制度。聯(lián)邦和省各有相對獨立的稅收立法權(quán)，但其省級稅收立法權(quán)不能有悖于聯(lián)邦稅收立法權(quán)，并且不能自行決定開征新稅種。

（二）地方政府間稅權(quán)劃分清晰，主體稅種相對獨立

在美國，聯(lián)邦、州及地方政府都有明確的事權(quán)和獨立的稅權(quán)，因此各級都有自成體系的稅收制度和主體稅種。如聯(lián)邦以個人所得稅、公司所得稅和社會保險稅三大直接稅為主體稅種；州政府以銷售稅、總收入稅為主體稅種；地方政府以財產(chǎn)稅為主體稅種。稅種自成體系，明確地方主體稅種，并且在事權(quán)和范圍明確以后，嚴(yán)格遵循“誰辦事、誰花錢”的原則。加拿大各級政府的主體稅種設(shè)立原則也與美國基本類似，聯(lián)邦政府以個人所得稅為主，輔之以社會保障稅和商品勞務(wù)稅；省級政府以個人所得稅和商品勞務(wù)稅為主，輔之以社會保障稅；省以下地方政府以財產(chǎn)稅作為其主要的收入來源。

（三）地方稅種以財產(chǎn)類和資源類為主

總體上看，美國和加拿大的國情雖有所差異，但地方政府收入大多以財產(chǎn)（不動產(chǎn)）類、資源類及行為稅為主要來源。財產(chǎn)稅類地域性較強(qiáng)，稅基穩(wěn)定，納稅面寬，且具有明顯受益性，可以為基層政府提供穩(wěn)定的稅收來源，所以地方政府一般都選擇將其作為地方稅，其中：包括房（地）產(chǎn)稅、不動產(chǎn)稅、車船稅等財產(chǎn)稅通常在州（省）以下的地方稅收收入中占比較大。另外，地方政府一般也較多開征了土地類的稅收作為地方稅。endprint

四、完善我國地方稅體系的若干建議

（一）按照“集權(quán)為主、適度分權(quán)”的改革思路，賦予地方政府適度的地方稅稅權(quán)

推動我國地方稅體系改革，需要借鑒成熟市場經(jīng)濟(jì)國家的成功經(jīng)驗，同時又要充分考慮我國的具體國情。我國是單一制國家，政治上高度集中，政府級次較多，地區(qū)間發(fā)展差異較大，行政體制改革有待深化。因此，我國地方稅制的改革完善要緊密地結(jié)合自身國情， 堅持“集權(quán)為主、適度分權(quán)”的改革方向。

1.在合理劃分中央政府和地方政府事權(quán)與支出責(zé)任的基礎(chǔ)上，以稅收基本法等法律形式明確中央政府與地方政府間的地方稅分權(quán)模式等重大問題。

建議可以通過全國人大制定條例等形式明確中央稅、共享稅、地方稅所涵蓋的稅種范圍，保證中央政府和地方政府均按照稅收法定的原則，共同實施近期、中長期地方稅體系的改革目標(biāo)，減少地方政府對中央政府運(yùn)用行政管理權(quán)調(diào)整地方稅稅種的顧慮，同時，也保證中央政府對地方政府地方稅稅權(quán)的規(guī)范控制，避免地方政府運(yùn)用地方稅政策進(jìn)行區(qū)域間不公平競爭。

2.在推進(jìn)房地產(chǎn)立法的進(jìn)程中，以提高地方政府財政自主性和預(yù)算平衡能力為目標(biāo)，考慮將部分稅源分布較為普遍、稅基與所屬地區(qū)關(guān)聯(lián)度較高且跨區(qū)域轉(zhuǎn)移較難的地方稅稅種（如房產(chǎn)稅、土地使用稅、耕地占用稅、契稅、車船稅等）的部分稅收立法權(quán)下放至地方政府（省、直轄市、自治區(qū)）。

建議同樣可通過全國人大立法的形式，明確中央政府可只負(fù)責(zé)上述稅種的基本法，其征收管理辦法、稅目稅率調(diào)整和具體稅收優(yōu)惠政策的制定等權(quán)限下放至地方政府，使地方政府能夠根據(jù)本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的特點和財政狀況，在不同經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段，靈活運(yùn)用地方稅相關(guān)政策促進(jìn)本地區(qū)特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展，建立有助于支持地方財政收入穩(wěn)定持續(xù)增長的地方稅體系。

（二）在深化分稅制財政體制改革的進(jìn)程中，改革共享稅的收入分配方式，拓實地方稅體系建設(shè)的財力基礎(chǔ)

目前，占地方政府財政收入重要部分的增值稅、企業(yè)所得稅和個人所得稅的收入主要是由中央和地方采用一定比例分成方式進(jìn)行分配。在“營改增”改革完成后，原營業(yè)稅收入也可能并入增值稅按此模式分配。從長期看，稅收按比例分成方式會給分享雙方留下“討價還價”的調(diào)整空間，不利于形成有法制保障的穩(wěn)定長效的共享稅收入分配機(jī)制，也在一定程度上影響了地方政府立足于中長期經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)來參與籌劃地方稅體系。

建議借鑒加拿大的個人所得稅（聯(lián)邦和?。┖兔绹匿N售稅（州和地方）的立法模式，以稅率分享制代替現(xiàn)行的收入分成制。在稅率分享制下，稅基由全國人大以立法形式做出統(tǒng)一規(guī)定，設(shè)定中央和地方的各自稅率（地方人大可在統(tǒng)一法律框架內(nèi)確定地方稅率），由同一稅收征管機(jī)構(gòu)征收后按稅率在政府間劃撥收入，未經(jīng)全國人大或地方人大的法律程序，中央政府和地方政府的稅率均不得變更。上述方式有利于中央政府與地方政府平等參與稅收收入主體稅種的分享。地方政府可以在明確掌握自身全部稅收收入構(gòu)成框架的前提下，對本地區(qū)享有部分稅收立法權(quán)的地方稅稅種做出中長期性的稅制安排，更好地發(fā)揮地方稅促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，提供可持續(xù)穩(wěn)定稅收收入的作用。

（三）根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的水平和特征，分階段選擇和培育地方稅主體稅種

1.現(xiàn)階段選擇有一定收入規(guī)模且具有地方稅屬性的稅種代替營業(yè)稅成為地方稅主體稅種。地方稅主體稅種的確定，直接關(guān)系到地方政府財政收入目標(biāo)的實現(xiàn)途徑?，F(xiàn)階段我國地方稅種已與其他國家開征種類范圍大致趨同，即使要新增地方稅種，無論是環(huán)境稅還是社會保障稅，其實質(zhì)上都是對既有收費項目的“平移更名”，對地方稅收入增收有限，均不足以成為地方稅主體稅種。而房產(chǎn)稅改革雖已成為深化地方稅改革的熱點問題，但受到房地產(chǎn)評估技術(shù)、財產(chǎn)申報登記制度、社會誠信體系建設(shè)等諸多因素的制約，房產(chǎn)稅改革將需要一個很長的周期，近期內(nèi)無法擔(dān)當(dāng)?shù)胤蕉愔黧w稅種的重任?！盃I改增”改革將在“十二五”期間完成到位，營業(yè)稅占地方財政收入的缺口急需現(xiàn)有一定收入規(guī)模的稅種進(jìn)行填補(bǔ)。我國現(xiàn)行稅制體系中，消費稅的稅源地為零售和購買特定消費品的所在地，將其作為地方稅的主體稅種符合“稅收與稅源地一致”的原則，同時其現(xiàn)有的較可觀的收入規(guī)模，可在一定程度上支撐“營改增”后地方稅收入在地方財政收入中的比重。為此，近期可考慮適時將消費稅、車輛購置稅從中央稅改為地方稅，有效解決地方稅體系在“營改增”改革試點完成后的主體稅種缺失問題，保證地方財政收入總體穩(wěn)定。

建議上述改革推進(jìn)時可首先將現(xiàn)行的消費稅在推進(jìn)“營改增”改革的同時也進(jìn)一步擴(kuò)大征稅范圍，將由營業(yè)稅調(diào)節(jié)的部分奢侈行為和車輛購置稅一并納入。其次，考慮到我國現(xiàn)行稅收征管手段已日趨成熟，可將消費稅的征收環(huán)節(jié)從生產(chǎn)環(huán)節(jié)移至零售環(huán)節(jié)，以公平生產(chǎn)環(huán)節(jié)和消費環(huán)節(jié)的稅負(fù)。具體操作上可分兩步走：首先，將能夠體現(xiàn)“稅收與稅源地一致”原則的實體店消費稅應(yīng)稅行為在零售環(huán)節(jié)征收，作為零售地地方政府的稅收收入；其次，對電商等依托網(wǎng)絡(luò)等信息技術(shù)平臺的消費稅應(yīng)稅行為因暫無法準(zhǔn)確區(qū)分零售地，可由國家稅務(wù)局在零售環(huán)節(jié)統(tǒng)一征收后再將稅收收入按一定方式分配給各地方政府。

2.從發(fā)達(dá)國家的稅制發(fā)展歷程分析，我國地方稅主體稅種的中長期建設(shè)目標(biāo)還應(yīng)是以房產(chǎn)稅為主的財產(chǎn)稅。財產(chǎn)稅是世界公認(rèn)的較為理想的地方稅主體稅種。一是其覆蓋面廣、稅基較寬且不易轉(zhuǎn)移，可以為地方政府提供穩(wěn)定的稅收來源。二是財產(chǎn)稅可以通過財政支出直接體現(xiàn)“納稅受益”原則，讓全體市民在地方政府提供的治安、環(huán)境、教育、防火等高質(zhì)量公共服務(wù)中分享區(qū)域財產(chǎn)的增值收益。建議首先應(yīng)做好推進(jìn)房產(chǎn)價值評估技術(shù)完善、建立全國聯(lián)網(wǎng)的財產(chǎn)申報核查制度等現(xiàn)代稅收征管基礎(chǔ)性工作，在此基礎(chǔ)上，逐步將房產(chǎn)稅、土地使用稅和耕地占用稅合并，并將房產(chǎn)稅的稅基轉(zhuǎn)為市場價或評估價。

參考文獻(xiàn)

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