淺論峽江縣“城中村”規(guī)劃建設及管理

鄒詠琴

摘 要：峽江縣地處贛中腹地，是個典型的人口小縣、農業(yè)大縣、財政弱縣。如何做大做強峽江經濟成為歷屆政府工作的重中之重。峽江縣城1997年從巴邱鎮(zhèn)東遷到水邊鎮(zhèn)，老城巴邱山清水秀，商貿繁榮，人氣較旺，新城水邊道教文化、古村文化厚重，區(qū)位優(yōu)勢明顯。政府創(chuàng)造性地提出了“一城兩區(qū)、一江兩岸”共謀發(fā)展的戰(zhàn)略思路，為加快峽江新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化指明了方向?！俺侵写濉弊鰹槌鞘械囊徊糠謱⒊蔀槲磥沓擎?zhèn)化的核心生力軍，本文圍繞我縣“城中村”建設現(xiàn)狀及成因、實施“城中村”規(guī)劃的意義、實施“城中村”規(guī)劃的思路等方面展開闡述，對我縣的“城中村”建設發(fā)展提出了一些管窺之見。

關鍵詞：峽江縣；“城中村”；改造規(guī)劃；城市管理；經濟發(fā)展；城鎮(zhèn)化

一、“城中村”的相關知識

由于“城中村”在城市化不斷推進的過程中，位于城區(qū)邊緣而被劃入城區(qū)，成為城市的一部分，既有城市的一些習性，又擺脫不了農村固有的特質，是二者的混合體。

（一）“城中村”土地的所有權狀態(tài)

城中村”土地的所有權狀態(tài)大體可分為三類：

（1）已“撤村建居”，土地被國家全部征用，農民不再享有集體土地所有權，村已經被城市完全包圍，原農民已全部轉為居民，只是保留著農村傳統(tǒng)的生活習慣。這是通常所說的廣義上的“城中村”，它經過改造已融入城市之中，不再是“城中村”改造的對象。

（2）正在“撤村建居”。土地大部分被征用，土地所有權部分屬于國家所有，部分屬于集體所有，但原農民未轉為居民。

（3）尚未“撤村建居”，但已列入城市框架范圍，土地全部仍屬于集體所有。后兩種村的情形是狹義上的“城中村”，是通常所說的要改造的“城中村”。

“城中村”中存在的土地所有權狀態(tài)有國有土地所有權與集體土地所有權兩類，兩種土地所有權從表象看，僅是所有權主體不同而已，但其實質是不平等的，表現(xiàn)在：（1）國家所有權的權利主體是國家，而集體所有權的權利主體為集體。根據(jù)土地法第10條：集體所有權的權利主體又分為：鄉(xiāng)集體、村集體、村民小組三種組織形式。兩種土地所有權在集體與國家之間可以進行轉化，且是單方的，只能由集體所有權向國家所有權轉化，而不能是國家向集體所有權轉化；同時集體所有權主體之間是不能相互轉化的。（2）集體所有權向國家所有權轉化的條件是唯一的，我國憲法第10條和土地管理法第2條的規(guī)定，方式為出讓，這種行為其實質可以看作是一種買賣，只不過是一種強買強賣罷了，只有一方當事人（國家）的意思，幾乎是容不得對方（農村集體）意思表示，農村集體只有強制取締的義務，這就難以保證交易的公平了，自然出現(xiàn)了現(xiàn)實中征地賠償款太低，侵害農民權益的事件的發(fā)生。（3）兩種所有權的權能上也是完全不平等，主要體現(xiàn)在兩種土地使用權上。而“城中村”土地所有權往往表現(xiàn)國家所有權借助“公共利益的需要”而不斷地擴大，“城中村”集體土地所有權逐漸縮小的趨勢；同時也表現(xiàn)集體土地所有者已經看清國家征用土地不完全是出于“公共利益的需要”，為征用后轉讓土地使用權獲得商業(yè)上的利益，因此，農村集體在土地所有權交易中開始嘗試用市場價格討價還價，甚至漫天要價，憑此來保留其土地所有權，村落在城市中得以延續(xù)。

（二）“城中村”土地使用權狀態(tài)

“城中村”現(xiàn)實存在的情形：①未批亂建；②已批多建；③亂占亂圈；④非法租賃土地；⑤以土地入股開辦各種實業(yè)；⑥用集體土地抵押貸款；⑦用集體土地進行非法的房地產開發(fā)、經營等。此外，規(guī)劃管理不到位及土地開發(fā)巨額利益，致使“城中村”土地如“五代十國”混亂。由于“城中村” 集體土地的邊緣性、稀缺性、區(qū)位性、固定性，多樣性，復雜性以及相比較于國有土地使用權的低廉性，是它擁有旺盛的需求市場，土地使用權的差別使“城中村”得以客觀存在。

二、峽江縣“城中村”建設現(xiàn)狀及成因

峽江縣因位于千里贛江最狹處而得名，母親河贛江把峽江分成河東、河西兩個片區(qū)。隨著城市化進程的不斷加快，縣域經濟實力明顯增強，逐漸形成了河東以縣城水邊，河西以老縣城巴邱鎮(zhèn)為中心的經濟圈。作為城鄉(xiāng)結合部的“城中村”受縣城經濟發(fā)展輻射帶動，工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農業(yè)現(xiàn)代化顯著提高。2012年，我縣城鎮(zhèn)化率為38.28%，預計到2020年將達到54.28%。經濟快速增長，商貿區(qū)聚集，外來流動人口涌入，“城中村”作為城市的一塊“夾縫地”，這種獨特的地位和現(xiàn)象，必然會帶來一系列的社會問題：（1）人口雜亂，“城中村”由村民、市民和流動人口混合構成。流動人口成為主要犯罪群體，治安形勢嚴峻。（2）城市規(guī)劃滯后，“兩違”（違法、違章建筑）相當集中，“一線天”、“握手樓”、“貼面樓” 風景獨特。由于房屋密度高、采光通風條件差，占路建房、朝向混亂、道路封閉、出入不便，村民叫苦不迭。（3）基礎設施不完善，衛(wèi)生條件太差。各種管線雜亂無章，排水排污不暢，垃圾成災。街巷狹窄、擁擠，存在嚴重消防隱患，（4）土地使用存在諸多問題，“城中村”“兩違”建設增多，宅基地、工業(yè)用地、商業(yè)用地相互交織，非法出租、轉讓、倒賣，管理混亂，等。這些現(xiàn)象不僅嚴重影響了城市的美觀，造成了城市土地資源及空間的浪費，而且直接造成了政府征地難，拆遷難，埋下了許多社會治安隱患，也阻礙了城鎮(zhèn)化進程，制約著城市的發(fā)展，成為困擾峽江城市發(fā)展的“痼疾”。城市管理部門采取過多種措施，但收效甚微?！皟蛇`”建設同“城中村”如影隨形，究其原因，主要有：

1.村民住房緊張，建房剛性需求旺盛與規(guī)劃滯后矛盾突出。長期以來，“城中村”一直沒有進行規(guī)劃。部分村民住房破舊，子女婚嫁急待用房，購買商品房又無經濟實力，村民建房安置又沒有真正實行到位，致使部分村和村民頂風違法（章）建房，以解燃眉之急，許多村莊都是先建設后規(guī)劃，搶占、亂占耕地現(xiàn)象十分嚴重。

2.利益驅動是主要原因。隨著城市建設步伐的不斷加快和城市中心的拓展，多數(shù)“城中村”的區(qū)位優(yōu)勢明顯提高。加之傳統(tǒng)種、養(yǎng)殖投入大，見效慢甚至無利可圖，致使部分村民利用自己承包的集體土地建房搞經營或出租謀取利益。endprint

3.管理機制存在漏洞，工作上沒有形成合力，主要表現(xiàn)為事前監(jiān)督不力和事后處罰不力。以前“城中村”農民建房由政府、村委、國土資源管理局等職能部門共同管理，近幾年由于政府、村委缺乏工作經費和專業(yè)執(zhí)法人員，基本上形成國土資源管理局一家獨管的局面。受部門利益驅動，部分職能部門工作人員對搶地、占地等違法建房現(xiàn)象不作為，或者作為不力，形成違法事實以后處以輕微罰款，處罰不到位，違法成本低廉。規(guī)劃建設部門有執(zhí)法人員，沒有專門的執(zhí)法大隊，工資自收自支，更沒有工作經費來源，本應承擔規(guī)劃監(jiān)管職能的專業(yè)技術人員不得不為工資疲于奔命，疏于監(jiān)管也是造成“城中村”“兩違”建房的一個重要原因。

4.“城中村”的村干部、村民缺乏城市意識、規(guī)劃意識。多數(shù)群眾認為建房只需要經過國土資源管理局審批即可，先建后批，批小建大現(xiàn)象較多，最后交罰款了事，其結果是不僅建房戶型、朝向、通風、采光均不理想，而且造成了耕地的極大浪費，形成了大量的空心村。

三、實施“城中村”規(guī)劃，規(guī)范“城中村”建設的意義

規(guī)范巴邱鎮(zhèn)、水邊鎮(zhèn)“城中村”農民建房，啟動“城中村”規(guī)劃，對提升峽江縣城鎮(zhèn)化水平和質量，切實改善城市形象具有重要的戰(zhàn)略意義。

1.實施“城中村”規(guī)劃，突出規(guī)劃的引領作用，不僅可以使村民建房有法可依，更有效地遏制“兩違”建設現(xiàn)象。農村建房審批以村莊規(guī)劃為準，完善審批手續(xù)，從源頭上遏制“兩違”建設的發(fā)生。

2.實施“城中村”規(guī)劃，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，可以加強政府對村民建房的監(jiān)管力度，穩(wěn)定全縣的土地市場、房地產交易市場。由于“城中村”土地所有權的特殊性，初級市場（土地流轉市場）運行機制不完善，加之“兩違”建設成本較低廉，村民租售房隨意叫價，嚴重擾亂了房地產市場，政府管理難度大，規(guī)范“城中村”建設，把農村商品房交易納入良性發(fā)展的市場化軌道，對穩(wěn)定峽江的土地及房地產交易市場不無裨益。

3.實施“城中村”規(guī)劃，堅持“高起點規(guī)劃，高質量管理”，能極大地改善“城中村”臟、亂、差面貌。要把峽江建設成為宜宜業(yè)的生態(tài)新城，必須將“城中村”納入城市總體規(guī)劃，完善“城中村”各項基礎設施，努力把“城中村”打造成縣城發(fā)展的后花園。當前，我縣要抓住創(chuàng)建生態(tài)園林城市、森林城市、衛(wèi)生城市、文明城市“四城同創(chuàng)”的有利時機，以玉笥山道教為主的夢文化、以古村湖洲為主的歷史文化、以贛江為背景的山水文化這三條主線為依托，將我縣的旅游經濟做大做強，提升我縣人氣，積聚商氣。

4.實施“城中村”規(guī)劃，加快廉租房和農村保障房建設，關注困難弱勢群體。針對城鎮(zhèn)低收入人群和“城中村”失地農民分類核定，給予不同級別的補助，規(guī)劃建設一批廉租房和農村保障房，也是我縣統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提高城鎮(zhèn)化質量的重要途徑。

四、實施“城中村”規(guī)劃及管理的幾點思路

（一）將“城中村”建設納入城鎮(zhèn)化發(fā)展戰(zhàn)略

“人們?yōu)榱松顏淼匠鞘?，人們?yōu)榱烁篮玫纳疃粼诔鞘小?，幾千年前的先哲亞里斯多德一語中的。城鎮(zhèn)化夢想，是中國夢的重要組成部分，“過上城里人一樣的生活”，是農民最樸素而直觀的中國夢。在土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化的今天，實施城鎮(zhèn)化關鍵是人的城鎮(zhèn)化，它不是簡單地“造大城、建新區(qū)”城鎮(zhèn)擴張運動。“城中村”規(guī)劃建設和改革，是城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略繞不過的坎，全方位推進土地、戶籍、住房、社會保障、就業(yè)等配套改革，最大限度地讓利于失地農民，提高征地補償標準，讓“城中村”失地農民吃飽、穿曖、住好，有收入，有產業(yè)支撐，是實施新型城鎮(zhèn)化的關鍵。

（二）大力發(fā)展“城中村”村級經濟，改善人民生活

隨著城市建設的不斷擴張，農民的賴以生存的土地資源越來越少，失地農民的生計問題越來越突出。政府除了要大力發(fā)展工業(yè)、服務業(yè)，消化吸收農村剩余勞力之外，制定農業(yè)產業(yè)規(guī)劃，大力推廣農業(yè)產業(yè)綜合開發(fā)，提高農產品附加值是發(fā)展經濟，改善農民生活水平的一條出路。通過村鎮(zhèn)聯(lián)動和村落連片建設，對“城中村”進行全域性、一體化高標準規(guī)劃，利用峽江縣貨運物流快速發(fā)展的機遇，引導農民從事運輸，餐飲等服務業(yè)。將贛江河畔、沂江河畔沿線村莊劃定為產業(yè)規(guī)劃圈，通過農業(yè)產業(yè)綜合開發(fā)，發(fā)展大棚蔬菜、經濟林果業(yè)、高效種養(yǎng)業(yè)、萬畝農田綜合改良示范區(qū)等，由農業(yè)服務工業(yè)到工業(yè)反哺農業(yè)，通過招商引資或引導本地農民創(chuàng)業(yè)等方式大力發(fā)展農業(yè)產業(yè)化龍頭企業(yè)，提升農產品附加值。

（三）因地制宜開展“城中村”規(guī)劃和建設

要充分挖掘“城中村”歷史文化，溶入設計理念，創(chuàng)造提升文化品位，推出特色村、亮點村。河東片區(qū)以古村湖洲為核心，輻射帶動沂江河畔館頭、沂溪、加坊、下痕等村，河西片區(qū)以巴邱老城區(qū)為核心，訪古追昔，尋根問祖，開展尋找文化名人、歷史文物古跡活動，充分挖掘歷史文化。峽江從明朝嘉靖1526年始置縣，有文字記載的歷史不過500年左右，大多名人古跡無從考證。要發(fā)動全縣人民，根據(jù)民間傳說，文獻資料記載，完善人物傳記，做好民間傳統(tǒng)文化傳承。對現(xiàn)有歷史文物古跡，制定保護措施，劃定保護范圍，對有歷史故事的加以包裝使之成為該村的文化特色、亮點。對沒有歷史故事的通過對聯(lián)、征文等方式，吸引文人墨客雕琢創(chuàng)造提升文化品位。通過規(guī)劃，推出特色村、亮點村，打破千村一面，照搬照套的現(xiàn)象。

（四）完善“城中村”基礎設施建設

城市供水、排水、有線電視和寬帶等城市基礎設施都要覆蓋“城中村”，規(guī)劃要順勢而為，保留完善原有的基礎設施，與城市總體規(guī)劃接軌。在基礎設施延伸的同時，不去改變土地的產權性質，土地所有權、經營權不變。讓“城中村”農民享受和城市居民同樣的公共服務和設施，成為名副其實的城里人。以前政府往往是先把產權由集體轉化為國有，市政設施才進行配套，造成諸多基礎設施的浪費和不均衡發(fā)展。通過完善基礎設施不僅可以“城中村”農民的居住條件，提升城市形象，還可以提高周邊土地經濟效益和利用價值，讓政府和農民雙重受益。

（五）堅持高起點規(guī)劃，強調規(guī)劃的可操作性endprint

按照“因地制宜、注重生態(tài)、適度超前、功能齊全、彰顯個性、注重節(jié)儉”的原則組織編制“城中村”規(guī)劃，堅持政府主導，技術部門指導，村民自建的方式，群策群力建好“城中村”。受傳統(tǒng)觀念影響，村民新建房屋多臨路而建，以致形成大量的空心村，規(guī)劃要以改造空心村為主，劃定村莊建房范圍，嚴禁村民在規(guī)劃范圍之外搶地，占地，嚴格建房審批手續(xù)。規(guī)劃要尊重現(xiàn)實，實施分批錯位建設，避免大拆大建，造成不必要的浪費。建房強調注重效益，選好適合的戶型，應充分體現(xiàn)“標準不高質量高，面積不大功能全，占地不多環(huán)境美?！?/p>

（六）重視規(guī)劃的龍頭作用，加強管理體制建設

“三分建設、七分管理”，規(guī)劃若不能實施，再美的藍圖也只是設想。首先，針對部分“城中村”的村干部、村民城市意識、規(guī)劃意識、法律意識淡薄，政府要高度重視，縣鄉(xiāng)村形要成合力，定人定崗定責落實，層層宣傳發(fā)動，散發(fā)資料，張貼標語，懸掛橫幅，利用廣播、電視造勢宣傳規(guī)劃的重要作用，在全縣形成良好的規(guī)劃輿論氛圍，讓群眾自覺參與規(guī)劃、服從規(guī)劃、監(jiān)督規(guī)劃，使規(guī)劃不再是紙上畫畫，墻上掛掛，領導話話，而具有實際操作價值。其次，要完善城市規(guī)劃管理隊伍建設，提高業(yè)務水平，采取“走出去，請進來”等方法，提升規(guī)劃及管理理念，要跳出峽江看峽江，多學習借鑒其他兄弟縣市先進的城市規(guī)劃建設管理經驗。再次，要嚴格執(zhí)行“建設一盤棋，審批一枝筆”，村民建房規(guī)劃先行，實行陽光審批。要加強規(guī)劃管理體制建設，使規(guī)劃兼有管理和服務雙重職能。

聯(lián)合國秘書長潘基文在“世界城市狀況報告”中曾提過：城市是人類最復雜的作品之一，從來沒有完成，也從來沒有確切的形態(tài)，就象沒有終點的旅程，它是過去、是現(xiàn)在、更是未來?！俺侵写濉笔浅鞘胁豢煞指畹囊徊糠?，它的建設和未來發(fā)展直接影響到城市的定位和城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略。以人為本的城鎮(zhèn)化不是簡單地GDP的增長，而是人民幸福指數(shù)的提高。如何走出一條具有峽江特色的城鎮(zhèn)化道路，歷屆政府殫精竭慮，不斷探索和改進。實施“城中村”規(guī)劃，為我縣加快建設美麗鄉(xiāng)村，實施統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，提升城鎮(zhèn)化水平有重要的現(xiàn)實意義，將成為峽江城鎮(zhèn)化不可或缺的重要途徑。

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